国家公园全民公益性：基于公有制的实现理路解析

蔡华杰

(福建师范大学 马克思主义学院，福建 福州 350117)

2021年10月12日，在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上，我国正式宣布设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。我国国家公园体制自试点以来一直坚持国家公园建设的三大理念：坚持生态保护第一、坚持国家代表性、坚持全民公益性。“生态保护第一”体现了保护国家公园自然生态系统原真性和完整性的根本目的，“国家代表性”彰显了国家公园体现国家形象、具备国家象征意义的文化功能，最终，国家公园须在全民享有自然生态系统服务功能和文化教育功能中体现出“全民公益性”。就此而言，在这“三位一体”的三大理念中，“全民公益性”乃是国家公园体制构建中具有旨归意义的理念，需要引起我们特别的重视。因此，笔者在概述全球国家公园和自然保护地概况的基础上，试图通过国家公园体制构建中的所有制考量，探究以公有制为基础的制度设计实现“全民公益性”的理路，包括自然资源公有制如何彰显了“全民公益性”，以及在中国特色社会主义的具体背景下国家公园公有制的具体实现形式。

一、以公有为主体的全球国家公园和自然保护地概况

根据丹尼尔·布罗姆利(Daniel Bromley)的分类，产权可以分为四种：国家财产权、共有财产权、私人财产权和无财产权。(1)Daniel Bromley，Environment and Economy：Property Rights and Public Policy，Oxford：Basil Blackwell Press，1991，p.31.鉴于无财产权的国家公园是一种无意义的表述，因此，相应地，在全球国家公园的所有权方面，大致包括了国家所有、集体所有和私人所有三种类型。那么，全球范围内的国家公园在所有权方面的大致情况如何？有学者指出：“除美国国家公园土地基本实现了国有化，其他大部分国家的土地权属呈现多样化特征。其中，英国、日本很大一部分国家公园都是私有土地，德国大部分国家公园是州政府土地和私有土地。”(2)杨锐等：《中国国家公园体制建设指南研究》，北京：中国建筑工业出版社，2019年，第17页。可见，国家公园的所有权在全球范围内的确呈现出多样化特征。

但总体而言，全球范围内的自然保护地仍然是以政府治理、国家所有为主。世界自然保护联盟根据治理类型将自然保护地划分为政府治理、共同治理、私人治理、原住民和地方社区治理四种类型，迄今为止，大部分自然保护地是在国有土地和水域上建立的。在已知的保护地治理类型中，政府治理类型仍占主体，数量达到207 105个，占据所有治理类型的80%以上，私人治理类型只有13103个(见图1)，从世界不同地区的分布情况看，欧洲的政府治理类型甚至高达91.8%(见表1)。(3)IUCN：“Protected Planet Report 2020”，2021年5月19日，https:∥livereport.protectedplanet.net/chapter-6，2021年8月6日。

图1 全球自然保护地治理类型数量(单位：个)

表1 全球不同地区治理类型分布比例 (单位：%)

迄今为止，全球大部分地区之所以在国家公园所有制的制度设计上坚持公有制，是因为防范私人开发和保障全民公益是各国创立国家公园的历史初心和现实进展。从历史初心的维度看，防范私人对国家公园范围内珍惜独特的自然资源的开发，倡导国家公园成为整个国家全体公众的共有财产是国家公园初创时的初心使命。1870年，到黄石地区进行探险的科尼利厄斯·赫奇斯(Cornelius Hedges)在一个关于黄石未来的篝火讨论中，提出要阻止私人获取和开发黄石地区的间歇泉、温泉、瀑布以及类似的奇观，不要在私人投机者中间进行分配，而应被单设为一个大型的国家公园。(4)[美]罗德里克·弗雷泽·纳什：《荒野与美国思想》，侯文蕙、侯钧译，北京：中国环境科学出版社，2012年，第102-103、94页。最早提出“国家公园”一词的乔治·卡特琳(George Catlin)，其提倡建立的国家公园就是一个属于国家的公园，他说：“对美国来说，她将为其文雅的公民和世界保留和展示一个多么美丽而激动人心的样本！一个国家的公园，包括人和野兽，全都处在他们野性和清新的自然美之中！”(5)[美]罗德里克·弗雷泽·纳什：《荒野与美国思想》，侯文蕙、侯钧译，北京：中国环境科学出版社，2012年，第102-103、94页。国家公园之父约翰·缪尔(John Muir)十分推崇普鲁士、法国、日本对森林进行国有化和政府管控的保护和管理措施，指出普鲁士已经不再允许将森林转为私人所有从而挽救了森林，法国私人所有的林地主人在砍伐森林前四个月需通知政府，而森林主管部门可以以保持山地土壤、防止土壤风化及水土流失、保存泉眼与水道、保护海边沙丘及海岸为理由禁止私人林地主砍伐森林，日本明治政府宣布昔日封建主所有的森林将成为国有财产，而在谈到自己国家的森林保护时，缪尔不仅痛斥了与全民族利益进行抗争的、代表极少数人经济利益的国会议员，而且呼吁为了公众利益，只有对属于每一个人的森林予以保护，并把剩下的每一英亩林地合并在一起由政府管理，以此作为统一管理政策的基础。(6)[美]约翰·缪尔：《我们的国家公园》，郭名倞译，长春：吉林人民出版社，1999年，第231-248页。除此之外，将国家公园视为公有财产还直接体现在各国对国家公园的定义中，各国的定义都明确国家公园是为“公众”或“每个人”提供服务。例如，英国国家公园的定义中指出，“国家公园欢迎游客，并为每个人提供体验、欣赏和了解国家公园的特别气质的机会”，澳大利亚昆士兰界定国家公园时指出其是“长期致力于让公众游憩、教育和激发灵感，并保护其自然属性不被干扰”，而有的国家在界定国家公园时则明确其是公有土地，如新西兰。(7)杨锐等：《中国国家公园体制建设指南研究》，北京：中国建筑工业出版社，2019年，第4-5页。

