指标引导：提升市域社会治理绩效的驱动器——基于广州市“红棉指数”的分析

肖 滨，卜 熙

(中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275)

提升治理绩效是国家治理现代化的重要标准与关键目标。党的十八大提出要“创新行政管理方式，推进政府绩效管理”，党的十九大进一步明确要“全面实施绩效管理”。市域是国家治理体系中承上启下的治理单元，处于地方治理的中枢位置，而社会治理又是地方治理的核心之一，市域社会治理的绩效水平直接关系地方治理的水平和能力，反映着国家治理体系与治理能力现代化的程度。就此而言，如何提升市域社会治理的绩效水平已经成为地方党委与政府推进与实现治理现代化过程中无法回避的重大议题。

一、治理指标：引导治理绩效提升的信息工具

针对如何提升治理绩效这一问题，学术界已经进行了不少的分析与探讨。梳理而言，已有研究分别从完善政策制定、优化政策执行、规范政策参与等视角提出了改善治理绩效的可能路径。

一是完善政策制定，这是从决策者视角出发的优化路径。政策的模糊不清、摇摆不定降低了政策实施质量[1]。为了提升治理绩效，决策者应该充分健全制度保障与加强政策创新。研究者指出，“公共决策的质量主要取决于其科学性，这可以通过在不同的理性程度约束条件下改进决策方法的途径来获取”[2]，如完善决策运行机制、提高决策者素养、建立专业化的决策咨询队伍等[3]。概言之，完善政策制定的核心逻辑是通过增加决策科学性来提升治理绩效。

二是优化政策执行，这是从执行者视角出发的优化路径。在这一视角中，绩效不佳的根源在于政策执行产生了偏差或阻滞，如政策执行的表面化、局部化、扩大化、全异化、停滞化[4]。基于政策执行过程，研究者提出了优化政策执行的具体步骤：确定执行标准、衡量执行情况、纠正执行偏差，以有效防治执行偏差的方式提升政策执行绩效[5]。大量研究针对政策执行过程中的参与主体、实施环节、工具要素等提出优化建议，如成立领导小组[6]、明确主体责任[7]、强化调查研究[8]、开展政策试点[9]、加强组织动员[10]、落实执行监督[11]等等。总体而言，这一路径优化政策执行的核心要义是提升执行有效性。

三是规范政策参与，这是从评价者视角出发的优化路径。社会治理不是治理者的“独角戏”，而是政府与社会的“大合唱”。新时代打造共建共治共享的社会治理格局，需要社会公众的理性评价与有序参与。大量的实践经验表明，公众在地方治理中的参与能够让民意在一定程度上得到表达，使决策过程更加合理，更容易考虑到各方利益，从而增加国家治理的合法性[12]。例如，基于广州市下围村由“上访村”转变为“文明示范村”的案例分析，研究者发现多元治理主体参与基础上公共价值的达成有利于改善村庄治理绩效[13]。在环境治理领域，社会信任的增强有利于促进环境治理绩效水平的提高[14]。因此，通过规范政策参与来提升治理绩效的核心是评价者参与的有序性。

从理论逻辑与实践经验来看，上述提升治理绩效的优化路径均具备较强的合理性：从政策制定、政策执行、政策参与等不同维度将地方治理绩效水平的提升与三个要素内容的优化关联起来，即决策科学性、执行有效性、参与有序性。然而，现有讨论大多忽略了以上路径发挥功能的前置条件——治理信息的评估与反馈。吉登斯曾指出，“民族—国家的行政力量，如果没有信息基础作为反思性自我调节的手段，就无法生存下去。”[15]221首先，于政策制定而言，如果缺乏对历史绩效的评估与反馈，决策者就没法找准治理定位、瞄准治理目标，更无法预测治理事务的发展趋势，实施精准的治理之策，即便推出看似更为“科学”的新举措，也难以避免陷入失效境地，如列文托与马奇所言，“组织变革、创新……新的想法或技术失败了，又再推出一个新的，然后再一次失败，最终陷入‘失败的陷阱’”[16]。其次，于政策执行而言，在无法获得足够治理信息的反馈时，治理执行者优化政策执行的动机与效果会大打折扣。一方面，只有在获得充分反馈与感知到治理差距的基础上，执行者才会在竞争动机的驱动下开启治理行为的优化。另一方面，对历史绩效与他者绩效的借鉴与应用有助于执行者总结与提炼有效的治理实践经验，避免重复之前的低效行为，实现有积累的组织学习与有效治理。最后，于政策参与而言，如果无法准确了解与把握治理状况，评价者就很难将个体的评价与感知上升为集体的民意与认知，也无法实现有序的公民参与，这无益于治理者回应民意与改善治理绩效。

