公共危机治理中的数据协同：政府协调机制构建与模式创新

郭巧云

(荆楚理工学院 马克思主义学院，湖北 荆门 448000)

随着5G、物联网等技术的发展与广泛运用，人类行为日趋“数据化”，非生命物体已能够被记录与感知，亿量级大规模、结构复杂的数据已能够被采集。海量数据存储、使用，尽管需投入大量的技术、人力、资金等，但数据的成功商业化运作，为政府处置公共危机带来新契机[1]。为此，政府在全面开展公共危机治理中，如何在确保数据安全的前提下，清晰定位数据运用方向，深入挖掘、分析和利用数据，实现数据精准性、多维度、完整性等的有机统一，成为实现数据管理、使用的有机循环，提高数据服务公共危机治理效能的关键。因此，大数据时代，政府公共危机治理能力的提高，需要精准识别公共需求、治理问题，明确在服务管理运作、群众差异化需求方面存在的短板，更清晰、准确地研判宏观、微观层面问题，构建公共危机治理的协调机制，进而实现科学治理。

一、数据协同：公共危机治理新方向

数据改变了人们的生产、生活方式。数据运用于公共危机治理，成为政府治理能力建设的重要依据，政用数据成为政府创新治理模式的科学举措。数据协同是各数据要素经非线性作用协调、互动形成有机整体，产生整体效应，实现系统从无序到有序的状态。在公共危机治理的数据协同中，协同是前提，整合是关键，合作是基础[2]。

首先，协同是前提。“数字中国”建设的推进，使数据分析、智能感知、数据模拟、云计算等技术手段迅速发展，为公共危机治理数据来源提供了技术性支撑。在公共危机处置中，政府各部门、社会组织、群众、企事业单位等是公共危机治理数据的接受方、释放者，数字时代的这张网将之有机联通在一起，实现了数据的共享与互通。多元数据来源，增加了公共危机治理的可能性，公共危机治理的各相关主体只有实现数据协同，才能改变传统狭隘认知视阈，利用好数据信息，推动公共危机治理由分散向整体转变，从而实现综合协调治理[3]。

其次，整合是关键。将数据运用于公共危机治理，破解了公共危机治理中集体行动的困境，在全面协调基础上，确定多元主体共同目标，借助大数据推动治理主体的积极融入，实现各参与主体间的配合、互动与合作。公共危机治理整合既涵盖纵向政府间层级的整合，又包含政府内部职能部门的融合，也涵盖政府部门、社会组织及个人等主体之间的合作。

最后，合作是基础。合作是实施数据协同治理之基，要加快推进公共危机治理合作中各相关方的合作交流，促进包容开放数字世界建设。在处理公共危机进程中，需要各方参与、多边融入，一起承担责任，共同应对[4]。合作就是依托公共危机处置的协调机制，化解各主体间的利益冲突，寻求数据治理中的利益平衡点，实现各治理主体间责、权、利的统一，形成平等、合作的协同治理系统。

二、协调乏力：政府公共危机治理的现实困境

公共危机治理中的数据协同，需要政府各相关部门树立“一盘棋”意识，整合、调整、优化公共危机治理职能，然而，由于传统危机治理中部门分割、信息孤岛等因素掣肘，导致应急数据协同治理乏力，治理实效大打折扣。

(一)部门利益束缚

在公共危机治理中，如果各部门之间协同一致，就能提高公共危机治理效率，但政府各部门因职能、具体目标等存在差别，在开展公共危机治理时，各应急管理部门会从自身利益考虑，不会主动让渡现有权力、贡献资源，跨部门公共危机应急协同存在困难。当前，缺少公共危机治理中应急跨部门协同贡献规制，趋利避害成为应急部门的实然选择。长期形成的狭隘部门利益分歧，强调局部利益，忽略整体目标，导致政府公共危机处置绩效弱化[5]。例如，2015年甘肃陇星锑污染事件，对当地水生态环境造成巨大破坏。在针对这次水污染事件追责中，存在环保、质检、水利、应急、政法、公安等部门利益掣肘、协同合作乏力的情况，尤其是传统政绩考核以GDP为主导，政府相关管理部门仅重视短期效益，部门间的合作被忽视。当然，公共危机治理中，实施治理行为需要人、财、物等资源支持，当分配不合理时，部门间的冲突与矛盾就会被激发，每个部门都侧重“利重责轻”，导致在公共危机治理的合作协调环节中，具体任务落实不到位。