各国不仅在历史初心上确立了国家公园的公有属性，而且在现实进展的维度上，也从各方面去实现国家公园的公有属性。一方面，这突出地体现在尽可能让公众享有自然景观、文化审美、科普教育等方面的体验，以政府拨款为主、实行低门票或者免门票的策略成为公众“有效”亲近国家公园的政策保障；另一方面，公众享有体验国家公园的权利，同时也意味着有参与国家公园建设的义务，只是这种义务是通过政府主动吸纳地方社区原住民参与的方式来实现的，尽管各国原住民参与的程度略有不同(见表2)。

表2 美国、加拿大、英国、瑞典四国国家公园门票和公众参与政策(8) 根据国家林业局森林公园管理办公室、中南林业科技大学旅游学院编著的《国家公园体制比较研究》(北京：中国林业出版社，2015年)一书整理。

二、中国国家公园体制构建中自然资源公有制“全民公益性”效应的理论逻辑

所有权问题不仅是全球国家公园建设中各国关注的问题，也是我国国家公园体制构建中的重要内容。推进国家公园范围内自然资源资产确权登记是我国国家公园体制改革的重要任务，是国家公园自然资源资产产权方面的改革。通过改革，将“进一步完善自然资源统一确权登记办法，每个自然保护地作为独立的登记单元，清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质，逐步落实自然保护地内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容，非全民所有自然资源资产实行协议管理”。(9)《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见〉》，2019年6月26日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm，2021年8月14日。为此，各国家公园试点以来也在积极推进自然资源确权登记工作，以使国家公园范围内的自然资源资产实现归属清晰、权责明确的目标。然而，在产权改革方面，除了做好自然资源确权登记工作之外，还有一个重要任务，即在确定国家公园空间布局中，要“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”(10)《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈建立国家公园体制总体方案〉》，2017年9月26日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm，2018年6月9日。，这是我国《建立国家公园体制总体方案》在界定国家公园内涵时谈及的要点，这与自然资源确权登记工作不同，是对自然资源在所有制层面上的规定，是更具根本性的一项要求，也就是说，无论怎样确权登记，都必须坚持自然资源的公有制毫不动摇。

其实，我国在法律层面已经规定了自然资源的国家所有和集体所有。《中华人民共和国宪法》第九条明文规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”2020年5月通过的《中华人民共和国民法典》第二百四十七条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第二百五十条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。”第二百五十一条规定：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”第二百六十条规定：“集体所有的不动产和动产包括：(一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂。”《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》对自然资源所有权的规定，显然一以贯之地坚持了自然资源的公有属性，这理所当然涵盖国家公园范围内的自然资源，那么，在国家公园的自然资源所有权问题上对这一基本制度的坚持具有什么样的效应？对此，必须将其与国家公园的理念之一“全民公益性”结合起来加以探究，从中厘清二者之间的理论逻辑关系。我们还是先从人的需要及其满足说起。

人的需要具有自然性，有其自然生理和心理基础，人在生理和心理机制作用下便产生吃、穿、住、行的基本物质需要和艺术欣赏等方面的基本精神需要，满足需要是一个社会进行产品供给的动因和前提，也是生产产品的目的之所在，“没有需要，就没有生产”(11)《马克思恩格斯文集》(第8卷)，北京：人民出版社，2009年，第15页。。产品的供给就是为了满足人的需要，而人的需要不是固定不变的，而是有历史性、动态性。随着生产力的发展，人不仅会对原有的基本物质需要和精神需要有更高质量的要求，也会更加注重原本处于次要地位的需要，其中就包括对优美生态环境的需要，人民群众的需要就逐渐由“盼温饱、求生存”发展为“盼环保、求生态”。