因此，绩效提升需要治理信息得到精准且适宜的呈现。由此派生出的一个关键问题是：治理信息通过何种工具来呈现并发挥引导功能？结合已有研究与田野观察发现，社会治理指标体系已经成为当下评估与反馈治理信息最为直观、有效的工具。学界注意到了指标作为绩效评估与反馈的工具在推动绩效改进方面的重要作用。例如，关于指标评估的研究发现，湖南岳阳创新县域党政管理绩效指标评估机制，通过激活干部队伍活力改善地区经济发展和加强社会公共服务，全面提升了县域治理绩效[17]；江苏昆山通过推行电子绩效评估模式推动政府转变职能、改进作风、提速增效，确保治理目标的实现[18]。关于指标反馈的研究发现，对绩效的精准反馈显著影响了政府对经济目标的设置[19]。基于对北京市“接诉即办”社会治理工作机制的分析，基层政府在获得社会绩效差距和历史绩效差距的指标反馈后能够提升绩效[20]。

然而，以上这些研究虽然点出了指标的基础性作用，但更多还是停留在指标作为绩效优化参考的资源型属性上，对于指标如何改善绩效的工具型属性仍然剖析不足。无论是指标评估还是指标反馈，要想真正促进治理绩效的提升，还需要将指标评估与反馈推向实际应用层次——引导社会治理的相关主体(决策者、执行者、评价者)优化治理行为、改善治理效率、提升治理效益，本文称之为“指标引导”，即通过对纵向维度的历史绩效信息与横向维度的主体绩效信息进行评估与反馈的基础上，使之成为治理的“风向标”，既监测风从何来，又预测风往何处，引导决策者、执行者、评价者分别优化政策制订、政策执行、政策参与，提升决策科学性、执行有效性、参与有序性，驱动市域社会治理绩效实现整体提升。

那么，指标引导与绩效提升之间通过哪些机制贯通？广州市构建“红棉指数”打造市域社会治理“风向标”治理实践提供了一个值得分析的“指标引导”案例。2022年，广州市发布市域社会治理“红棉指数”，该指数依托可量化的客观指标，搭建评测与预警的指标体系，对市内特定行政区与经济功能区在某个时间段内的社会治理状况进行测评并形成综合性评价指数结论，既引导城市管理者实施精准决策与分类治理，又引导媒体、智库、群众等多元主体深度参与市域社会治理，综合提升广州市社会治理整体绩效。

二、指标引导市域社会治理绩效提升的逻辑机制

“红棉指数”实践涉及对市域社会治理过程的三个主体的引导、三个环节的优化、三种效果的提升：第一，“红棉指数”指标体系引导的三个主体包括决策者(市级党委与政府)、执行者(区县党委与政府及市级工作部门)、评价者(市民群众、社会媒体)；第二，“红棉指数”优化的三个环节分别为政策制订、政策执行、政策参与；第三，“红棉指数”从决策科学性、执行有效性、参与有序性等三个层面提升了市域绩效。基于广州市“红棉指数”的创新实践，本文将对指标引导市域社会治理绩效提升的逻辑机制进行分析。

图1 指标引导绩效提升逻辑机制示意图

(一)指标引导决策者完善政策制定以提升决策科学性，目标瞄准、分类指导、回应民意构成了主要作用机制

一是目标瞄准。治理目标的准确设定是科学决策的首要条件，从源头上决定了政策方向与治理内容的正确性。政策制定效果提升的关键在于发现并锚定目前市域社会治理中紧迫而重要的治理目标。实时动态的市域治理绩效指标提供了风险预警、趋势预测的功能，帮助决策者在识别治理问题、界定治理对象、设定治理目标方面获得更精准的引导。

二是分类指导。在一定的治理场域内，治理资源终归是有限的。为使治理效率最高、效益最大，人力、物力、注意力等资源的分配必须有的放矢，分门别类地出台有针对性的决策指导。指标引导能够帮助决策者科学研判治理问题的类型、领域、层次、程度，确定何时何地采取何种举措，进而实现对相关执行者的精细指挥，既削弱干扰社会秩序、影响社会稳定的威胁因素，又吸纳促进社会发展、满足社会需求的活力因素，全面预防系统性、全局性的风险发生，避免市级政权在社会治理中的悬浮。

