农业转移人口城市融合的政府支持：一个初步的分析框架

李 庆 瑞

(阜阳师范大学 法学院，安徽 阜阳 236037)

一 问题的提出

随着经济的发展和城镇化水平的提高，中国社会进入人口大流动时代。农业转移人口是流动人口的主要组成，也是中国产业工人的重要力量，在为城市经济发展和社会建设作出重要贡献的同时，也给城市治理带来巨大挑战，衍生了城市公共服务供给不足、区域发展失衡、失业等一系列城市问题。2006年，国家提出“将流动人口管理服务纳入地方经济社会发展规划，促进流动人口融入城市生活”后，中央以及地方政府通过制定包容性的公共政策，为农业转移人口提供与市民均等的公共服务，并积极引导、推动农业转移人口融入城市，最终实现以人为核心的新型城镇化。

农业转移人口有序有效融入城市是我国新型城镇化建设的重要问题。政府是农转非人口城市融合的重要力量，政府的政策支持、资金支持、服务性支持等手段是促进农业转移人口城市融合的有力工具。但在治理实践中，囿于有限的财力，地方政府往往在严格遵循中央政策精神的前提下，选择对农业转移人口既利用又消极的制度安排与政策执行模式，由此形成政策制定与政策执行之间的悖论，导致农业转移人口难以真正融入城市。同时，相关政策中支持性制度体系与限制性制度体系之间的张力使得农业转移人口无法享受附着在户籍制度上的一揽子福利，导致其无法深度融入城市，出现虚市民化的现象。上述种种，不仅影响农业转移人口城市生活质量，也阻碍新型城镇化的建设步伐。

中国现有体制下，城镇化的主导力量是政府，农业转移人口的有效城市融合对城市政府提出了更高的治理要求。因此，有必要探究政府支持农业转移人口城市融合行为的内在规律。所谓农业转移人口城市融合的政府支持，指的是政府为了促进农业转移人口尽快融入城市而制定和实行的一系列政策法规以及干预措施。基于此，本文的核心问题是，“在农业转移人口城市融合的过程中，政府提供了哪些支持？其内在的逻辑和作用机制是什么？”理清上述问题，可以为农业转移人口城市融合提供新的思路和方向，提升政府服务能力，构建以人为本的新型城镇化。

二 农业转移人口城市融合的政府支持行为

社会支持理论源于精神病学对社会支持与身心健康关系的探讨，后来逐渐拓展到心理学、社会学、管理学等其他学科。按照郑杭生的观点，政府、社会、市场力量和正式的组织团体是社会支持中的正式支持主体，其与家庭、朋辈、同事、私人关系网络等非正式支持主体共同构成了社会支持系统，为某类群体提供物质或精神上的帮助，改善其生活质量。

社会支持理论常用来研究诸如留守儿童、贫困群体、残障人士、流动人口等特殊群体。学界普遍认为，较为健全的社会支持系统能够助力特殊群体的发展。21世纪初，随着农业转移人口大量涌入城市，对农业转移人口的社会支持研究层出不穷。早期研究关注农民工的社会网络特征[1]，认为血缘和地缘等非正式社会支持是其在城市立足并逐渐适应城市生活的重要力量，但本地人的业缘和友缘关系对该群体的社会融合作用式微[2]。有学者基于翔实的数据探寻社会支持对农业转移人口城市融合的作用机理，发现社会支持能促进农民工就业[3]，提升农民工[4]及其子女[5]的主观幸福感，降低农民工离职率[6]。但就不同类型的社会支持发挥的作用而言，正式的社会支持能促进城市融入的实现，而过度依赖非正式制度则会导致城市融入失败[7]。由于制度性支持系统薄弱、社会组织支持匮乏等现实问题，学者提出，应整合正式与非正式支持，构建完善的社会支持系统[8]。因此，政府这一正式支持主体被置于重要位置，但相关研究多将其视为社会支持的要素，相关论述多散见于社会支持系统研究中。总体而言，政府对农民工的支持主要从返乡创业和城市融合两个方面展开。创建创业理念体系、完善培训和服务体系[9]、优化创业环境[10]、政策倾斜、资金支持[11]等构成了农业转移人口返乡创业的政府支持体系。而制度建设、社会服务、社区支持[12]、资金资助、技术培训[13]等则构成了农业转移人口城市融合的主要支持手段。纵观现有研究发现，政府支持在社会支持中发挥着主导的作用，社会支持系统亦离不开政府支持，二者共同发挥作用。将政府支持行为置入农民工城市融合的研究，体现了国家包容性的城市治理策略。