人的需要的满足必须有人这一主体之外的客体的存在。一个良性社会的有效运转就是要为人提供这一客体，我们可以将这一客体称为“财富”，它可以表现为物质产品、精神产品和服务产品。同样地，人的优美生态环境需要的满足，也必须有人这一主体之外的客体的存在，相对于“财富”而言，我们可以将这一客体称为“生态财富”，它同样可以表现为“生态产品”，包括有形的和无形的“生态产品”，这些生态产品以其自身效用为人类提供各种服务。根据联合国《千年生态系统评估报告》，可以将生态产品提供的服务分为以下四类：供给服务(例如，食物、水)、调节服务(例如，调节气候)、文化服务(例如，精神、美学)和支持服务(例如，初级生产、土壤形成)。在新时代，我们进行现代化建设，就是“要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”(12)《习近平谈治国理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第362页。。生态环境是公共产品，要满足人民的优美生态环境需要，必须将其按照公共产品的属性来建设或供给，也就是确保其“全民公益性”。正如习近平总书记所指出的，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”(13)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第4页。，这是习近平生态文明思想的基本民生观，同时体现了习近平生态文明思想的人民性特征。

国家公园的创建就是要满足人民对优美生态环境的需要。国家公园是人类宝贵的生态财富，在如下两个层面为人类提供广义意义上的生态产品：一是具备原真性和完整性的国家公园自然生态系统本身这一生态产品，其整体效用的发挥将为当代人民及其子孙后代提供生存所需的生态环境基础，例如，水源供给、调节气候等生态功能；二是在不损害国家公园自然生态系统的前提下，人们利用国家公园范围内的自然生态系统开发出相应的生态产品，这主要包括三类产品：国家公园生态旅游观光服务产品，载有国家公园标识的自然资源产品，以及生态科普、自然教育服务产品等。前一种意义上的生态产品是首要的，也就是说我们要通过国家公园自然生态系统的原真性、完整性保护去满足人民对优美生态环境的需要，保障人民的生态权益。我们也要兼顾后一种意义上生态产品的供给，我国国家公园的试点区是生态基础较好的地区，但也是经济相对落后的地区，国家公园建设需要肩负生态保护、经济发展、改善民生等重任，特别是要考虑拟建区域原住居民的生产生活需求和生态经济发展，而且通过不损害自然生态系统的旅游观光、获取载有国家公园标识的自然资源产品以及接受生态科普和自然教育服务，人民能够亲近自然、体验自然、了解自然，从而满足对优美生态环境的需要。

国家公园这两类生态产品的供给要体现“全民公益性”，意味着国家公园的全民共享性，即让广大公众，不分年龄、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、收入水平，都享有生态系统服务功能，获得自然环境教育和亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。那么，我们如何实现国家公园这两类生态产品的有效供给，并体现“全民公益性”呢？不同学科的探究路径各不相同，笔者试图从生产力和生产关系两个维度加以分析。

如前所述，要满足人的需要，就要生产财富。所谓财富，就是人类通过自身劳动创造满足人类需要的客体，这一客体通过自己的属性或者效用，即使用价值来满足人类的需要。从生产力的维度看，一般是通过“发展生产力”的办法来实现，即通过提升改造生态环境的能力来为人类供给更多更好的财富，包括物质财富和精神财富。但为了满足人的优美生态环境需要则不同，生态财富的供给不是通过传统意义上的发展生产力，即增强对生态环境的改造力度来实现的，反而是通过保护生态环境来实现的。保护生态环境又内在要求改善生态环境，只有做到保护生态环境和改善生态环境，才能为人们提供“生态财富”以及“生态产品”。“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”(14)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第4页。所以，与通过开发改造生态环境意义上的发展生产力，提供财富满足人们的需要不同，在此，是通过保护生态环境和改善生态环境意义上的“保护生产力”，提供生态财富满足人民的优美生态环境需要，因此，也是在此意义上的“保护生产力”，才能实现国家公园两类生态产品的有效供给。就此而言，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中提出的“以自然恢复为主，辅以必要的人工措施，分区分类开展受损自然生态系统修复。建设生态廊道、开展重要栖息地恢复和废弃地修复。加强野外保护站点、巡护路网、监测监控、应急救灾、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保护管理设施建设，利用高科技手段和现代化设备促进自然保育、巡护和监测的信息化、智能化。配置管理队伍的技术装备，逐步实现规范化和标准化”这些“加强自然保护地建设”意见(15)《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见〉》，2019年6月26日，http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm，2021年8月14日。，均属于“保护生产力”范畴的具体举措。

通过保护生产力为人类提供生态财富来满足优美生态环境的需要，只是满足这一需要的前提，因为“使用价值只是在使用或消费中得到实现”(16)《马克思恩格斯文集》(第5卷)，北京：人民出版社，2009年，第49页。，像国家公园这样的生态财富，及其所提供的各类生态产品，构成其物质内容的使用价值仅仅是“可能的使用价值”，在未被人使用或者消费的情况下就没有转变成“现实的和起作用的使用价值”，财富不仅有构成其物质内容的、体现人与物之间关系的使用价值，还有体现人与人之间关系的价值形式，财富就是一个二重物。要获取生态财富，就必须考虑其价值形式所体现的人与人之间的关系，其中最根本的就是生产关系。一个社会的生产关系结构由生产资料所有制、产品分配方式以及由此形成的人与人之间的关系三个部分构成，在这其中，起决定性作用的是生产资料所有制，因此，自然资源的所有制问题就凸显出来了。

