对口支援促进边疆民族地区治理创新的途径及其优化

朱光喜

（桂林理工大学 公共管理与传媒学院，广西 桂林541004）

国家治理体系和治理能力现代化已成为 “四个现代化” 后的第五个现代化目标[1]，而边疆民族地区的治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节[2]，在实现民族地区社会稳定和长治久安的目标中处于引领地位。由于历史和现实的原因，我国民族地区的经济社会发展和政府治理能力相对落后。以反映地方政府治理创新能力的 “中国地方政府创新奖” “中国社会创新奖” 和 “中国廉洁创新奖” 的分布为例：在2000年至2014年评选的70项 “中国地方政府创新奖” 优胜奖中，来自边疆民族地区的只有6项，83项入围（提名）奖中，来自边疆民族地区的只有8项；在2010年至2014年评选出的69项 “中国社会创新奖” 中，来自边疆民族地区的仅有4项；在2018年至2020年评选出的38项 “中国廉洁创新奖” 中，只有2项来自边疆民族地区①统计数据由作者根据三种奖项历届获奖名单计算。边疆民族地区包括广西、云南、西藏、新疆、内蒙古5个西部省区，以及甘肃省酒泉市、辽宁省丹东市、吉林省延边朝鲜族自治州和白山市等地市。。

鉴于边疆民族地区的发展和治理状况，我国中央政府从20世纪80年代开始实施 “对口支援” 战略，要求国家部委和经济社会相对发达地区对指定的边疆民族地区进行支援 “输血” 。之后，中央在政策导向上越来越重视对口支援的 “造血” 功能，以促进边疆民族地区的自我发展能力。体现自我发展能力的一个重要方面就是当地政府能够不断进行治理创新，所谓治理创新是指一个政府采纳一个对它而言的新项目，而不论该项目在其他地点是否被采用过[3]。尽管从发明性质的治理创新角度而言，上述奖项显示出边疆民族地区的治理创新能力仍然不足，但从扩散性质的治理创新角度看，对口支援过程中民族地区事实上采纳并实施了很多新的治理模式或方法。然而，学界关于对口支援功能的研究基本限于如何促进边疆民族地区经济增长、教育发展、灾害恢复等经济社会具体领域的 “输血” 功能及效果评估，而关于对口支援如何促进边疆民族地区治理创新的成果并不多。本文基于治理创新与扩散理论，在多案例比较分析的基础上，尝试回答对口支援为何能够以及如何促进边疆民族地区治理创新，并指出存在的不足和优化的方向。

一、对口支援促进边疆民族地区治理创新的机理

（一）思想和资源是治理创新的关键因素

罗杰斯（Rogers）认为，任何形式的创新都需要经过认知、说服、决策、执行和确认阶段[4]（176），其中认知和说服是指新思想观念的获得和认同，而决策、执行和确认则是指运用资源将新的思想付诸实施。思想和资源是贯穿创新的关键因素，政府治理创新也不例外，因此，行政人员在组织创新中的作用就是提出新思想和寻找落实新项目的资源[5]。

治理创新首先需要新的治理思想。赫克罗（Heclo）指出，政府不仅意味着权力，也意味着应该如何行动的集体迷惑，因为人类充满不确定性，政策制定就是要解决社会的集体困惑[6]（305～306）。任何新政策的制定都需要以关于所面临问题的知识和观念为前提，才能获得 “什么是创新” “创新是怎么运作的” “创新为什么有效” 等基本认知[4]（179）。只有获取了新的认知和思想，政策子系统中的信念体系才会发生变化，治理改革才会产生[7]。为此，金登（Kingdon）认为，政策制定是解决 “智力难题” 的过程，因而 “重要的是思想，而不是压力”[8]（157～158）。显然，如果缺乏新的思想和观念，治理创新活动就无法启动。

创新活动能否被采纳实施，受资源状况限制。采纳实施新的治理思想需要相应的政治、经济、技术等方面的条件，可用于克服创新障碍的资源越多，创新能力就越强[9]。对于一个国家的不同地方政府，由于政治制度相同或相似，经济技术资源的可获取性就成为影响创新最重要的因素。其中，经济财政资源是最常见的创新资源，我国的经验研究也显示，资金不足成为影响地方政府创新的首要因素[10]。同时，治理创新有服务创新、技术创新、管理创新等多种类型[11]，不同类型的创新对资源种类的需求重点存在差异，例如，对于公共服务类治理创新，经济财政资源是重点，而在有些情况下还依赖自然资源。