现有研究多采用社会学视角，从宏观社会系统的整体视野中研究不同的支持要素对农业转移人口城市融合的影响。全景式的社会支持网络为我们系统全面地把握各类因素对农转非融入城市的影响机理提供了较大的启发，也有利于针对薄弱支持因素精准施策，这为本文提供了一定的理论基础。但总体而言，公共管理学科视角下以政府为支持主体的研究仅从财政、政策、组织构建等角度泛泛而论政府的正式支持，缺乏中国制度情境下基于农业转移人口城市融合现状的系统论述。在中央“以人为本的新型城镇化”和“加快推进农业转移人口市民化”的政策导向下，受制于中国层级治理下的政府采取何种支持手段促进农业转移人口的城市融合？城镇化为我们解释上述问题提供管理实践背景，而基于中国式分权的一系列制度安排下的不同层级的政府职能和行为则为当前中国新型城镇化建设中政府支持提供了理论启发。基于此，本文以“政府支持”为关键词，构建新型城镇化背景下政府对农业转移人口融入城市的支持系统及其作用机制。

三 层级治理视角下农业转移人口城市融合的政府支持体系：一个分析框架

(一)层级治理下各级政府的权责配置以及职能划分

全球化衍生了超国家机构这一超越民族国家的新兴组织，多层级治理的原初含义是跨越国家边界的更广泛的治理体系[14]，可以是国家、区域、地方等不同疆域层级上政府间的平等互动[15]，也可以是政府与非政府的共同管辖[16]。将“层级治理”这一概念置于中国制度情境下，则离不开对韦伯科层制的探讨。科层制是国家机构设置的基本结构，也是权力配置的主要形式，以上级监督下级为表征的层级节制是其重要特征。中国国家治理的层级特征，表现为从中央到地方五级纵向行政层级的权力配置和治理差异，由此形成以多层级治理为特征的单一制国家体系。

就权责分配而言，中国式分权的特点是经济分权和政治集权[17]。现代政府自成立以来，政府角色经历了“守夜人”政府、弥补市场失灵的“看得见的手”、“市场伙伴”、追求投入产出比的“企业家政府”、“服务而非掌舵的服务型政府”，直至现今的多元共治中的元治理主体的转变，每次转变都是经济社会发展的需要。1978年以前，政府间的财政管理体制在集权与分权、高度集中与财政包干之间反复调整[18]115。改革开放以后，分权和市场化改革赋予地方政府一定的自主权，客观上调动了地方政府的积极性，是地方政府广开收入渠道，增加地方收入的外在压力和内在动力。而中国行政体制下的政治锦标赛，则产生了与经济分权鲜明对比的政治集权。政治锦标赛是同级政府或者不同辖区的地方官员之间为了获得政治晋升而相互竞争的博弈[18]162。当前，决定政府官员晋升的依据仍是GDP、招商引资、公共财政收入等可量化的指标。在行政发包体制下，韦伯式等级行政级别奠定了发包人的绝对威权，而执行权的下放则赋予地方政府自由裁量权。科层组织内部的上下级权威关系决定了其纵向层级的权责不对等。层级越高，权威越高。高层级政府可以利用合法权威，将权力责任分解到各级地方政府[19]，并通过中央集权自上而下的压力传导机制对其施加压力。在以人事任免为核心的政治锦标赛下，低层级政府形成一种向上负责制[20]，表现为对上级权威的服从[21]。同时，面对权威体制和有效治理之间的矛盾[22]，中央政府在权责分配的过程中会留有余地，赋予地方政府一定的自由裁量权，使其能够因地因时制宜，由此形成各级政府间剩余控制权分配的不同组态[23]。