从生产关系的视角考虑财富的获取，涉及生产资料所有制与分配之间的关系，即人与人之间在财富的分配、消费方面的关系取决于人与人之间在占有生产资料方面的关系。马克思指出，在生产与分配之间的关系上，似乎分配先于生产、决定生产，但实则相反，“分配的结构完全决定于生产的结构。分配本身是生产的产物，不仅就对象说是如此，而且就形式说也是如此。就对象说，能分配的只是生产的成果，就形式说，参与生产的一定方式决定分配的特殊形式，决定参与分配的形式”(17)《马克思恩格斯全集》(第30卷)，北京：人民出版社，1995年，第36页。。同样地，在生产与消费的关系上，马克思也指出，“消费资料的任何一种分配，都不过是生产条件本身分配的结果；而生产条件的分配，则表现生产方式本身的性质”(18)《马克思恩格斯全集》(第25卷)，北京：人民出版社，2001年，第20页。，这里的“生产条件的分配”指的就是生产资料所有制。

那么，从生产关系的视角考虑生态财富的获取，同样涉及生产资料所有制与分配之间的关系，即生产生态财富所需的自然资源归谁所有与生态财富的分配、消费之间的关系。生态财富在人与人之间的分配关系，是由一定社会的自然资源所有制基础所决定的。人与人之间在占有自然资源方面形成的关系，决定了生态财富的分配关系、交换关系和消费关系，反之，生态财富的分配关系、交换关系和消费关系又体现着人与人之间占有自然资源的关系。

当我们在谈论作为生态财富的国家公园的“全民公益性”时，实际上谈论的就是如何让公众“分配”和“消费”到国家公园的两类生态产品，因此，这就涉及国家公园的所有制与分配、消费之间的关系。那么，从生产关系的维度看，是应以私有制为基础的制度设计，还是以公有制为基础的制度设计能实现国家公园两类生态产品的有效供给，并实现其“全民公益性”呢？

新自由主义从私有企业经营效率优于公有企业、市场调节优于政府干预的信条出发，在创建国家公园及其与之相关的生态产品方面，力主让私营组织和市场机制进行供给和调节。哈耶克认为：“天然公园、自然保护等等与市政当局小规模提供的消遣机会是同一种类的东西，要说明的是，它们应尽可能由自愿组织(例如英国的国家信托基金会)提供，而不是通过政府的强制性力量。”(19)[英]弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，北京：中国社会科学出版社，2012年，第553页。哈耶克在这里提到的英国国家信托基金会，是由欧克塔维亚·希尔(Octavia Hill)、罗伯特·亨特(Robert Hunter)和哈德威克·拉恩斯雷(Hardwicke Rawnsley)三人于1895年创办的英国的最大公益信托组织。它拥有350多处遗产，包括许多历史悠久的房屋和花园，工业古迹和社会历史遗址。该组织也是英国最大的土地所有者之一，拥有超过370.5万亩的土地，包括许多自然美景。但是，并不是所有的新自由主义者都认为这样的公园必须由行业性组织来提供，例如，米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)以“严格地自愿交换是非常昂贵”为理由，认为识别从市立公园中获得好处的人们和向那些获得好处的人们收费是非常困难的事情，因此，市立公园无法由私营组织进行供给，可以由政府来提供，但是，国家公园却另当别论：“黄石公园的入口是很少的，大多数人来到公园，都得停留一定的时间，所以完全可以建立收费棚和收门票。现在的确是这样做了，虽然收费不足以维持整个的开支。假使公众对这种活动具有足够的为之而付钱的需要，那么，私营企业肯定会有积极性来提供这些公园。当然，许多这种性质的私营企业目前是存在的。我自己看不出有任何能为这个领域中的政府活动提供理由的邻近影响或重要的垄断影响。”(20)[美]米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，张瑞玉译，北京：商务印书馆，2004年，第37页。所以，在新自由主义的影响下，国家公园的私有模式，以及私营组织以特许经营的方式供给国家公园相关生态产品的方式得以不断发展。不仅如此，新自由主义的“涓滴”理论还被应用到国家公园及其生态财富的生产中，认为市场所引发的不平等和要素禀赋结构的变化将产生更强的激励结构，穷人也可以从生态财富的增长中获益，也就是自动实现生态财富从富人到穷人的“涓滴”效应。这样一来，问题就仅仅是增加生态财富的供给即可，国家公园的私有模式和市场机制的运行发展也由此获得了合法性。