边疆民族地区之所以治理自主创新能力弱，就是因为缺乏创新所需的治理思想及实施资源。在治理思想方面，尽管不存在直接测量地方创新程度的方法，但以下几方面可以反映边疆民族地区创新思想的不足。地方政府领导尤其是 “一把手” 在地方治理的决策中发挥着决定性作用，其知识状况会直接影响治理思想。从学历情况来看，边疆民族地区县委书记初始学历的本科比例和最后学历中的硕士研究生及以上比例均比东部地区低20%以上①该数据基于公开获取的县委书记简历资料计算得出，数据截至2020年12月。。从专门的知识生产和传播机构来看，边疆民族地区大专院校和科研院所的数量和质量明显偏低，基于 “中国智库索引” 检索的各省份智库数量显示②“中国智库索引” ，https：//ctti.nju.edu.cn/CTTI/index.do，数据截至2020年12月。，5个西部边疆民族省区平均只有6.4个智库，约占东部地区省平均数的1/9。在实施资源方面，以最重要的经济技术资源为例，2020年，5个西部边疆民族省区的平均财政收入只有东部地区省份的1/5，平均发明专利数量只有东部地区的1/15③根据国家统计局网站 “中国统计年鉴2021” 中 “财政” 和 “科技” 项目数据整理计算。。

（二）对口支援的核心作用是提供思想和资源援助

府际协作援助是各国政府体系增强应对复杂问题和提高治理能力的常用方式。对口支援是具有中国特色的府际协作方式，即国家为支持某一区域或某一行业，让不同区域、行业之间形成特定的支援关系[12]，是政府主导下的支援方对受援方的政治性馈赠行为[13]。1979年，中央首次提出对口支援之后，邓小平同志提出 “两个大局” 思想： “沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局”[14]（277～278）。为落实 “两个大局” ，经济发达地区及国家部委全面开展对口支援边疆民族地区已有40余年。

关于对口支援的形式和内容，1984年的《民族区域自治法》规定为 “经济、技术协作” ，2001年扩展为 “经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援” 。直接的经济技术尤其是物质资源援助是对口支援的基本功能，以解决边疆民族地区经济社会发展资源相对匮乏的问题，主要包括 “交支票” 工程的资金支援以及 “交钥匙” 工程的项目、设备支援[13]。但是单纯的资源支援并不能提高民族地区的自主发展能力，因此，中央政府后期在政策导向上更加注重 “交点子” 工程的智力援助，向边疆民族地区输送新思想和新观念，主要形式包括：选派人才，从国家部委和东部地区选派管理干部、教师、医生等到民族地区任职；挂职培训，从民族地区选派干部到东部地区挂职锻炼，或由国家部委和支援方政府为边疆民族地区干部举办相关培训；智库建设，协助和指导边疆民族地区建设自己的智库，服务边疆民族地区政府的公共决策。

尽管对口支援的具体形式和内容多样，但按核心功能可分为资源支援和思想支援。 “交支票” 和 “交钥匙” 工程主要解决边疆民族地区发展中经济技术资源不足的问题， “交点子” 工程则着重解决思维观念相对落后的问题，即给边疆民族地区提供公共问题治理体制机制的新观念、新方法。区别于有形的物质资源支援，思想支援表现为 “思想观念的撞击、社会治理方法的交汇、产业发展路径的碰撞”[15]。当然，在现实中，思想支援和资源支援并非决然分开，例如，近年来对边疆民族地区灾后恢复重建的支援中，既有经费设备等的资源支援，也有先进理念等的思想支援。

二、对口支援促进边疆民族地区治理创新的途径

（一）对口支援促进边疆民族地区治理创新途径的理论模式

新的思想本质上是新的知识的产生，而新的知识则是通过学习获得[16]（220～221），因此新的治理思想是政策学习的结果。政策学习可分为内生学习和外生学习[17]：内生学习产生于政策系统内部，是对已有政策实践的总结反思；外生学习产生于政策系统外部，不同地区的政策制定者经常面临相同的问题，可以互相学习以更好地处理问题或避免失误，学习借鉴的对象既可以是本地邻近的政府，也可以是外地政府。在对口支援促进边疆民族地区治理创新的过程中，新的治理思想来源可以分为受援地自行提出和支援方贡献两种，前一种指受援地政府通过自行学习和探索产生想法，不需要外部支援；后一种指治理思想源于外部学习，即由支援方提出，具体途径又可以分为支援方在受援地因地制宜探索提出、直接学习借鉴已有治理实践。