(二)跨部门协调机构欠缺

公共危机治理涉及政府多个部门，如果缺少跨部门协调机构，协调权威性明显不足，部门联动则难以实现。一般情况下，我国公共危机协调机制中，不管是议事协调机构，还是传统的联席会议、部门之间协议机制等，都面临协调力不够的现实问题。纵向权威机构的议事协调机构数量多、运作机制不规范以及监督不到位等情况，导致其在实施跨部门合作中难以发挥统领全局的协调作用。联席会议也因行政成本升高而陷入困境，再加上协调权力主要来自法律所赋予的各部门权力，缺少行政权力与权威，部门合作共识难以形成，协调效能得不到提高。此外，政府各部门之间以平等协商为基本特点的部门协议，因缺少刚性约束，易出现合作意愿减弱、责任不清晰、合作意向减弱导致中途停止等情况，尤其是参与部门多时，部门之间协调效果普遍不佳。当前，我国未创建常设性公共危机处置机构，当危机出现时，由政府或上级政府组建临时性指挥部，统一调度跨部门的应急工作，这一临时性工作协调机构，虽然在成本、灵活性方面具备一定优势，但从政府各部门临时抽调人员建立的指挥部，成员之间缺少默契，短期内难以合作与配合，且临时性机构与相关部门缺少平常的沟通交流，在指挥过程中，信服力、权威性下降[6]。近年来，由于公共危机中的跨界类型增多，部门、条块、地区间开展的跨域合作受到关注，应急协调机制从传统的强制型转变为自愿型、自主式协同，注重提高应急协调的长期性、可持续性与稳定性。但整体来看，政府跨部门间的协调仍呈现出典型的零散状态，协调联动机制少，应急协调规范滞后，各部门之间的合作不完备。在资源配置、信息沟通、协同处置、联合演练等方面还没有完全实现充分整合，缺少必要的常态化信息交流，如果出现公共危机，跨部门应急资源很难在紧急状况下实现快速整合。

(三)协同落实掣肘

传统意义上，政府治理结构为条块式结合，各部门按其职能定位，形成了相对独立的“信息孤岛”。长期的条块分割，导致部门之间、部门内部以及部门和大众协作等方面互动不畅、整合不够，不利于实现信息共享，易出现公共危机治理部门之间缺少及时的互动、沟通，信息反馈滞后，对利益诉求解决迟缓，应急计划启动慢，决策治理效能不高等现象。此外，应急管理内部信息的信息过滤现象既存在于下级对上级的信息报告中，也可能存在于上级对下级的信息共享中，两个方向都会出现信息递减。例如，2014年4月11日，兰州市发生局部自来水苯超标污染事件，事件发生18小时后才进行披露，这表明应急部门内部进行了信息过滤。信息过滤不仅和组织结构层次，信息传递链条、损耗等关系密切，也与部门文化有较大关联，有的部门将信息视作私有财产，将信息等同于权力，这样信息过滤会愈发激烈[7]。同时，在处置横向公共危机时，数据协同也面临一定困难。公共危机治理是系统工程，尤其是信息共建共享方面需要参与治理的各部门积极开展协作。但在实际危机处理时，各部门之间存在“数据分割”情况，危机处置的整体效果不佳，部门危机处置迟缓现象时有出现，这主要是过度专业化分工导致的。长期以来，传统危机事件的处置，主要是针对纵向单一灾种，危机管理侧重专业性，长期的专业化分工、突出专业性应急力量，导致公共危机专业应急处置体系相互分裂，出现专业化下的信息障碍。例如，前些年出现的南方冰雪灾害导致大量人口滞留的现象，表明在出现极端天气情况下，各部门在信息共享方面还存在不足。再加上部门利益的驱使，少数应急部门有时出于私利，隐瞒职责范围内的信息、技术和物资资源，部门利益取向狭隘，这均不利于各部门间信息交流共享和数据协同下的部门联动与协作。

三、走出治理协调乏力困境的应然之选：实现数据协同

(一)数据协同助力提高政府治理能力

当前，我国经济社会发展处于改革攻坚重要阶段，社会矛盾凸显，政府公共危机处置面临诸多新挑战。从当前实际发展情况来看，城镇化、信息化、工业化等进程提速，城乡、区域发展不协调不平衡的问题凸显，社会结构、利益布局发生了显著变化，政府需要处置的公共事务规模、数量、类别持续增长，如果还是坚持采用传统的治理方式去应对，效果将大打折扣。此外，从广大人民群众的实际需求来看，伴随物质生活的改善，尤其是互联网等的广泛应用，群众对社会民生、政务服务等的需求呈现多元化、个性化新特点，对服务的融入度、体验感、精细化提出新要求，在坚持服务标准化基础上，服务的个性化、多元化也成为发展进程中出现的“新导向”[8]。