不可否认，从全球范围来看，也不乏私有国家公园得到很好创建和管理的例子。世界自然保护联盟也认为，仅有公有的自然保护地还不足以实现《生物多样性公约》的“爱知生物多样性目标”的第11个目标，而“私有自然保护地”是实现这个目标的重要组成部分。尽管如此，将国家公园建立在私有制基础上，其“全民公益性”效应的发挥依然存在一定的困境。一方面，私有国家公园的成功有赖于私人主体的生态中心主义道德价值观，私人主体承认自然的内在价值，秉承对国家公园的热爱和社会责任感，做出创建和保护国家公园的承诺，而这种从抽象的道德层面出发论证私有国家公园的必要性只能将国家公园的创建和保护建立在抽象道德原则的幻影之上，国家公园自然生态系统的原真性和完整性会存在由于私人主体道德价值观动态变化而遭受破坏的风险。由此一来，“全民公益性”无从谈起；另一方面，新自由主义只是从“效率”入手，从生产力的视角考虑私有模式和市场机制能带来作为使用价值的生态财富的增长及其涓滴效应，而不质疑私有制和市场失灵将造成生态财富分配不平等的后果。分配不平等就意味着国家公园作为生态财富，其“全民公益性”无法得到实现。国家公园的性质是一种公共产品，应具有非排他性和非竞争性的属性，而一旦将国家公园建立在私有制的基础上，这两方面的属性将遭到侵蚀，我们可以从国家公园提供的两类生态产品中探查到这种侵蚀：一是具备原真性和完整性的国家公园自然生态系统如果归属私人所有，就意味着私人主体完全有权排斥其他主体及其子孙后代“分配”和“消费”国家公园的生态环境基础，从而违反“非排他性”原则；二是国家公园如果归属私人所有，由私人主体利用国家公园的自然生态系统而开发出相应的生态旅游观光服务产品，载有国家公园标识的自然资源产品，以及生态科普、自然教育服务产品，意味着私人主体完全拥有这些产品的所有权，而其他主体，特别是参与生产这些生态产品的劳动者(如受雇于私营旅游公司的原住民群体)只能获得相当于自己劳动力价值的必要劳动所创造的价值，即工资，而由其剩余劳动所创造的剩余价值将全部为私人主体占有，这就可能导致生态产品的价值实现中分配的不平等性，以及在市场利润最大化的调控下由于高收入群体有能力多消费此类产品而影响了低收入群体的消费，从而违反“非竞争性”原则。这样一来，在国家公园体制构建中，如果以私有制为基础，势必偏离其“全民公益性”的初衷。

因此，我们必须毫不动摇地坚持以自然资源公有制为基础的制度设计来创建和保护国家公园。自然资源公有制从根本上改变了社会的生产关系，重构和调整了社会成员的分配、交换和消费关系，国家公园整体及其范围内的所有自然资源一律属于全体社会成员共同享有，这一基本制度体现的“全民公益性”表现在以下三个方面：

一是从“共有”的意义上看，全体社会成员是国家公园的最高所有者。在社会主义生态文明的条件下，自然资源公有制意味着全体社会成员是享有经济、政治、社会和生态权利的最高主体，国家公园理所当然也归全体社会成员所拥有，是最高的占有主体，这是最根本的特征。

二是从“共建”的意义上看，全体社会成员在创建和保护国家公园过程中具有主体性。在社会主义生态文明的条件下，自然资源归属全体社会成员共同所有，他们在利用开发自然资源的过程中充分表达自己的意志，发挥主人翁精神，行使当家作主的权利，一部分人不再只是为了少数人的利益而从事异化劳动。因此，当获取优美生态环境、优质生态产品的需要成为全体社会成员的需要时，创建和保护国家公园本身就成为全体社会成员主体性的一种表达，在这种情况下，正如马克思所指出的，“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下”(21)《马克思恩格斯文集》(第7卷)，北京：人民出版社，2009年，第928页。，全体社会成员将在优美生态环境、优质生态产品的需要之下，以主人翁的精神，以高度的自觉性、主动性和创造性，加强合作共同创建和保护国家公园。

三是从“共享”的意义上看，全体社会成员在全社会范围内享有国家公园相关生态产品。在社会主义生态文明的条件下，全体社会成员联合起来组成共同体共同占有自然资源，从而也成为自然资源产品的占有者和支配者，这意味着全体社会成员在使用自然资源与享有其产品方面，实现了权利上的平等关系，避免了一部分人由于掌握了自然资源的所有权而排斥别人享用自然资源，或者在生产生态产品的过程中为了私人利益而占有别人的剩余劳动。因此，这也就意味着国家公园的两类生态产品，包括其提供的自然生态系统本身，以及依托国家公园范围内的自然资源而开发出的休闲游憩、文化服务、自然教育等生态产品应由全体社会成员占有和享用。