是否拥有资源是实施创新的基本条件。对于边疆民族地区而言，发展资源尤其是财政经济资源和信息技术资源相对不足是实施创新的主要制约因素。当然，我国边疆民族地区的经济社会发展也存在差异，部分地区拥有相应的资源，加上有些类型的政策创新所需资源规模不大，可以自行解决。依据特定治理创新项目，如果边疆民族地区拥有比较充裕的关键资源，就不需要额外支援。

基于上述治理思想和实施资源是否需要支援的不同状况，可以构建对口支援促进民族地区治理创新途径的理论框架（见表1），包括直接实施型、思想启发型、资源辅助型和自主创新型四种基本模式。由于自主创新型不需要任何直接支援，因而，对口支援直接促进民族地区治理创新的途径是三种模式。由于治理思想支援分为两种具体情况，因此，直接实施型又分为扩散移植直接型和因地制宜直接型，而思想启发型则分为扩散移植启发型和因地制宜启发型，前者是对支援方已有治理创新的学习借鉴，后者是指支援方在受援地调查研究所得。

表1：对口支援促进边疆民族地区治理创新途径的理论模式

（二）对口支援促进边疆民族地区治理创新途径的实证分析

1.扩散移植直接实施型治理创新：西藏拉萨网格化管理。2008年，西藏拉萨开始创新社会治理模式，北京援藏指挥部决定采用北京市实施的网格化管理模式。北京市在全国最早探索城市网格化管理，并在奥运会等重要事项中积累了丰富的经验。在北京市的技术和资金支援下，拉萨市从2011年起全面建设网格化管理模式，逐步形成 “1+5+X” 的力量构成和 “日常管理、重点关注、综合治理” 3个等级的全方位网格化管理。网格化管理模式使拉萨的社会治理得到了极大改善，2012年位列中国内地城市公共安全第1名[18]，随后，网格化管理全面推广到西藏各地[19]。拉萨市实行网格化管理的思想源于支援方北京市创新经验的扩散移植。实施网格化管理需要强大的技术经济资源，这是拉萨市不具备的，为此，北京市东城区将使用费高达100万的网格化信息管理系统免费赠送给拉萨市。另外，北京市东城区投入3 000余万元用于拉萨市公安局护城河工程建设，并援建拉萨市数字城管指挥中心以及各级检查站和公检法备勤房，每年安排30至40名拉萨市各级干部和社区管理人员到北京市东城区进行技术培训[20]。

2.因地制宜直接实施型治理创新：新疆洛浦农业生态园。北京市对口支援的新疆和田地区洛浦县沙漠多、绿洲少，自然环境对经济社会发展制约明显。援疆干部反复考察研究当地及周边的生态环境和农业发展情况，提出发展生态农业的思路。在距离洛浦县城25公里的沙丘地带，2012年完成农业生态园第一期工程3.1万亩的建设，包括道路、机井、防护林等基础设施，初步形成生态农业科技示范园，2013年开工建设二期工程4.1万亩。洛浦县农业生态科技园的建设和运营不仅极大改变了当地的生态环境，而且 “政府指导、企业运作、农民参与” 的机制使当地农民广泛受益。新疆洛浦县农业生态园发展模式的创新思想源于北京市援疆干部在当地的考察研究，同时支援方给予了大量的资金和技术支持，第一期工程投入7 000万元，第二期工程投入5 000万元，之后又投入2 300万元用于建设防沙林和果林基地，同时组织北京的企业和专家前来技术指导[21]。