三是回应民意。国家推进治理现代化的要涵是建设一个能够切实回应民意的治理体系。指标引导下的回应民意机制至少包括三个层次：话语回应、行动回应、绩效回应。第一层次是话语回应，表现为能够通过公开发布相关治理信息来“彰显政府积极回应的主动态度”[21]。第二层次是行动回应，即通过实际的治理行动落实惠民举措、满足民众需求[22]。以往研究多只关注到以上层面的民意回应，事实上“做了”与“做成”之间还存在一定距离[23]。回应民意还应推进至第三个层次：绩效回应，即发挥本期绩效指标的指引作用，对优异绩效持续发扬优势，对弱势绩效补上短板，以持续提升的治理成效回应民生关切、赢得民众信任。

(二)指标引导执行者优化政策执行以提升执行有效性，驱动竞争、组织学习、纵横协同是主要作用机制

一是驱动竞争。指标引导并驱动执行者进入一种绩效竞争的环境，对于每个执行者而言，绩效竞争的参照主要来源于两个方向：纵向维度的历史绩效(与之前的自己比)、横向维度的社会绩效(与同类组织比)，比较之下产生了历史绩效差距与社会绩效差距[24]。对绩效差距的认知会显著影响组织绩效[25]。指标通过对总体绩效与分类绩效进行排名的方式引导形成具体治理部门之间的绩效竞争良性环境，增强中国政治体制中围绕官员晋升而奖励先进的“锦标赛”与惩罚落后的“淘汰赛”的激励效用，驱动执行者在竞争中优化政策执行细节。

二是组织学习。指标引导可以激发组织学习动机、提供组织学习资源。中国共产党是学习型政党，在党的领导下中国政府具有较强的学习能力[26]。改革开放以来，各级党委与政府在不断的组织学习中应对了社会变迁中的各种问题，创造了经济发展与社会稳定的奇迹。王绍光认为，中国政治体制具有高度适应性，这种强大适应能力的基础在于治理者善于从实践中学习[27]。如何开启有效的组织学习？从经验中学习是一种重要途径，“组织行为实际上是一个‘边学边干’的过程”[28]166，通过指标可引导执行者模仿先进、警示落后，推动治理行为的规范。

三是纵横协同。指标引导可以优化协同治理的纵横结构。在纵向协同上，治理碎片化现象的发生往往与决策权、执行权、监督权的脱节与分离密切相关，但在同一套治理指标框架中，治理主体能够贯通决策与执行，避免“执行中再决策”行为导致治理结果出现偏差，也可以畅通评价者对决策与执行的监督渠道，实现评价维度与内容的统一。在横向协同上，一方面能实现不同区域之间的协同。指标精准反馈了各个区域的治理优势与不足之处，引导与驱动同一层级执行者通过合作实现治理行动的呼应、治理工具的联结，在治理执行层面实现一体化的区域协同。另一方面表现为人治与智治的协同。“三治”(即自治、法治、德治)通常被视作有效治理机制的重要标准，而“三治”本质上仍旧是人为治理，信息时代下要发挥智治的辅助效用。人治与智治的协同既能使社会治理的各个环节更加公开透明，也能激发自治与法治相连、自治和德治衔接，最大限度提升社会治理的效率与效能。

(三)指标引导评价者规范政策参与以确保参与有序性，客观评判、理性参与、群建自治是主要作用机制

一是客观评判。传统的治理绩效管理多是一种“由上级掌握绩效评定权的内控式管理体制”[29]，民众个体式的感知与碎片化的评价很难穿透行政的隔层影响绩效结果，更难以直接转化为提升绩效的助力。对此，通过贯通内外评价指标体系，将公众对单一治理行为的个体感知经过汇聚上升为对治理绩效的集体态度、群体情绪，有助于公众跳出个体而从宏观、整体的视角客观把握与评判治理绩效的水平，提升政策参与的能力与质量。