从政府职能角度来看，一定的人权、物权和财权是政府履行职能的基础，政府职能本质上是国家行政权力的执行[24]。一方面，中国政府结构呈现出职责同构的特征，不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上高度一致[25]，这就为地方在中央框架范围内行事划定制度要求；另一方面，随着现代公共事务的扩张和细化，高度集中的权力配置和事无巨细的职能安排日渐式微，中央政府分解和转移其作用范围，地方政府承担中央政府的部分职能并获得相应行政权力。改革开放以来，地方政府在分权化和市场化改革的过程中逐渐成为相对独立的利益主体。中央政府通过各类宏观调控政策实行掌舵职能，省级政府作为中间层级，起着上传下达、转译政策、监督调控的重要作用，而地方政府则基于资源禀赋，依据一定的政策工具进行资源分配，为群众提供公共服务。各级政府不同的事权和责任决定了层级治理过程中各级政府职能的差异。职责同构与层级职能为本文分析框架的构建提供了理论基础。

(二)多层级政府支持体系：农业转移人口政府支持的分析框架

城市化发展从关注土地扩张、经济增长的土地城镇化转向以人为本的新型城镇化。在中央“以人为本的新型城镇化”和“加快推进农业转移人口市民化”的政策导向下，受制于中国式分权下角色规定的地方政府采取何种支持手段促进农业转移人口的城市融合？城镇化为我们解释上述问题提供管理实践背景，而基于中国式分权的职责同构和层级职能则为当前中国新型城镇化进程中农业转移人口融入城市的政府支持行为提供了理论启发。中央政府以强有力的政治集权统揽全局，掌握国家治理之舵，以绝对权威保证中央政令下达至低层政府并得以贯彻实施。从支持角度来看，中央政府是制度供给者，通过各类制度实现宏观调控职能和行政发包。省级政府作为中间层级，提供政策支持。他们既要严格贯彻中央政令，又要立足本区域资源禀赋，在一定的政策空间范围内转译政策并对下级政府的政策执行情况行使监督检查职能。而作为政策执行者的地方政府，最贴近百姓利益，最了解百姓需求，在一定的自由裁量权力范围之内进行资源配置，提供服务支持。

由此，借鉴层级治理下政府的权责配备及职能安排，结合我国实际制度情境，本文构建了一个融合中央政府制度供给、省级政府政策转译以及地方政府服务供给，即“制度支持—政策支持—服务支持”三个层次的理论分析框架，见图1。

图1 “制度—政策—服务”三层次分析框架

其中，制度环境层次主要指国家治理的宏观体制结构和中央层面的宪法、法律、行政等正式规则，以及关于农业转移人口城市融合的指导方针。正式制度为地方政府提供了激励，同时也在属地管理、行政发包和财政分权等体制下对地方政府的具体治理行为作出进一步约束。

省级政府政策工具层次是地方政府根据国家治理的宏观制度安排而进行的具体政策设计，在本研究中主要指实现农业转移人口城市融合的政策设计，包括户籍制度、就业制度、住房制度等。这些政策工具不仅反映地方政府回应自上而下制度改革的要求，也反映了地方政府施政的真实意图。

地方政府服务供给层次反映了地方政府如何在有限财力下，根据国家发展战略和群众需求合理配置公共服务资源，为各类城市主体提供优质多样的公共物品和服务。该层次的核心问题是阐释政府促成公共服务资源在城市市民和农业转移人口之间均等分配的内在逻辑和行为模式。

概言之，该理论分析的总体逻辑是：现行中国体制塑造了中央政府和地方政府的基本关系，中央政府通过设立基本的制度规则引导地方政府在遵从城镇化发展的总体价值取向前提下，依据城市资源禀赋，自行选择农业转移人口融入城市的政策工具，并对公共服务资源进行分配。

四 政府支持体系农业转移人口城市融合的实证案例

政府支持在本质上是一种政府行为，作为核心行为主体，政府在我国城镇化发展过程中起到了极大地推动作用。因此，以中国层级治理下各级政府在促进农业转移人口城市融合中的具体角色与行为逻辑为起点，探究地方政府如何在全国性的制度安排框架下，结合具体情境进行政策转译，将成为研究地方政府支持行为的逻辑起点。