3.扩散移植启发型治理创新：西藏日喀则农业合作社。青岛市援藏干部在对口支援日喀则过程中发现，当地尽管适合马铃薯、各种藏药材和土特产种植，但都是以农户为单位分散经营，抗风险能力非常弱，质量、产量、销售渠道和收入都无法保障，于是将提升农民组织化水平作为帮扶切入点[22]， “能把青岛的先进思想和理念、技术以及先进模式带到西藏，那才是最大贡献”[23]。为了让习惯传统种植经营方式的当地农民接受并熟悉新的种植经营方式，援藏干部一方面探索建立农业合作社示范点，例如，在远近闻名的 “土豆之乡” 桑珠孜区东嘎乡指导成立土豆专业合作社，并注册 “东嘎土豆” 商标，生产经营进入专业化，实现 “集中能人办社、带领穷人办社、集中政策扶社” ；另一方面，直接组织农牧民致富带头人到青岛培训，观摩学习胶州等地的农业合作社经营运作模式。在示范作用的基础上，青岛第八批援藏工作组着力培育发展日喀则 “一乡一业、一村一品” 的特色农业模式，并进一步指导建立合作联社，经营效果显著。日喀则市实施农业合作社经营的创新思想源于青岛的实践经验，山东省成熟的农业合作社模式和先进经验成为日喀则学习借鉴的模板；从实施资源来看，关键是日喀则市有特色农业种植的自然条件和传统，而这正是其优势资源。

4.因地制宜启发型治理创新：西藏僧尼社会保险。人力资源和社会保障部干部L在援藏挂职期间，发现西藏没有专门的宗教教职人员纳入社会保险的办法，导致很大比例的宗教教职人员无法参加社会保险，色拉寺就有70%的僧尼没有纳入社会保险系统[24]。L在广泛调研论证的基础上，提出全面建立寺庙僧尼社会保险制度的设想。L的建议被西藏自治区党委和政府采纳，2011年11月，《西藏自治区寺庙僧尼参加社会保险暂行办法》发布，这个办法是全国唯一的寺庙僧尼社会保险办法，不仅对僧尼参与社会保险的程序、缴纳标准、政府补贴、领取待遇等做了详细的规定，还对获得县级及以上先进称号的僧尼和寺庙进行额外的奖励补助。寺庙僧尼纳入社会保险得到了西藏社会的广泛肯定，到2012年9月，在编僧尼社会养老保险参保率达80%[25]。西藏寺庙僧尼参加社会保险的创新思路源于援藏干部L在当地的调查研究，是西藏的现实特点与我国现行社会保险制度框架的有机结合。从实施所需资源来看，僧尼社会保险作为基本公共服务，最关键的资源是政府财政补贴。西藏历来高度重视社会保障制度建设，2010年就在全国率先实现了新型农村养老保险的全覆盖， “十一五” 期间仅社会保障支出就增长了3.2倍[26]，因此，其财政能力是可以负担的。实际上，2011年西藏财政支出中社会保障与就业支出比2010年增长了80.7%[27]（78），而《西藏自治区寺庙僧尼参加社会保险暂行办法》全面实施的2012年比2011年只增长了13.6%，低于当年西藏财政总支出20.4%的增长率[28]（80），治理创新实施的财政资源不需要支援。

5.资源辅助型治理创新：新疆喀什金胡杨景区转型升级。2010年，上海市开始对口支援喀什地区泽普县等4县。泽普县的胡杨林风景优美，尤其是县城西南40公里处的亚斯墩国有林场的胡杨林堪称南疆一绝。2003年，当地政府已经将其改建成 “金胡杨国家森林公园” ，之后还提出将旅游业作为当地经济社会发展抓手的转型升级新思路，但由于资金和技术的限制，景区转型升级的想法难以实施，于是上海援疆指挥部决定将旅游业转型升级作为对口支援工作的重点。上海旅游局组织技术专家对景区进行科学规划，并筹集援建资金及社会资金1亿多元，从景区交通、旅游环境、游客服务等方面进行翻新改造提升[29]（144～152）。在上海强有力的技术和资金援助下，景区2013年成为南疆首个5A级景区。此后，上海市又投入1 000多万元完善配套设施，并将景区建设与旧有村居改造结合起来，引导发展农家乐等旅游服务行业，不仅使景区成功转型升级，而且使当地农户的收入大幅增加[30]。泽普县金胡杨景区转型升级促发展的想法源于当地政府，但从治理实施资源来看，技术和经济资源基本来源于外部支援[31]。