二是理性参与。行政资源终究是有限的，社会主体既是市域社会治理的受益者，更是参与者，长远来看夯实与发展治理成效最终还是要靠社会主体的牵引与推动。面向社会发布一套可视、可感、可评的指标体系，能够从主体、动机、能力三个层面引导社会主体理性参与社会治理：第一，吸纳多主体参与。指标及其结果的形成与呈现吸纳了媒体、专家、群众、社会组织、企业等不同社会主体与相关人士的参与，主体的多元性本身就代表了丰富的民意合法性。第二，激活参与意愿。指标以公众的日常生活、多样需求、意见情绪为基础内容，公众参与评价政府的行政效能事实上就是在回应自身的关切与诉求，提升了社会主体的参与活力。第三，拓宽参与渠道。依托现代信息科技手段，社会主体能够便捷地参与对社会治理的讨论、评价、监督，而公众参与的数据又通过指标体系进行汇聚与甄别，形成“经过提炼的民意”。

三是群建自治。群众建设与基层自治是全过程人民民主的重要意涵，通过发挥指标的引导功能分别从群体、个体两个维度加强群众建设与提升自治水平。从群体维度来看，民主协商、社会组织、群团建设等与群众建设相关的指标能够驱动群团组织与社区、社会组织、公众进行双向联结，破解自治缺乏组织而空转等问题。从个体维度来看，通过指标引导发挥自治强基的作用。公共服务的一系列指标关系到每一个公众的生活品质、服务质量，驱动着微观个体培育公共意识、自治共识，在此基础上深度实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治行动，夯实市域社会治理根基。

概言之，“红棉指数”通过对市域治理的三个主体进行引导，优化了三个主要治理环节，进而促进了三种效果的有机叠加，最终全面提升了市域社会治理绩效。

三、案例分析：广州市社会治理“红棉指数”

广州市是粤港澳大湾区的中心城市之一，2021年末常住人口已经达到1881.06万人，实际管理服务的人口超过2200万。人口结构多元、社会矛盾多发、稳定风险多变、群众需求多样等点多面广的社会治理压力对社会综合治理机制与市域社会治理绩效提出了效率与效益方面的更高要求。2020年6月，广州市被中央政法委确定为全国市域社会治理现代化第1期试点地区。在此背景下，广州市通过构建现代化评价监测指标体系——“红棉指数”来创新城市社会治理机制，打造市域社会治理“风向标”，以指标引导提升治理绩效。

广州市域社会治理“红棉指数”是一个“5+1”的指标体系。其中，“5”指的是评测市域社会治理的五大维度：社会安全度、法治保障度、德治建设度、公众参与度、智慧支撑度，基于此形成数据型评测结果；“1”指的是市域社会治理风险预警监测系统，从总体态势、舆情峰值、压力地图、事件烈度、舆情词云、媒体属性、情感倾向、案例分析等多个维度提供综合分析性的预警监测结论。“红棉指数”分为总指数和三级指标体系，指标共计132项，其中63 项为负向指标，69项为正向指标。2021年度“红棉指数”采集了广州市相关部门的1452条官方数据，直观展现了广州市各个行政区整体及重点领域的年度社会治理综合成效。

“红棉指数”由广州市委平安广州建设领导小组办公室、广州市委平安广州建设领导小组市域社会治理组统筹建设，由广州市委政法委牵头会同各有关部门及新闻媒体、科研机构推动实施。其中，监测对象为市辖行政区与部分典型的特殊经济功能区，数据来源包括市域社会治理成员单位及试点工作有关单位官方报送、官网提取、各单位信息化系统联网提取、大数据采集、走访调查等，监测结果既报送广州市委市政府，为城市管理者的决策指挥提供参考，也通报区县党委政府及相关市直部门，督促具体治理主体实现“比学赶超”，并向市民公布，吸纳群众意见、反映民生热点、切实回应民意。接下来将具体分析广州市“红棉指数”如何通过指标引导来提升治理绩效的过程。

(一)引导决策者：完善政策制订以提升决策科学性

“红棉指数”指标体系对决策者的引导作用主要体现在政策制定环节上，通过精准锚定治理目标与实施灵活适宜的分类指导，市委市政府可以实现科学研判与精细指挥，在话语、行动、绩效上切实回应民意，总体提升市域社会治理的决策科学性。