三、中国国家公园体制构建中自然资源公有制的实现形式

自然资源公有制是社会主义生态文明的基本特征。而处于社会主义初级阶段的中国特色社会主义，现阶段的自然资源公有制不可能采取纯粹的、完全的形式，即不可能采取全体社会成员共同所有的形式，也就是其公有化的程度会因为生产力发展水平的高低而相应呈现高低的差别，从而出现自然资源公有制的多种实现形式。所以，如果说自然资源公有制是社会主义生态文明的所有制基础，那么，可以说，自然资源公有制的多种实现形式是处于社会主义初级阶段的中国特色社会主义生态文明的所有制特征。从目前的情况来看，自然资源公有制主要体现为自然资源的全民所有制和集体所有制，而全民所有制又由国家作为全民代表采取国家所有制的形式，显然，全民所有制在公有化的程度上高于集体所有制。国家公园范围内的自然资源同样也是以这两种形式存在，即国家所有和集体所有并存，而国家公园范围内以自然资源为依托的企业也同样包括国有企业和集体企业，它们从事生态产品的生产。

在社会主义初级阶段，自然资源公有制在国家公园中的不成熟性，具体体现为两个方面：一是由于历史原因，除了三江源国家公园所有土地都属于国家所有，其余国家公园内都分布有不少的集体土地和林地。在土地方面，钱江源国家公园、武夷山国家公园和南山国家公园体制试点区的集体土地面积均超过了50%，其他国家公园也或多或少存在一定比例的集体土地，即使全部土地为国有土地的三江源国家公园，试点区范围内的土地也几乎长期承包给牧民或农民(见表3)。在林地方面，钱江源国家公园体制试点区35万亩山林中有27.5万亩集体林地，涉及2.6万余名村民的利益(22)人民论坛专题调研组：《钱江源国家公园体制试点的创新与实践》，《人民论坛》2020年第29期，第102-105页；钱关键、汪宇露：《钱江源国家公园探索体制试点创新》，2020年10月15日，http:∥www.forestry.gov.cn/main/5497/20201015/085035592885068.html，2021年8月6日。；南山国家公园共有林地82.57万亩，其中集体林地54.36万亩，占比65.84%(23)国家发展和改革委员会社会司：《国家公园体制试点进展情况之十——南山国家公园》，2021年4月26日，https:∥www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/202104/t20210426_1277474.html，2021年8月6日。。

表3 国家公园体制试点区所有权结构(24) 根据各国家公园总体规划和试点方案等公开资料整理。

二是由于社会主义初级阶段劳动的性质以及为适应市场经济一般规律的要求，国有企业和集体企业以自主经营、自负盈亏的方式生产上述国家公园第二类意义上的生态产品，还存在生态产品由局部劳动者或个体劳动者占有、体现局部利益和个体利益，以及采取特许经营的方式引入非公有制企业参与经营的情形。在社会主义初级阶段，在劳动的性质方面，还存在着脑力劳动与体力劳动的差别，劳动还是人的谋生手段，尚未达到共产主义社会条件下满足人的需要的程度，正如列宁所指出的，在此情形下，必然存在“冷酷地斤斤计较，不愿比别人多做半小时工作，不愿比别人少得一点报酬的狭隘眼界”(25)《列宁专题文集 论社会主义》，北京：人民出版社，2009年，第36页。，为此，劳动产品还得实行按劳分配的原则，以直接的物质利益分配鼓励劳动者劳动的积极性。因此，国有企业就存在劳动产品由局部劳动者占有体现局部利益的情形，集体企业就存在劳动产品由个体劳动者占有体现个体利益的情形。同时，也是为了鼓励劳动者劳动的积极性，国有企业和集体企业还需遵循市场经济的一般规律，按照现代产权制度的要求做好产权清晰、权责明确的改革，成为市场主体，实现自主经营、自负盈亏，以此在国家所有或集体所有的前提下，引导企业在市场竞争中提高经营效率获取更多的合法利益。同样地，在坚持自然资源国家所有和集体所有的前提下，以特许经营的方式将某些生态产品的供给交由非公有制企业进行经营管理，将其经营管理的收入以一定比例留在这些企业也是激励劳动者劳动积极性的方式之一。

为了体现自然资源公有制的“全民公益性”，必须继续探索优化自然资源公有制的实现形式。针对第一种情形，《建立国家公园体制总体方案》明确要求“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”，而“主体地位”实现的最直接体现是逐步提高与全民所有最为接近的国有自然资源资产的比重，提高国家公园内国有土地的占比，这是从数量意义上的主体地位的实现。但如上所述，我国国家公园内还存在大量的集体土地，如果不顾一切后果将集体土地变更为国有土地，这势必影响到集体土地上原住民的生产生活等各方面利益，造成生态保护与经济发展、社会民生之间的冲突。除了从数量意义上体现全民所有自然资源资产的主体地位，还要进一步探索在不变更集体所有制的前提下如何体现“主体地位”。就此而言，这种“主体地位”的实现可以表现为对集体土地的“控制权”，即保证集体土地按照国家公园建设的要求进行总体规划，实现国家对集体土地的控制。从目前各国家公园体制试点区的情况(见表4)来说，也就相应地分为绝对数量意义和实际控制意义上的两种处置方式。