上述5个案例所代表的5种途径显示，对口支援只有在创新思想和实施资源两个关键维度给予支持，才能直接促进边疆民族地区的治理创新。从创新的实践来看，先要产生新的治理思想，然后才能运用资源实施，否则即使提供了资源支援，也依旧会停留在单纯的 “输血” 阶段，因而 “给对口支援地区带来的新理念、新观念，比单纯的项目、投资更有长远意义”[15]。同时，与具有通用效用的物质资源支援相比，思想支援只有符合受援地的实际需要才具有真正的创新意义，从发达地区扩散移植来的新思想更是如此。

三、对口支援促进边疆民族地区治理创新途径的优化方向

（一）自主创新是对口支援促进边疆民族地区治理创新的发展方向

1.从创新到自主创新是边疆民族地区治理能力提升的内在要求。无论是国家之间还是政府之间的竞争，本质上都是制度创新能力的竞争。正如诺斯所言： “国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”[32]（20），能否进行制度创新，决定着国家的兴衰。政府能力是建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使其拥有制定政策和在社会中执行政策的能力[33]（433），政府治理创新能力就是能否创新性地制定和有效执行符合实际需要的政策的能力。治理创新有多种形式和途径，可以是扩散移植和依赖外部力量实施，也可以是自行创制和独立实施。由于当代政府面临的治理问题复杂，公共治理必须具有强大的能动性、大胆的探索性和极强的自组织性，因而，政府治理能力的真正提升不仅需要治理创新，还需要自主创新[34]。从实践来看，改革开放以来我国之所以能取得被称为 “中国奇迹” 的巨大发展，就是因为以 “摸着石头过河” 的方式在各个领域进行了治理自主创新。在地方治理层面，东部地区之所以能在经济社会发展中领先，很重要的原因是这些地区的政府在治理自主创新上处于引领地位。对于边疆民族地区的政府而言，基于本地实际不断探索治理自主创新是提升其治理能力的内在要求。

2.从直接实施到自主创新是优化对口支援关系的关键。尽管对边疆民族地区的对口支援取得了显著效果，但也存在一些问题。在对口支援的初期阶段，就显露出一些边疆民族地区依赖 “输血” 、不能 “造血” 的问题。现阶段的对口支援已经注重 “造血” 功能，却存在自主 “造血” 不足的问题。自主创新的条件是有自主性的治理创新思想和实施资源，从当前治理创新的实践来看，不同创新途径对边疆民族地区治理创新的自主性影响差异明显（见图1）。直接实施途径尽管不再是直接给钱给物的 “输血” ，但依然具有传统对口支援的显著特征：支援方出于政治义务对受援地进行治理创新，受援地被动接受治理创新成果，实施效果很大程度上取决于支援的强度。例如，拉萨市网格化管理和新疆洛浦农业生态园，始终依靠北京市持续强大的后续支援。虽然直接实施创新途径对于经济社会发展基础薄弱的边疆民族地区也有不错的直接治理效果，但不能激发其治理思想自主性，也不能强化其实施资源自主性，从而难以提高治理创新的自主能力，洛浦生态园模式中的企业运作基本依靠北京企业，缺乏本地企业的参与和成长[21]。

图1：对口支援促进边疆民族地区治理创新途径的优化方向

如果边疆民族地区的自主创新能力得不到提升， “造血” 时代的对口支援同样会出问题。从支援方来看，单纯的政治责任和政治激励不能完全解决激励问题，受援方合理的回报更能激励支援方的支援行为[35]。作为支援方，尤其是作为地方政府的支援方在资源有限的条件下，更愿意将精力和资源投入到具有一定自主性和回报预期更高的地方，否则由于激励不足，对口支援关系会失去持续性和有效性。从受援方来看，越是依赖式治理创新，对口支援过程中的思路谋划和项目管理越受制于支援方，甚至影响双方关系[36]，而且有可能陷入新的援助依赖。

