马斯克与世界粮食计划署“针锋相对”所为何事

孙天舒

2015年以来，中国已累计向世界粮食计划署埃塞俄比亚办事处提供了价值1600万美元的各类援助。图为世界粮食计划署建在苏丹与埃塞俄比亚边境的帐篷。

前段时间，美国科技巨头、特斯拉公司首席执行官马斯克在社交媒体上以“人类”（Humankind）为题，用中文发布了曹植的《七步诗》，引发广泛关注。有舆论猜测，此番言论与联合国机构世界粮食计划署执行主任比斯利的“逼捐”有关。比斯利此前在推特上表示：“只要马斯克捐赠2%的财富，4200万人就能免遭饥饿。”马斯克当即反驳称：“如果世界粮食计划署能够解释60亿美元如何解决世界饥饿问题，我会立即卖掉特斯拉股份。但（世界粮食计划署的）财务报告必须公开，这样公众才能准确看到钱是怎么花的。”马斯克和比斯利这番“论战”，从一个侧面反映出当下联合国机构“花钱”的合规性和有效性正遭受质疑。那么，世界粮食计划署的财务报告究竟能不能公开呢？

联合国机构当然需要严格按照《联合国资金制度和规定》使用资金，并回应资助方和国际社会关于资金使用的质询，但若一一回应则会花费本应用于解决全球发展问题的资源。为了提高审计效率、降低审计成本，诸多联合国机构实行单一审计原则（Single Audit Principle）。

单一审计原则起源于美国国内财政管理。20世纪后期，美国联邦政府每年对地方政府和非盈利组织拨付数千亿美元补助。由于受资助机构众多、类型各异，且各州审计规则不一，对项目实施全面审计面临诸多困难，因此出现大量联邦财政拨款得不到审计、同时部分机构被重复审计的情况。为了应对这一情况，美国于1984年颁布了《单一审计法案》，规定年度审计（包括财务报表审计和合规性审计）由联邦政府指派的独立审计师执行，避免对单一主体进行重复审计。

20世纪90年代，不少联合国成员国或资助方提出“由资助方代表执行审计工作或进行管理业务审查”的条件。但联合国秘书长认为这种条件违反《联合国财务条例和细则》第12条中关于“审计委员会应独立负责审计工作”的规定，同时阻碍了联合国从资助方募集亟需的资金。鉴此，联合国秘书长和联合国行政协调会不赞成由资助方对个别资金进行独立审计。这一立场随后发展为联合国财务制度框架下的单一审计原则。2005年，联合国管理问题高级别委员会（HLCM）正式确立单一审计原则。依据这一原则，只有联合国指定的外部审计员可对其财务情况进行审计，联合国机构不接受资助方进行外部审计的请求。

根据联合国财务管理条例，联合国审计委员会（United Nations Board of Auditors， 简称“UNBoA”）为外部审计唯一负责主体。每届审计委员会由三名审计委员组成，都是联合国成员国中最高审计机关的负责人，对联合国审计工作负有共同责任。审计委员会每个财政年度（两年）的审计任务总量由三名委员平均承担。每位委员所在国最高审计机关需配备总数为30～40人的审计工作组支持委员完成审计任务。本届UNBoA由来自中国、智利和德国的审计委员组成。这是中国代表第三次出任UNBoA委员。

单一审计原则从制度层面统一了联合国资金的使用标准与管理程序;通过规定UNBoA为唯一审计主体，集中了审计资源，加强了审计报告的全面性和连贯性，将联合国机构从应付各方面的审计要求中解脱出来，使之可将人力、物力、财力集中在项目执行上。不过，这一原则也为资助方对项目的精细化管理和监督带来一定困难。虽然联合国机构会对项目逐个进行财务审计，但审计信息并非全部与资助方共享，且每年外部审计委员会指定审计的项目并不能覆盖全部项目。此外，大部分联合国机构在项目执行中没有形成项目管理月报、季报制度，只根据协议在项目结束后一定时间内提供《年度标准项目报告》，因此财务信息回报显得不够及时。

鉴于单一审计原则并非完美，也由于资助方希望提升自身影响力，联合国确立单一审计原则后，资助方时常尝试突破这一原则。2010年《联合国系统审计功能》报告显示，2005～2010年间，联合国粮农组织、开发计划署、教科文组织、国际劳工组织等十余家机构都曾接到来自资助方关于进行额外审计、核实审计记录或是开展单方审计的请求。如美国曾于2012年委托政府问责局（GAO）对世界粮食计划署（WFP）开展审查，目的是评估WFP在高风险国家开展粮食援助时资金的使用效率，但此次审查对象为WFP管理机制，并非财务审计。

欧盟委员会曾与联合国秘书处就审计权限问题达成协议。2003年，双方建立合作伙伴关系，签署了《财务和管理框架协议》，其中约定“欧盟委员会可以对由欧共体资助的联合国项目进行审查，包括实地审查。欧盟委员会代表可以对项目进行实地拜访，联合国工作人员将对其详细解释资金账户管理方、财务信息披露制度和反腐败反诈骗制度”。但这一协定依然没有就“财务审计”达成共识（协议中“审查”一词为“check”，而非“audit”）。协议规定，如果欧盟委员会需要查阅联合国项目管理文件，依旧需要得到外部审计委员会批准。

中国近年来逐步加大对联合国机构的支持力度，除为联合国机构缴纳会费、参与注资外，还对联合国信托基金、南南合作援助基金等提供多种形式的资金支持。以前文提到的世界粮食计划署（WFP）为例，中国自2005年成为WFP捐赠国以来逐年增加对其人道主义援助支持力度，捐赠资金多面向发展水平低、社会环境风险高的国家和地区。借助联合国机构在高风险地区开展对外援助，虽然可以依托联合国机构网络让救援物资抵达“最后一公里”，但也意味着人力、物力、资金使用情况不在中方机构的掌控范围内。如果相关机构内控系统出现薄弱环节，我方援助资金也存在无法有效使用的风险。

隨着国内不断强化对财政资金的审计要求，我国对监督联合国机构资金使用效率与合规性的要求也逐渐提高，这一趋势难免在某些特定情况下与联合国单一审计原则发生碰撞。中国对联合国机构提供核心捐款或指定用途捐款不仅需符合联合国机构的原则、制度，也需要申明我方立场和权益，这对我国建立适应多边合作特点的项目管理体系提出了更高要求。在理解单一审计原则出发点的同时，还需建立健全我国的多边援助管理体系，推动与国际组织对话的常态化，建立更紧密的联系、沟通、反馈机制，提升互信和合作效率。