此外，大数据时代，科技的飞速发展需要政府治理实现从传统的封闭、单向、被动、定性、粗放、运动式管理，向开放、多元、主动、定量、精准、常规化治理方向转变，以此实现治理思维、治理手段、治理决策与流程、风险管控能力、社会协同治理等方面的新突破。实现从传统管理到现代治理的转变，数据协同成为政府公共危机治理能力提升的强劲推手。在数据思维下，政府依托数据所进行的科学化管理、决策、服务等，将推动政府治理模式实现新发展，推进服务型政府、智慧政府建设，进而实现治理现代化。例如，贵州建立了政府数据交互与共享平台，推动政府数据共享、融合，深入挖掘数据在提升政府治理效能、民生改善等方面的现实价值，尤其是创新性地提出开展数据留痕、融合解析，提高了政府行政效能、权力运作水平。

(二)数据协同破除公共危机治理碎片化，形成公共危机处置应急合力

其一，数据协同破除了公共危机治理碎片化。传统公共危机处置跨部门协调采用等级纵向协同模式展开，按照部门、类别、区域划分，结合事前、事中、事后环节，实施分环节、归口部门管理，碎片化特征明显。客观来讲，作为工业化时代的管理模式，其适应了社会治理需求，尤其是在权力集中、跨界治理不明显的情形下，治理效果较好。但伴随着社会的发展，条块化分割、资源分配不均等、治理“碎片化”缺陷日渐突出，而解决这一问题的关键是推进数据协同，落实协同治理，维持整个系统有序、稳定，从质、量两个维度将系统功效放大，以产生局部所不具备的新功能。公共危机治理是多部门组成的开放系统，部门间展开协同、合作，整合危机治理的条块资源，规避公共危机治理的碎片化现象，实现系统功能。

其二，形成公共危机处置应急合力。在公共危机治理过程中，合作和冲突是永恒的主题，跨部门冲突是既存事实。各部门的利益、价值、沟通等方面存在差异，在面对同一问题时，会从自身立场出发作出研判，导致部门间关系紧张，甚至引发冲突。在当前的行政体制内，政府根据专业化分工划分不同的部门，赋予不同的职责，工作重心有所区别。在面对公共危机治理中的同一问题时，政府各部门因价值目标分歧，在合作过程中易出现推诿扯皮、趋利避害的现象；在处置公共危机时，易忽视其他主体的利益，作出对自身有利的行为或决策。且公共危机治理中，各部门因信息不对称、误解、信任度不高等原因，也容易出现组织内的冲突。因此，实行数据协同，提高协调、危机处置能力，成为化解部门间冲突、建立信任与尊重合作机制，找寻合作方利益契合点的科学举措。在公共危机治理中，以数据为抓手，实现跨部门协同治理，有利于打破单一目标任务指挥体系，打造新型任务架构，整合部门间目标、任务，破除部门间信息屏障，推动彼此间的信息互联互通，强化彼此信任，构建危机处置合作共同体，形成公共危机应急处置合力。

四、数据协同下政府公共危机治理协调机制构建与模式创新的路径

(一)建设公共危机跨部门数据协同治理平台

数据协同治理平台是公共危机处置的神经中枢，发挥了跨部门信息共享、业务协同、数据管理、综合服务等多方面作用，助力全面提高公共危机治理科学化、协同化、信息化。跨部门数据协同治理平台是开放的复杂系统，其建设是一项复杂工程，关系到多方面的因素与问题，不仅需要借助云计算等信息技术完善平台自身框架与功能，也需要从应急数据收集、信息资源体系、数据技术运用等方面为数据协同治理做好充分准备。建设公共危机跨部门数据协同治理平台，需要克服政府各应急部门“数据孤岛”现象，实现部门信息共享，充分借助国家大数据平台、数据中心等基础设施建设，将分散数据信息进行有效整合，实现互联互通、业务协同，提高数据协同治理平台建设水平[9]。

其一，完善公共危机处置应急信息资源系统。公共危机涉及交通、安全、自然灾害、消防抢险、环保等多个领域，不同领域安全治理有赖于海量数据的支持。大数据时代，公共危机处置中的数据不只是存储于数据库中的静态信息，更是基础性信息资源，这些资源体系呈分层树状结构，包含基础数据资源、共享数据资源、综合数据资源、专业数据资源、特定数据资源等，要统筹运用“物联网、云计算、大数据”等技术，为公共危机治理提供数据支撑，为跨部门数据协同治理平台提供全新的协同模式，实现公共危机处置应急信息动态汇聚、统一。

其二，危机处置协同联动，多维度决策辅助信息服务。协同联动主要发挥隐患排查、行政执法、业务监管与舆论引导等方面的常态化管理与联动功能，创建面向公共危机事件处置的全流程、协同化处置支持体系，并提供快速响应、指挥调度与智能决策等方面功能。而多维度决策辅助信息服务，是通过挖掘、关联数据进行动态建模、智能搜索、多维度智能决策平台建设与使用，实现决策者对当地安全运转情况的全面把握，提供辅助性决策支持，并依托网络、媒体、手机等渠道，直接向应急指挥中心、相关处置部门提供信息服务，保证指挥调度的统一、集中，确保信息公开的准确性、权威性。