1.引导治理决策者锚定治理目标。指标是“风向标”中的“感应杆”，绩效指标反映的治理信息既要客观全面又要体现丰富细节。“红棉指数”由三级指标体系构成，各个层级的指标反映出的治理信息具有鲜明指向：一级指标突出治理区域的整体态势，分别对应市域社会治理5大维度；二级指标强调重点领域，侧重呈现如治安安全、舌尖上的安全、钱袋子安全、校园安全、出行安全等领域的主要情况；三级指标反映治理细节，深入到涉农、土地、金融、劳资、环保、物业、社保、安全等治理的末梢当中，而层层呼应的三级指标体系又共同勾勒出市域治理的整体样态，把城市治理现状转化为了可感可视的全景式图表，进而直观地预警社会矛盾以及预测风险发生的各种可能，如2021年“红棉指数”就从全网抓取了超过9万条风险预警数据，帮助广州市委市政府精确而及时地瞄准了当下最为急切紧迫的治理目标及其治理对象。

2.引导治理决策者实施分类指导。粤港澳大湾区超过五分之一的人口集中在广州，超大城市的治理压力考验着城市治理者配置治理资源要素的能力，要求决策者能够对宏观趋势与微观事件进行准确判断并实现精细指挥。习近平总书记指出，“要像绣花一样治理城市”，以技术手段作为支撑的“智治”为以绣花功夫实现大城善治提供了有效路径。“红棉指数”的多维指标对重点领域实施实时、动态、长期的监测，并通过标准化、加权重、百分制等方式使各区域、各领域、各时段的治理绩效具有充分可比性，有助于城市管理者把握不同区域、领域、时期、事件上的共性与个性，例如2021年白云、天河电信诈骗案多发、番禺、花都火灾警情相对多发等，以“数治”的方式为“智治”提供工具支持，进而引导治理决策者在政策制定中提供有针对性的分类指导，将治理资源匹配至最佳的治理环境与最急需的治理要素中，增强城市治理体系的灵活性与科学性，防范风险于未然。

3.引导决策者从话语、行动、绩效上回应民意。首先，通过定期发布“红棉指数”报告来保障市民的知情权，从而在话语上回应民意。其次，“红棉指数”指标引导城市治理者完善决策与优化执行，推动更多惠泽民生的举措持续落地，如在“舌尖上安全”“钱袋子安全”“校园安全”等民生领域提升治理水平，在实际的治理行动上回应民意。最后，通过多期“红棉指数”的绩效对比，详实呈现治理绩效的提升与改善之处，以绩效回应的方式让公众的获得感更充分、安全感更可知、幸福感更有感，从而赢得民众信任。

(二)引导执行者：优化政策执行以提升执行有效性

“红棉指数”引导治理执行者进入良性的绩效竞争环境，激发治理主体间的学习动机并提供学习资源，在竞争与学习中优化政策执行与规范治理行为，并在治理实践中形成一体联动的纵横协同体系，提升市域社会治理的执行有效性。

1.引导治理执行者开展良性竞争。“红棉指数”主要通过两种方式驱动区县党委政府、市直部门之间的治理绩效竞争。一方面，“红棉指数”对监测对象治理绩效的评价既设定了正向指标也设置了负向指标，形成了非同向的两种指标引导效应：一是正向的引领，激励绩效指标优绩者扩大优势、夯实根基；二是反向的督促，通过负向指标的警示与约束，推动相关治理主体补上短板、强化弱项。另一方面，“红棉指数”既对整体绩效进行“总榜”排名，也对分领域绩效进行“分榜”排名，既帮助先进者找到相对的短板，也鼓励落后者发扬亮点。例如，2021年总指数中越秀、荔湾、黄埔分别名列前三甲，但也指出了越秀在智慧支撑、荔湾在公众参与、黄埔在法治保障等方面存在相对弱项。同样，在总指数中排名略微落后的南沙、番禺、白云却在法治保障、德治建设、公众参与等方面有不俗的表现。概言之，“红棉指数”为治理主体发扬先进绩效、改善落后绩效提供了明确的向导作用。

2.引导治理执行者强化学习动机，获得学习资源。长期以来，由于行政壁垒的存在，超大城市的社会治理体系在治理主体中经常呈现碎片化、分散化状态，基层执行者既缺乏动机开展组织学习也无资源实现组织学习。针对这一问题，“红棉指数”不仅呈现数据型结论也提供分析型结论，前者通过绩效指标排名与考核的方式激发与强化执行者向先进者学习治理经验以提升绩效的动机，后者则挖掘、分析、总结了一批市域治理典型经验为执行者提供了学习资源，如白云区通过投入自助政务服务终端提升智慧支撑度，增城培育“广州街坊”强化群防共治力量，番禺落地信用数据采集及信息服务平台等。实际上，每个治理主体都有可以作为市域引领的治理经验，“红棉指数”将这些治理经验从相对模糊的印象认知提炼为客观清晰的数据结果与机制分析，为治理经验的互鉴学习提供了一个交互平台。