(一)中央政府的制度供给

城市化是改革开放40多年以来中国经济增长最为核心的贡献力量。John Friedmann指出，中国城市化是一个多维度的社会—空间发展过程，是一种内生过程[26]。中国城市化的演进理念也经历了从物质决定主义到人本主义演化历程。物质空间决定论的理念长期占据城市化发展的主导地位，其基于城市化主客体相互作用和对立的价值观，主张通过物质空间变量的控制，解决城市发展中的一系列问题[27]。这一思想指导下的城市化，表现为人口城市化与土地城市化的非同步发展以及人户分离现象突出。1978年改革开放后，城市高收入的吸引力和农村经济贫困的推力共同作用引发了农村劳动力转移至城市，城乡之间的藩篱开始松动。经营城市的行为取向导致土地城市化和人口城市化的巨大偏差。大量农民涌入城市后产生住房、医疗、教育等福利制度供需不均衡现象，而地方政府迫于种种压力无法在较短时间内解决上述问题，于是，形成了农业转移人口群体边缘化问题。市场和政府的共同在场形成了改革开放直至20世纪末农业转移人口治理的复杂制度情境。1996年，“九五规划”提出“积极引导农业剩余劳动力有序转移”，并于同年启动户口登记制度。随着国家限制性制度的松动和用工政策的日趋灵活，农业转移人口成为现代化建设的重要参与者，为城市经济发展做出了巨大贡献。国家先后出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》《居住证暂行条例》等政策，赋予农业转移人口以合法的市民身份和福利待遇，为其城市融合提供了制度化接口。

进入21世纪以后，在新型城镇化建设的战略目标和城乡一体化的发展逻辑下，以治理现代化思想为引导，推动城市善治的人本主义成为新时代农业转移人口的制度指引。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“推进以人为核心的城镇化”“推进农业转移人口市民化”的发展战略，进一步丰富了我国城市化的内涵。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将农业转移人口市民化单列一章，提出从户籍制度改革、市民化机制两方面加快农业转移人口全面融入城市。以包容性治理理念为指导，以城乡一体化的制度安排维护农业转移人口的利益，以公共服务均等化的制度要求实现其完整的市民权，成为当前以及未来很长一段时期内农业转移人口城市融入的中央政府层面的制度支持。

在城镇化发展过程中谈包容性治理，指的就是在新型城镇化建设中，城市治理注重所有人，尤其是特殊群体的平等参与和利益共享，其涵盖领域也从单纯消除贫困拓展到涵盖城市规划、城镇化发展、空间改造、公民权利等一系列领域。农业转移人口的城市融合已经不是单纯的破除户籍藩篱，而是更加强调实现其附着在户籍制度上的各种权利，逐步扫清农业转移人口的城市融入障碍。《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，促进农业转移人口有序有效融入城市，推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口[28]。有效即意味着以“人民城市”为制度理念，以空间、人口、制度、文化为主要内容的包容性制度制定及其落实，可以增强城市外来人口的社会融入，提升城市社会凝聚力，真正实现深度的城市融入，让全体人民共享城市空间、政治、经济、社会等各领域的全面发展的成果。“以包容为理念，构建包容性城市”的城市包容性治理成为解决城市问题，推动城市治理转型的可行之路。包容性理念从原初意义上的减贫共享式经济增长拓展到一种内容全面、成果共享的全面公平的新发展理念与模式。

(二)省级政府的政策转译

政策支持反映了省级政府在一定政策空间内的具体制度安排，如果按照周雪光关于剩余控制权的论述，省级政府拥有的控制权主要包括具体目标的设定、检查验收标准以及政策工具的选择等。政策支持层次通过第一层次的制度环境安排，对省级政府的具体政策制定和政策工具选择产生激励和约束，是地方政府政策行为的基础性影响。