(二)打破部门利益界限，构建公共危机治理协调机制

在公共危机治理中实现数据协同，能打破部门间的利益藩篱，改变政府职能部门之间组织结构碎片化状况，形成社会力量、行政力量协同共治的整体合力，通过政府内部治理信息互联互通平台，搭建政府和社会间信息化互动互通机制，实现信息资源的共享整合，为公共危机治理提供技术保障。

其一，打破部门利益界限，确保治理信息互联互通。政府内自然资源、公安、环保、国土、水利等横向职能部门以及“省—市—县—镇—村”或者是“省—市—区—街—居”的纵向层级管理，通过大数据间的层级传递，跨部门数据协同治理平台创建的互联互通治理信息共享体系，实现公共危机治理决策发布、治理进程中重点数据信息的互通共享，化解资源“信息孤岛”等公共危机治理困境，全面发挥数据资源在公共危机治理中的协同效应，为提升政府职能部门间的协同合作提供公共危机治理技术支撑。此外，政府职能部门之间还借助信息互通互联共享，提高公共危机治理资源配置科学化水平。公共危机治理要围绕民众利益诉求，依托协同治理平台，对接相应政府职能派出机构、社会团体、商业化组织等等，了解公共危机的根源，进而找出相应的破解之策[10]。

其二，构建公共危机治理协调机制。完善政府部门和社会之间信息化回应机制，旨在全面整合政府各部门、社会组织、大众等不同力量，创建公共危机治理的协同合作治理信息共享机制，创建危机处置的多元主体间信息共享网络体系。依托公共危机跨部门数据协同治理平台，借助数据信息分析，推动多元主体参与公共危机治理，并第一时间反馈公共危机治理信息，掌握公共危机治理中出现的重难点问题。通过积极创建政府和社会之间信息化互动回应机制，提升公共危机治理主体回应相关利益诉求的灵活度、反应度，为化解、协商公共危机治理中出现的矛盾分歧，搭建制度化互动式平台。例如，2021年北京西城区建成大数据平台，打破数据壁垒，建立政府各部门间数据链路通道，收集并处理数据共计11类、1128多万条，为城市治理、安全稳定、政务服务、民生服务等提供数据服务与技术支撑服务，全面推动智慧城市建设。

(三)多元协同，增强公共危机处置合力

在公共危机处置过程中，要创建多元协同治理机制，推动政府、企业、公民、非政府组织等多元主体积极融入危机治理中，不能忽视任何一方主体的作用。要全面认识各主体融入治理的优势，克服其存在的不足，实现全方位协同治理，提升政府公共危机治理成效。

其一，企业应主动融入公共危机治理。在开展公共危机治理时，企业作用不可或缺。一是企业要增强社会责任感，主动融入危机治理。企业参与治理不仅能赢得社会认可，也能提升自身形象，为企业发展提供强劲保障[11]。二是政府要从公共危机治理的长远考虑，完善企业参与治理相关政策，从制度层面明确企业参与公共危机治理的主体地位、责任，制定相关激励机制，提高企业参与危机治理实效。

其二，善于发挥公民参与公共危机治理效能。在数据协同治理公共危机过程中，需要重视公民的力量。公民参与公共危机治理能全面提升自我防范与救助能力，大大降低公共危机治理成本。一是要完善公共危机治理中公民参与法律制度，保障公民主体地位。二是要提高公民危机治理意识，建设公民治理信息平台。可以采用培训等方式，帮助公民树立危机意识与管理理念。与此同时，创建相对完备的公共危机信息管理体系、沟通机制，确保政府、公民之间高效交流与沟通。三是激励公民积极参与危机治理，不断提高公共危机治理能力。可以采用多元激励方式，提高公民参与公共危机治理的主动性。如采用培训等形式，提升公民参与公共危机治理的专业化水平。

其三，加大非政府组织参与力度。非政府组织在公共危机治理中发挥着重要作用。一是要完善非政府组织参与公共危机治理的法律制度，明确非政府组织在公共危机治理中的权利义务、角色定位、职责等。二是建设科学沟通机制，关注非政府组织综合素质建设。科学的沟通机制能够为解决公共危机问题提供强有力的保障。与此同时，还要提升非政府组织人员的综合素养。一定程度而言，非政府组织陷入信任危机的重要原因之一是成员素质不高。因此，非政府组织在招募成员时，要善于从各个方面进行严格考察，确保具备较高素质与能力的人才参与到公共危机治理中。