3.引导治理执行者形成一体联动的纵横协同治理体系。在纵向维度上，“红棉指数”通过统一的指标体系实现了“市级决策—县区执行—社会监督”在市域社会治理体系中的有机联结，市委市政府借助“红棉指数”对社会矛盾风险的预测、预警功能实施有针对性的决策部署，各区、市直相关单位在同一指标体系的引导下统筹开展治理工作、落实治理任务、解决治理难题，治理的效果又通过同一套指标直观地呈现在社会主体面前，接受社会公众的评价与监督，弥合了决策、执行、监督的区隔与分离，实现指标对政策全过程的有机引导。在横向维度上，一方面，通过“红棉指数”的三级指标体系聚焦了各区治理的中心与重点，打破各区域各部门各自为政的境地，易于形成治理机制的协同共享，形成市域社会治理的整体合力；另一方面，驱动各区打造人机协同、跨界融合的智能化治理新模式。“智慧支撑度”是“红棉指数”的一级核心指标之一，下设智慧民政、智慧交通、智慧警务、智慧法院、智慧检务及智慧司法等8 项二级指标，整体勾勒各区的“智治”水平与工具，如白云区建成“一屏观白云、一键连指挥、一门办业务、一网统管理”全周期社会治理平台，天河打造了“无人机+”的智慧新警务模式，番禺推进了“送必达”的智慧法院建设等。概言之，通过“红棉指数”的指标数治的方式驱动了治理执行者借助“智治”手段提升“自治、法治、德治”等社会治理水平。

(三)引导评价者：规范政策参与以提升参与有序性

在社会治理当中，社会主体既是受益者又是评价者。在“红棉指数”指标排名的引导之下，社会主体能够客观评判治理绩效、理性参与社会治理、加强群众建设与自治水平，公众在治理中的参与度、存在感得到强化，增强了市域社会治理中的参与有序性。

1.引导评价者对治理绩效进行客观评判。“红棉指数”的一系列指标呈现出全面立体的治理绩效现状，引导公众在评价与监督时能够超越个体模糊的认知，做到眼中有数、脑中有图、心中有谱。与此同时，“红棉指数”的风险预警报告反映评价者对广州相关治理领域的群体情绪与集体态度，通过对舆情的大样本定向分析与小样本多元分析对公众关切进行了总体态势、舆情峰值、压力地图、事件烈度、舆情词云、媒体属性、情感倾向、案例分析等八个维度的分析观察，这些“经过提炼的民意”可以更好地帮助治理者接收到被治理者具体明确的利益诉求，有效防范可能发生的社会风险，及时合理有力地回应民声民情，成为连接治理合法性与有效性的纽带。

2.引导评价者理性参与绩效改善。首先，“红棉指数”充分体现主体参与的多元性，指标结果的形成过程不是政府“内循环”而是“政府+社会”的双循环，指标数据的收集吸纳了多层级政府、专家学者、专业媒体、普通民众、市场经营者、社会志愿者等众多有代表性主体的直接参与。其次，“红棉指数”能够激活公众参与的意愿。“红棉指数”紧盯民生热点，指标涵盖市民群众关心关注的治理问题，如人身安全、舌尖上的安全、钱袋子安全、校园安全、出行安全等，引入群众安全感满意度调查指标，这些指标在一定程度上可以激发公众参与治理绩效改善的动力。最后，“红棉指数”拓宽公众参与治理的渠道。“红棉指数”指标数据来源覆盖央地核心媒体、重点门户网站、热门社交平台、公众常用客户端等，通过数据联通实现了线上平台支撑，拓宽了公众参与的传统渠道，依托全市数据统一共享开放平台的数据汇聚优势，公众可以便捷快速地查看市区两级市域社会治理状况，进而在相应的意见反馈平台上实现治理参与。

3.引导评价者加强群建自治水平。从群体维度来看，“红棉指数”指标体系重点关注市域社会治理中的“公众参与度”，通过构建5项二级指标18项三级指标分别从基层民主协商、群团组织参与、社会组织建设、志愿服务、群防共治等多个维度引导市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等社会群体组织加强建设，提升社会主体参与市域社会治理体系的集体性力量。从个体维度来看，“红棉指数”中的许多指标与普通公众的日常生活密切相关，如食品抽检合格率、破获食品犯罪案等指标与公众“舌尖上的安全”相关，电信诈骗警情、破获电信诈骗案等指标与公众“钱袋子的安全”关联，群团组织参与度、志愿服务活跃度等指标关系到为公众“送温暖”的程度，这些指标能够激发公共意识、激活社会活力，进而驱动社会主体通过加强自治行动来为绩效改善提供源源不断的活力来源，筑牢社会治理的根基。