农业转移人口的城市融合涉及政治、经济、社会、文化等多个领域，具体包括户籍政策、就业政策、教育政策、社会保障政策、住房政策等。要想顺利融入城市，农业转移人口需要首先进入城市，然后在城市谋求发展。按照童星的观点，农民工政策可以划分为二个维度八个政策议题[29]，分别是生存型政策和发展型政策两个维度，这些政策对农民工融入城市具有重要的影响。根据当前农业转移人口城市融合的现状和现有研究中城市融合内容维度的划分，本文将其划分为准入、生存、发展三个维度。其中，准入维度主要涉及户籍制度；生存维度包括就业和住房制度；而发展维度则涵盖社会保障、权益保护、教育培训等政策议题。欧盟移民整合指数[30]从四个维度测量移民是否能享受身份和保护政策：一是资格/范围，二是条件/补救措施，三是整合措施/权利平等组织/身份固定组织，四是相关权利/前瞻性政策。结合中国制度情境和本文研究目标，拟从准入条件和融合工具两个维度对政策支持进行描述，见图2。

图2 省级政府对农业转移人口城市融合的政策支持

2020年各地统计数据显示，深圳和上海的人口净流入超过1 000万人，位居全国前列[31]。深圳、广州、东莞、佛山四市均在人口流入前十位的城市之列。因此，本文以广东省为例，梳理2010年至今该省在农业转移人口城市融合方面提供的政策支持，以验证本文的分析框架。之所以选择2010年作为政策梳理的时间节点，是因为2010年，中央政府提出了完善暂住人口登记制度，并逐步在全国范围内实行居住证制度，这反映了政府制度设定的人本价值导向以及对流动人口管理的政策转向。

在广东省人民政府门户网站键入“流动人口”“农民工”“农业转移人口”等关键词，搜索到省级层面文件共6份(见表1)，采用NVIVO12软件对其进行编码后，分别对政策议题和融合支持两个维度进行分析。

1.X维度：政策议题维度

对现有政策文本的编码发现，广东省农业转移人口相关政策涵盖议题广泛，涉及城市准入的户籍制度，主要体现在居住证制度、积分入户制度；涉及生存维度的就业制度、社保制度以及住房政策；涉及发展维度的权益实现、权利行使以及教育培训等制度。其中，户籍制度和工资支付制度备受省级政府关注，往往单独发文，并将其纳入政府综合考核指标，明确指导思想、组织保障和财政支持，详细阐述具体做法，同时采取目标考核的方式保证政策落实，见图3。譬如广东省关注农业转移人口的工资支付的政策中，明确属地责任，设置数字化目标，层层压实责任，定期督察，以确保各类组织按时支付薪酬，工资支付工作纳入综合考核指标，并运用该结果通报、约谈、追责相关责任方。就城市融合角度而言，居住证制度解决了农业转移人口进入城市的问题，而工资支付解决了其能否在城市生存下去的问题。但是，作为城市融合核心内容的发展维度政策，或散见于各类综合性文件，或仅作为指导理念笼统论之，并未明晰部门职责，也少有可行方案，模糊的政策阐释为地方政府政策执行提供了变通空间。当农业转移人口进入城市并在城市谋生后，更深层次的城市融合需要的则是发展维度的政策予以保障，而这方面的政策缺失或者模糊表述，则不利于该群体的有效融合。概言之，从政策议题维度来看，省级政府的注意力更多集中在农业转移人口准入与生存两个维度，关注其社会层面的融合，而较少关注农业转移人口如何参与城市生活，如何行使公民权利等发展维度。

表1 广东省农业转移人口相关政策(2010年以后)

图3 基于编码各参考点数的层次结构图注：根据广东省农业转移人口相关政策的编码参考点数生成层次结构图

2.Y维度：融合支持维度

对于农业转移人口的融合支持，主要体现在居住管理、权益保障和公共服务三个方面。我国公共政策的核心价值是一个从功利主义到包容发展的不断完善的过程。2020年，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确了新型城镇化目标任务和政策举措，强调推进以人为核心的新型城镇化，并健全农业转移人口市民化配套政策体系，加快推动农业转移人口全面融入城市[32]。省级政府按照中央“以人为本”的理念为地方政策设定了价值导向，遵循以人为本、便捷高效的理念，以各类政策保障农业转移人口在城市的工作和生活。从融合措施上看，省级政策综合并用各类政策工具予以支持，如问责制度、专项督查、行政处罚、责令整改、严格限制等强制性政策工具，目标考核、绩效评估、奖励机制等市场化政策工具以及使用大数据等现代化技术性工具。从融合机制来看，以属地管理的责任机制明确部门责任，广泛吸纳各类市场主体，以政府部门横向合作和纵向协同为组织保障，营造良好的社会氛围，以大数据等方式优化服务流程，确保服务资源的有效配置和合理供给。