表4 国家公园体制试点区集体土地处置方式

一是采取绝对数量意义上的处置方式，将位于核心保护区的集体土地和自然资源，在征求其所有权人的基础上，通过转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转土地和自然资源，由国家公园管理机构统一管理，如果协商不成，则依法对土地和自然资源进行征收并给予生态补偿，这主要适用于核心保护区的集体土地。例如，为加强集体林地管护，南山国家公园体制试点区采取了两项举措：第一，实施公益林区划调整。将试点区内25万余亩符合补充区划的集体林地，整体纳入生态公益林、天然林保护工程范围。第二，实施集体林“租赁+补偿”的流转机制。推行集体林“三权分置”改革，出台《集体林经营权流转及生态补偿实施方案》等规定，在不改变林地和林木所有权及其用途的前提下，以每亩每年20元的标准租赁，将经营权统一流转至南山国家公园管理局。同时，将集体公益林、天然林补偿标准分别由每亩每年15.5元、13.5元提高至每亩每年30元。现已申请流转登记集体林3000余户23万亩，试点区集体林地统一管理比例达60%以上，流转农户年均增收3500元。其中，单户流转面积最多的达1500余亩，年增收7.5万元。(26)国家发展和改革委员会社会司：《国家公园体制试点进展情况之十——南山国家公园》，2021年4月23日，https:∥www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/202104/t20210426_1277474.html，2021年8月6日。

二是采取实际控制意义上的处置方式，将核心保护区外的集体土地和自然资源，由国家公园管理机构和集体组织通过合作协议的方式进行统一管理，这主要适用于核心保护区之外的集体土地。例如，钱江源国家公园体制试点区创新了保护地役权改革，实现资源统管。试点区在不改变森林、林木、林地权属的基础上，先由农户或村民小组自行委托村民委员会管理、再由村民代表大会集体表决形成决议，将使用权和管理权统一授权钱江源国家公园管理局，明确约定权利义务，通过一定的经济补偿限制权属所有者的行为，实现试点区内的集体林地统一由钱江源国家公园管理局管理。目前，已全面完成体制试点区集体林权地役权改革，区内集体林地地役权补偿标准提高到每亩48.2元。其中包括公共管护和管理费用每亩5元、地役权补偿资金每亩43.2元，地役权补偿资金由省财政从省森林生态效益专项资金中列支，将随省公益林补偿资金的增长同步增长。所涉及的3757户农户已全部签订了集体林地地役权合同。通过地役权管理，实现了试点区内重要自然资源的统一管理，让属地农民真正从生态保护中获得红利。(27)国家发展和改革委员会社会司：《国家公园体制试点进展情况之八——钱江源国家公园》，2021年4月25日，https:∥www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/202104/t20210425_1277250.html，2021年8月6日。

当然，国家公园体制试点区并不是单一地采取上述其中某一种处置方式。在武夷山国家公园体制试点区，一方面，采取绝对数量意义上的处置方式，通过创新重点区域商品林赎买机制，对重点区域的商品林，在林农自愿的前提下，对禁伐林木的所有权进行赎买，按照国有生态公益林进行保护管理，目前已完成商品林赎买2249亩；另一方面，也采取实际控制意义上的处置方式，既通过完善已有的资源有偿使用机制，对7万余亩集体山林实行“两权分离”管理，即山林所有权归村民，使用管理权归国家公园管理机构，有偿使用费以景点门票收入及双方商定的基数，每年按景点门票收入增长比例递增，又通过建立地役权保护管理机制，在林农自愿的前提下，与建阳区黄坑镇坳头村签订毛竹林地役权管理协议，国家公园管理局对1.02万亩毛竹林行使统一经营管理权，按照协商的标准予以补助，对9242亩人工商品林签订停伐补助协议，参照天然林停伐补助的标准进行补助。(28)何思源、苏杨：《武夷山试点经验及改进建议：南方集体林区国家公园保护的困难和改革的出路》，《生物多样性》2021年第3期，第321-324页。

针对第二种情形，应认识到这是在现阶段我国自然资源公有制实现与市场经济相适应的形式，即国家或集体所有，企业自主经营、自负盈亏，并适时引入社会资本以补充国有、集体资本的不足。但在中国特色社会主义生态文明的视域下，我们要探讨的不仅仅是企业如何进一步更好地有效运作提供更多生态产品的问题，更应该关注国有企业、集体企业和社会资本如何在当前的运行中更好地行走在“社会主义康庄大道”上，让三者在国家公园范围的自然资源公有制下，更好地服务于国家公园“全民公益性”的基本目标，对此，要做到：

一是坚持自然资源的公有制，意味着党和政府在推进国家公园建设中的主体地位和主导作用，并以此成为国家公园“全民公益性”的根本保障。因此，坚持自然资源的公有制，就是要坚持、加强和完善中国共产党对国家公园体制改革的全面领导，继续做好顶层设计。