相对而言，思想启发型治理创新和资源辅助型治理创新在一定程度上有利于激发边疆民族地区的创新自主性。这两种途径的治理创新需要双方利用各自优势条件更多地参与协作，边疆民族地区不完全依赖支援方，因而有利于激发潜能。例如，在思想启发型治理创新中，日喀则市在引进山东农业合作模式后，其农业农村管理部门主动将全方位培育新型农业经营主体作为本地特色农牧业的政策重点，到2019年，农民合作社达到5 681个，入社群众30万人，贫困户入社率100%，构建起 “市场牵主体、主体带基地、基地联农户” 的运行机制，并获得大批地理标志产品和认证有机农产品[37]，形成了良好的对口支援绩效。再例如，在资源辅助型治理创新中，泽普县金胡杨景区转型升级后产生的经济社会效益，证明了当地政府将转型升级旅游业作为经济社会发展新思路的科学性，并激发他们进一步提出了构建帕米尔大景区和国际旅游目的地平台的治理再创新思路，而新思路的提出也进一步激励了支援方的协作动机。

尽管对口支援能够以不同模式促进边疆民族地区的治理创新，但优化对口支援关系的关键是提升边疆民族地区的治理自主创新能力，使双方关系由支援方单方主导向对口合作模式发展，这种模式以各自的优势为基础，双方在合作过程中实现共同参与甚至成果共享，最终形成地方政府持续有效的跨区域合作发展的对口关系。

（二）对口支援促进边疆民族地区治理自主创新的基本思路

1.确立从援助到协作再到合作的发展策略。2020年，我国脱贫攻坚取得胜利，全面建成小康社会。到2035年，我国将基本实现社会主义现代化，国家治理体系和能力现代化基本实现。在此背景之下，对口支援需要根据边疆民族地区经济社会发展阶段的转变，逐步从以解决基本民生问题为中心转向以提高治理能力为中心，对口关系由援助向协作再向合作转变（见图1）。首先，要根据不同边疆民族地区的实际情况，逐步减少直至取消直接实施型创新的单向对口援助，逐渐降低直至消除边疆民族地区政府对支援方的治理依赖；其次，要全面推广思想启发型创新和资源辅助型创新的对口协作模式，不断引导边疆民族地区积极发挥能动性和创造性；再次，对于经济社会和政府治理基础较好的边疆民族地区，直接以对口合作模式取代对口协助和对口援助模式，以双方平等参与和互惠互利的方式激发民族地区治理自主创新和经济社会的进一步发展。

2.调整对口支援的具体内容和实现方式。相较 “交支票” “交钥匙” 的对口支援，要更注重 “交点子” ，并且进一步从直接 “交点子” 向 “引点子” 转变。在 “交点子” 的治理思想援助过程中，除适当移植借鉴外，要从边疆民族地区实际特点出发，因地制宜地提出创新思路，从而形成治理理念提升的示范效应，使边疆民族地区领导干部能够在干中学，提高创新能力。与此相配套，要扎实做好智力支援和少数民族干部能力提升工作，在加大人才支援选派力度的同时，丰富智力支援的形式，将对少数民族干部和专业人才建设的整体规划和选拔培养作为重中之重，以提高边疆民族地区干部和人才的学习能力和创新能力。对于治理创新所需的经济技术资源支援，坚持必要性和竞争性原则，先由边疆民族地区受援地自行提出明确的治理思路和需求清单，然后由援助方或第三方进行评估，通过论证后，由援助方决定是否实施援助，以强化受援方的积极性和主动性。在此基础上，除中央规定的基本对口关系外，可以试点支援方和受援方双向选择、自由结对的实施机制，以适当的压力和竞争来激发边疆民族地区的活力和创造性。

3.高度重视发挥市场和社会力量的作用。政府的自主创新能力和治理能力与经济社会发展状况是相互影响的，市场的发展可以形成政策治理的倒逼驱动力，而社会的有效参与也可以为政府治理创新提供协同力量。我国发达地区政府的自主创新能力强，与其市场机制相对完善、社会发展相对成熟密切相关，而我国民族地区尤其是边疆民族地区大多处于市场体系的边缘，社会组织发育程度低[38]，一定程度上抑制了政府的创新能力。因此，在今后的对口支援过程中，要高度重视发挥市场和社会力量的作用[39]，形成 “政府引导、市场运作、企业主体、社会参与” 的全面对口支援格局，让发达地区的企业、社会精英、科研院所、社会组织广泛参与，以产业转移、企业投资、市场开发、科教交流、社会公益等多种途径持续推进边疆民族地区市场体系和社会组织的发展成熟，这样既能直接促进民族地区经济社会的发展，还能为提升边疆民族地区治理的自主创新能力创造条件。