(三)地方政府的服务供给

服务供给是政府支持的最低层次，反映了在顶层制度环境和具体政策给定的情况下，地方政府如何在既有条件下合理配置资源，为农业转移人口提供实际的服务性支持，促进其城市融合。公共服务的良性供给是决定政府支持体系有效性的重要因素，也是提升农民工获得感，促进其融入城市的最后一公里。

J市是S省的省会城市，也是农民工聚集比较多的城市。2013年，习近平总书记到J市农民工综合服务中心视察，了解中心在服务供给以及帮助农民工融入城市方面的具体做法。省、市党政也高度重视农民工工作，通过走访、调研等方式征求农民工意见，总结归纳农民工反映的主要问题，形成“十难”问题，并坚持问题倒逼改革，建立了从市级农民工综合服务中心，到县(市)区、街道(乡镇)、社区(行政村)、行业企业(工地)覆盖全体农民工的五级服务网络体系，整合人社、建委、住房保障、公安等21个部门，为农民工提供住房、培训、劳动维权、文化娱乐、子女教育、法律援助等16项综合服务，并开设一条外来务工人员服务热线，为农民工提供专业化、全方面的服务，见图4。笔者也于2021年3—4月实地走访了J市农民工综合服务中心，同相关部门负责人进行座谈，并与主要负责人进行结构化访谈，了解中心在为农民工提供服务过程中的具体做法及服务供给机制。具体而言，地方政府从如下几个方面提供了服务支持。

图4 J市农民工城市融合的地方政府服务支持体系

第一，供需精准匹配是服务支持的前提。服务支持的前提在于了解支持对象的真正需求，并在此基础上提供精准的服务支持。农民工是流动人口的主要组成，从农村社会进入城市后，面对新的生活空间和陌生的社会，农民工自然有不同于农村熟人社会的新需求。为了了解农民工的所思所想所盼，市委市政府先后组织了107个市直部门单位、6 000多名机关干部深入走访、调研、座谈5 800多个建筑工地，走访慰问农民工4万多名，征求意见建议1.8万条，总结概括出农民工“十难”问题，包括工资支付难、技能培训难、子女入学难、住房安居难、文化娱乐难等。针对十难问题，市委市政府制定了推进十项改革、解决十难问题的办法措施，如实施“一书两金一卡”制度解决工资支付难、实施“六统一”培训制度解决技能培训难问题、实施教育行政部门前置审核制度解决子女就学难问题、完善农民工住房保障制度解决住房安居难问题等。同时，设立农民工服务热线，专门搜集、解决农民工的服务诉求。主动走访、搭建平台，从而有效获取农民工的真实需求，有针对性地提供服务。

第二，机构整合是服务支持的组织保障。传统科层组织依赖层级制的权威等级和稳定的规章程序进行专业化管理。但随着社会事务的复杂和政治经济的改革，科层制的组织边界在不断调整，其实质是通过组织边界的调整实现职能整合，为公共服务供给提供组织保障。J市农民工综合服务中心，由人力资源和社会保障局牵头，整合人力资源和社会保障局、住房和建设委员会、住房保障、公安等21个部门，在市委市政府和人社局党委的领导下，建立联动机制，打造维权、服务和就业的一站式服务。同“放管服”改革类似，J市服务中心设置了综合服务大厅，开设不同窗口，提供各类服务，并从相关部门抽调业务熟练的工作人员入驻大厅，以精细化的管理方式进行横向部门整合，实现具体服务的一条龙，按照中国政府上下对齐的机构设置原则，构建市、区、社区、街道、行业的纵向一体化组织，为服务供给提供组织保障。