四、理论探讨与未来展望

综上所述，广州市“红棉指数”实践呈现了指标发挥引导功能作为市域社会治理绩效提升的驱动器的典型特征。那么，如何从理论上观察这一治理实践的创新功效呢？

(一)理论探讨

“红棉指数”的指标引导功能贯通统一了三个层面的治理要素：高层政治势能与基层治理效能的统一、被动绩效监督与主动绩效学习的统一、内生驱动绩效提升与外部推动治理优化的统一。

1.高层政治势能与基层治理效能的统一。“红棉指数”建立了高层政治势能与基层治理效能的转化通道，贯通了政党权威性与治理有效性的联结渠道。

高层政治势能为“红棉指数”指标引导功能的发挥提供了第一层保障。“红棉指数”的构建以广州市被中央政法委确定为全国市域社会治理现代化首期试点地区为契机，紧扣中央政法委的考评标准与广东省委对试点的原则要求，在设置绩效指标时注重与中央、省在市域社会治理现代化方面的各类指标相衔接，在此基础上融入根据本地实际提炼的特色指标，其实质是借助高位推动所产生的政治势能来实现对基层社会治理机制的创新，因为对于市域社会治理者来说，中央与省的试点要求既是一项政治指令，更是一种政治资源，它以较高科层位阶的权威性提升了指标引导的合法性。

党建引领为“红棉指数”指标引导功能的发挥提供了第二层保障。中国党政体制的典型特征是中国共产党的领导始终在国家与社会当中具有统领主导地位。“红棉指数”在理念引导与绩效应用上以政治、法治、德治、自治、智治为内核，继承并超越了“三治(自治、法治、德治)”或是“四治(加上智治)”的传统框架，以“政治”为先导凸显了党建引领的核心地位，其实质是引入政党的权威性作为统合基础。从实践来看，“红棉指数”之所以具有引导力，正是因为获得了由市委书记任组长、市长及市委政法委书记、市公安局局长任副组长的市域社会治理现代化试点工作领导小组的统筹领导，绩效评估、反馈、应用的保障与落实由市委平安广州建设领导小组市域社会治理组、中共广州市委政法委具体负责，这意味着党的领导贯穿到了“红棉指数”指标引导的全过程，党的政治权威性与统合引领性可以在治理绩效提升的方向、标准与要求等方面凝聚共识。

2.被动绩效监督与主动绩效学习的统一。“红棉指数”畅通了治理者内部的信息传递结构，实现了行政监督(被动引导)与组织学习(主动引导)的双重结合，突破了行政区划、科层体制、制度壁垒等结构性信息约束。

从现实来看，指标的引导方式主要包括两种类型：一种是以行政监督为主的被动型绩效指标引导，另一种是以组织学习为主的主动型绩效指标引导，前者主要表现为上级治理者对下级治理者的问责督促，后者则是同级治理者之间的模仿互鉴，激活这两种引导方式的基础在于绩效信息的共享。在此意义上，“红棉指数”使各类治理绩效指标具有可比性，绩效指标信息也通过公开报告的形式实现共享与传递，畅通了治理者内部的信息结构，提升了两种类型的引导效果。

一方面，以行政监督为主的被动型绩效指标引导由虚转实。在传统的行政监督中，由于受到组织、技术、制度等因素的制约，监管所需要的信息在上级监管方与下级执行方之间呈非对称分布[30]，在上级没有进入一线治理场域的情况下，真实的治理绩效信息很难从下级传递到上级。如此一来，通过上级行政监督来提升下级治理绩效容易流于形式。“红棉指数”依托可量化、可评分化的客观指标，为上级有效监测下级的工作成果和治理成效提供了抓手，绩效信息更为真实、顺畅地传递到上级手中，使行政监督的指标引导效果由虚转实。