自然资源公有制是国家公园“全民公益性”的基础制度和保障，但仅有这一制度并不能自动实现国家公园“全民公益性”的基本目标。自然资源公有制的设置虽然已经确立了全体社会成员的主体性，优美生态环境的主体需要会引导全体社会成员展开环境友好型的实践活动，但我国大多数拟建国家公园往往位于不发达地区，对更好物质生活的需要还是地方原住民需要结构的重要组成部分，特别是在生态旅游开发等特许经营项目的影响下，“无限致富”的念头会逐渐渗入原住民的需要结构中。且如前所述，在自然资源公有制不成熟、不纯粹的情况下，其具体实现形式还存在着短期利益和局部利益的现象，这势必与国家公园的长远大计存在一定的矛盾和冲突，进而影响到其基本目标的实现。

对此，必须把坚持自然资源的公有制与党对国家公园体制改革的全面领导紧密结合起来。党对国家公园体制改革的全面领导，可以在正确认识和把握自然规律和生态文明建设规律的基础上发挥上层建筑的反作用。将党自觉的绿色化的意识形态，即把满足人民对优美生态环境的需要纳入执政宗旨，贯穿到国家公园体制改革的进程中，发挥党中央的权威和总揽全局、协调各方的作用，充分调动各方面的积极性，开展战略规划和科学决策，将国家公园体制改革中出现的短期利益和长远利益、局部利益和整体利益有效统一起来，从而确保改革的正确方向性和目的性，特别是对已经存在和未来可能出现的以下两种情况具有重要的规制作用：第一，国家公园试点区部分群众对国家公园理念还存在将其与一般公园相提并论的误解，或者由于触及其自身经济利益而产生消极抵触的情况下，要发挥基层党组织的作用进行积极教育和引导；第二，对于未来可能出现的从自然资源所有权中剥离出为生态友好型组织或私人持有的承包权或经营权时，他们以承包权行使者或经营权行使者的身份在对国家公园进行“公益治理”的过程中，为了避免其可能出现为了争取社会资金援助而放宽国家公园建设标准的情形，党和政府以自然资源的所有权行使者的身份对其进行规制就理所当然。最后，当然也要注意把党的领导和尊重群众的首创精神结合起来，特别是国家公园范围内原住民在生产生活实践中形成的生计型传统生态智慧，把自上而下的顶层设计与自下而上的探索实践有机结合起来。

二是坚持自然资源的公有制，意味着所有权人的到位和归位。国家公园管理局要严格监督各个国家公园中的地方政府和各种类型企业，不使国家公园成为地方政府的摇钱树，不仅让各种类型的企业只是承担起符合市场经济一般规律要求的自主经营、自负盈亏的个人责任，还应当采取必要的、合适的“命令控制型”措施，让各类企业承担起社会规定与集体规定的责任。

特别是参与特许经营的企业，应清醒地认识到其只是获得了自然资源的使用权或者承包权、经营权而不是所有权，其生产的目的应当从属于全体社会成员这一“所有者”的利益，即公共利益，国家公园管理局必须明确企业生产目的是为全体社会成员提供优质生态产品而不是利润至上。对此，必须将企业的生产经营活动置于国家公园管理局预先设计好的“生态保护优先”“全民公益性”等总体目标之下，不能完全让其根据市场经济的价值规律进行自发调节，而应对生产、交换、分配、消费等方面进行统一计划，以指令性计划来限制企业的自发性经营活动。在“生产什么、怎样生产、生产多少”等方面应有计划地加以制定，科学确定什么样的生态产品和服务由企业提供(即编制合理的特许经营目录、制定国家公园内建设项目负面清单)，雇佣多少比例的原住民参与生产经营，生产多少的生态产品使其生产行为不超过国家公园的生态承载能力。在交换比例上，应根据收入水平，以“亲民”的价格让公众获取游憩、体验自然的机会，同时要根据不同国家公园的生态承载能力，以命令控制手段管控客流。在分配领域，应当确定好收益在国家、企业、个人三者之间的恰当分配关系，合理提高个人收益，特别是要注意保障原住居民的合法收益。在上述领域的计划下，同时也意味着对全体社会成员的消费对象进行了统一配置，使国家得以作为生态产品的责任主体，通过政府和企业的共同作用，让全体社会成员的生态权益得以保证。

本文探究了国家公园范围内自然资源公有制对于实现国家公园“全民公益性”的理论逻辑，并不意味着只要建立起公有制就能够一劳永逸地实现“全民公益性”的目标，还需要其他必不可少的条件和举措给予配合。比如，正在推进制定的《国家公园法》应就国家公园向社会公众提供服务的方式、内容、要求，禁止准入活动的标准等议题进行明确规定，以使国家公园的“全民公益性”获得必要的法律保障。无论如何，必须明确，自然资源的公有制是实现“全民公益性”的重要阶梯和根本保障。