第三，资源优化配置是服务支持的最终归宿。如何精准识别治理资源，根据国家发展战略和群众需求合理配置资源，为各类城市主体提供多层次、差异化的优质服务，关系着城镇化发展的质量。地方政府只有不断探索公共服务体系的数量、质量和人口分布、人口结构的耦合关系，补齐公共服务漏洞，才能满足农业转移人口参与分享公共服务的现实需求，保障其基本权利，促进有效、高质量融入城市。基于此，资源优化应重点关注政府对公共服务资源的配置和供给。既有研究表明，农业转移人口从正式支持体系，即中央政府和地方政府等正规组织部门处获得的支持中，获得创业技能培训的占16.7%，其中28.8%的人认为培训内容对自己有所帮助，获得过小额贷款支持、税收减免优惠、创业补贴[33]。J市政府关注农业转移人口的迫切需求，开设了“2厅，16个窗口”，为其提供全方位的服务。一楼综合服务大厅涉及劳动维权、技能鉴定、住房保障、子女教育、户籍管理咨询等服务资源配置。二楼专门开设职业介绍大厅，解决农业转移人口进入城市后的首要问题，为其提供就业政策咨询服务、职业介绍、职业指导以及劳动维权咨询服务等。服务供给过程中，J市积极探索“互联网+农民工服务”模式，开发了集网站、微信、微博为一体的农民工网上维权服务平台，整合各类资源，简化服务流程，精准对接服务需求。

五 结论与讨论

政府是资源与制度的结合体，既可以为农业转移人口城市融合提供丰富的资源，如资金、物理空间、网络联系等，也可以通过制度安排影响农业转移人口流动方向和融合质量。因此，本文以社会支持为理论基础，根据政府的职能和农业转移人口城市融合的需求点，结合中国制度情境下政府层级治理和权责配置理论，初步构建了农业转移人口城市融合的政府支持体系，将政府支持理解为在一定制度情境下的政策性扶持和服务性支持，并以个案初步检验文章的分析框架。既突破以往只将政府支持归纳为资金支持的碎片化研究，也较为贴合农业转移人口城市融合的特点，以望全景式、整体式剖析政府支持体系在促进城市融合中的重要作用。

本文从中央政府—省级政府—地方政府三个层面构建了农业转移人口城市融入的政府支持体系，从实践中看，政府的战略规划赋予农村人口进入城市的资格，相关的制度设计为其融入城市提供合法的制度保障，服务资源的配置增强其城市融合的主观认同。但城市融合是一个多层次、多向度、动态渐进的概念，绝非政府一己之力能实现，需要整合各方力量合力实现。

第一，从央地关系来看，农业转移人口的城市融合是新型城镇化中的农业转移人口市民化的重要内容，就任务属性而言是非经济任务，其治理绩效难以在短期凸显。在当前以数据考核的压力型体制下，市民化目标的模糊性和绩效隐性特征决定了政府热情不高，而往往借财力有限等借口象征性执行。因此，真正实现农业转移人口的城市融合必须合理配置财权，明确央地财政分担以及流入地和流出地政府的权责关系，积极调动地方政府的积极性。

第二，从政社关系来看，城市融合涉及社会保障、就业培训、公共设施投资等，既需要政府承担公共成本，也需要依靠企业、个人等承担市场成本。而面对复杂的公共事务，在政府职能转变的要求下，政府也可通过购买服务、合同外包等方式将部分公共成本以市场机制加以解决，以满足地方财政资金无法满足农业转移人口城市融合的矛盾。概言之，农业转移人口需要政府、社会、市场等多方合力共同参与，在明确财权、事权的基础上，进一步理清各主体的职能和责任。

第三，从融入与融合的关系来看，融入是农业转移人口单方面进入城市并在城市立足，而融合是一个再社会化的过程，是农业转移人口与城市居民的双向认可，即实现社会融合、心理融合以及文化融合的统一。一方面，农业转移人口需要主动提升自身知识、技能水平，尽快适应城市生活；另一方面，城市社会也需要包容、接纳与扶持农业转移人口，营造良好的氛围，运用多方合力为其提供各类服务，提升其归属感、获得感，加速农业转移人口的城市融合。