另一方面，以组织学习为主的主动型绩效指标引导由弱变强。市域社会治理体系中的执行者包括了各区县政府与市直相关部门，信息不对称在这些治理主体当中的约束同样严重。在绩效信息未能公开与共享的情况下，条块分割、区域分隔、部门林立等桎梏难以突破，各个治理执行者往往各自为政，既没有组织学习的动力，也没有样本或经验来模仿与学习，主动提升绩效的动机和能力都相对较弱。“红棉指数”的应用改善了同级之间信息不对称的局面，在绩效指标排名的引导下，通过驱动治理者之间的绩效竞争激活了它们主动学习的动机，在正向与负向治理典型的示范引导下，为治理者固根基、扬优势、补短板、强弱项提供了学习资源，使组织学习的指标引导效果由弱变强。

3.内生驱动绩效提升与外部推动治理优化的统一。“红棉指数”调适了治理者与被治理者之间的信息分布结构，实现外部刺激(公众参与)与内生驱动(行政调适)的双重叠加，引导两者形成趋于平等的互动关系，在优化行政治理的同时推进了对公民权利的保障。

长期以来，关于治理者与评价者之间的互动或关系中，无论是理论研究还是政策实践都更强调治理者的作用，或多或少忽略了评价者的情绪、反馈、参与对治理者乃至治理绩效的重要作用，导致这一现状的症结主要有两点：一是评价者对治理者的实际绩效信息掌握甚少，二是评价者的个体评价很难上升为集体情绪足以影响治理者。对此，“红棉指数”调适了两者之间的信息分布结构。“红棉指数”对治理者绩效的监测为公众从宏观、微观上准确把握治理者的绩效创造了条件，趋于均衡的信息分布也引导治理者与评价者形成趋于平等的互动关系。基于此，公众有效参与形成的外部压力更有可能刺激治理者，通过“倒逼”改革的方式提升治理绩效以回应社会需求。与此同时，“红棉指数”的治理风险预警报告通过舆情监测的方式提炼了公众的群体情绪与集体态度，这比传统的个体评价更有可能激发治理者内生的危机意识，引导行政调适朝着回应民意的方向发展，在优化治理行为、提升治理绩效的过程中推进对公民权利的保障。

(二)未来展望

“风向标”应用得好，切实发挥指标引导功能，能够更好地帮助城市稳定秩序、规范市场、激活社会、服务人民，提升市域社会治理的整体绩效。未来，可以在理念与应用上发展“红棉指数”功效。

在理念认知上，以“红棉指数”为起点推进“叠加创新”“对称秩序”“统筹协调”“价值引领”四位一体均衡的社会治理与发展体系。在现实中，治理资源是稀缺的也是有限的，这意味着在综合提升治理绩效时会产生具有紧张性的关系。一是当下与未来的张力，治理既要当下高质量又要未来可持续，均衡的关键在于“叠加创新”，技术创新是实现高质量发展的关键，制度创新则是高质量稳定持续的保障。实现高质量发展与可持续发展的统一，就要把制度与技术两个维度的创新有机地结合起来，形成一种相互支撑的叠加创新。二是法治与民主的张力，治理既要法治约束又要民主参与，均衡的关键在于“对称秩序”，缓解法治与民主的紧张，要使制度规范与民主参与匹配起来，逐渐形成一种治理者与被治理者趋于平等的对称秩序。三是效率与公平的张力，发展既要一马当先又要兼顾左右，均衡的关键在于“统筹协调”，要实现三个层次的统筹：区域统筹促协同、城乡统筹促公平、本外统筹促共融，形成一种强弱、先后均有统筹的协调结构。四是硬件与软件的张力，发展既要加强经济建设又要完善思想建设，均衡的关键在于“价值引领”，市域社会治理绩效的提升不仅要体现在高水平发展的示范上，更要体现在文化观念的输出上，探索形成一种能够持续发力的价值引领体系。

在实践应用上，推进“红棉指数”指标体系的优化、绩效结果的应用、治理根基的巩固。首先，应当持续优化指标体系，既要与其他层级加强上下呼应、与其他指数形成协同联动，也要根据地方实际与治理重心的变化与时俱进。其次，从实操层面加强对指数的应用，例如指数监测的内容如何更细更准，预测的结果如何用实用好，这都需要理顺关系、打通机制、突破障碍。最后，要充分考虑如何依靠民众夯实成效。国家政权依赖于社会与民众，没有基层社会的托底，国家政权就会悬浮于民众之上，基层社会治理的意义很大程度上就是为群众提供秩序与服务的保障，要在治理中不断激发民智、凝聚民力。