两岸共同事务协同治理模式探析

何 淼

(厦门大学 台湾研究院，福建 厦门 361005)

一、问题提出

当前两岸关系已经进入融合发展的新阶段，虽然来自台湾岛内和外部势力的政治“扰动”时有发生，但在结构面与基本面因素框限下两岸关系发展从未停滞或倒退。[1]1两岸统一的工作重点实际上已经从“追求统一”“维护统一”，转移到了“落实统一”的阶段。[2]

两岸关系的现实变化需要从国家治理的实践角度，推动两岸共同事务治理模式转型。党的十八届三中全会把全面深化改革的总目标明确为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[3]党的十九届四中全会进一步将“坚持和完善‘一国两制’制度体系，推进祖国和平统一”作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一全党重大战略任务的重要组成部分[4]，促使两岸共同事务治理体系完善同国家治理体系改革紧密相连。2019年，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中提出：“两岸关系和平发展要两岸同胞共同推动，靠两岸同胞共同维护，由两岸同胞共同分享……我们郑重倡议，在坚持‘九二共识’、反对‘台独’的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排。”[5]可见，在公权力部门主导下两岸多主体参与、多领域协商的协同合作模式可以成为推动两岸关系和平发展与治理体系完善的重要着力方向。2022年党的二十大强调，要“推进同台湾各党派、各界别、各阶层人士就两岸关系和国家统一开展广泛深入协商，共同推动两岸关系和平发展、推进祖国和平统一进程”[6]。这为进一步推进两岸共同事务治理体系建设提出了更高期待。然而，在民进党当局的政治操弄下，两岸关系日趋严峻，台湾地区公权力部门拒绝参与两岸共同事务治理，并且不断限缩两岸民间沟通交流渠道，为两岸治理工作增添了巨大阻力，也为两岸创新治理模式提出了新的挑战。

两岸共同事务指的是两岸民众共同关心的、涉及两岸共同利益的社会性事务；两岸共同事务治理意味着大陆与台湾的各界主体就双方共有的社会性事务展开合作治理。在两岸政治对立的形势下，构建共同事务治理模式可以实现两岸合作治理保持长期稳定性并抵御“不合作”策略的侵入。因此，通过理论探索构建两岸共同事务治理框架，符合当下两岸关系现实与国家治理现代化目标。随着国家治理与社会管理的相关论述越来越多地出现在党和国家的重要文件报告中，学术界对于国家治理的研究成果也日益丰硕。本文将在既有研究的基础上，透过跨学科理论的研究视角建构协同治理理论框架，进而创新两岸共同事务治理模式。

二、两岸共同事务治理模式的变迁

两岸共同事务治理模式业已历经三次变革：一是通过两岸两会开展的两岸民间协商治理模式；二是两岸公权力部门和两岸民间社会共同开展的“四位一体”合作治理模式[7]6；三是大陆公权力部门主导、两岸民间社会参与的“三位一体”渐进治理模式[7]6。通过回顾既往两岸共同事务治理模式的演变过程，本文探讨两岸如何通过多元主体协同行动，促进治理系统自组织结构生成、激发系统机制效能，从而形成两岸共同事务协同治理的创新模式。

(一)民间协商治理模式

1990—2007年，由于两岸公权力部门尚未建立合作机制，依托海峡两岸关系协会(以下简称“海协会”)与海峡交流基金会(以下简称“海基会”)等民间团体，两岸双方以民间名义进行商谈，通过两岸两会共同推进社会性事务治理，形成两岸民间协商治理模式。1987年11月，面对台湾同胞开展两岸交流的迫切需求，台湾当局被迫开放部分台湾民众赴大陆探亲，长达38年的两岸隔绝状态结束。随着民间交往渠道恢复，两岸在人员往来、经贸交流等领域产生了众多亟待解决的社会性事务。在人员往来方面，1987—1993年台胞赴大陆人数从46 679人次增加到1 526 969人次，大陆居民赴台人数从8 545人次增加到14 615人次。[8]两岸民众探亲、探病、奔丧、旅游、投资、求学、交流考察等需求旺盛，使得各类民事行为大量涌现，需要双方共同治理的事务快速增加。在经贸交流方面，台商向大陆投资额和两岸贸易总额均快速增长。1988—1993年，台商向大陆投资项目累计21 193个，两岸贸易总额累计达到378.46亿美元，大陆自台湾进口总额由22.42亿美元增长至123.33亿美元。[9]两岸经济交流初具规模，由此产生的经贸与金融领域合作治理的需求越发增多。同时，在两岸文化与社会交流领域，学术考察、气象信息互通、影视作品制作、图书出版、体育赛事等方面的共同事务也迫切需要构建两岸合作治理模式。

1990年两岸遣返作业机制不健全导致越界捕捞和私渡人员死亡事件，意外成为两岸开启民间协商治理的直接契机。同年9月，两岸公权力部门分别指派各自红十字组织在金门商谈双方遣返作业的各项事宜，并签署《金门协议》以保证两岸遣返作业的顺利实施。这标志着台湾当局逐渐废弃“三不政策”，也为后续双方分别授权民间机构进行商谈奠定了良好基础。同年11月，海基会在台湾成立；次年12月，海协会在北京成立。两会的成立意味着两岸通过民间团体协商治理的渠道具备了机制化雏形。1992年10月，两会在香港进行工作性商谈，此后双方互换函件，明确了“海峡两岸都坚持一个中国的原则，努力谋求国家统一”[10]。“九二共识”的达成为两岸民间协商治理奠定了政治基础。而后两会在新加坡举行“汪辜会谈”，会上签署的《汪辜会谈共同协议》《两岸联系与会谈制度协议》《两岸公证书使用查证协议》《两岸挂号函件查询、补偿事宜协议》成为两岸共同事务治理的优良范本。

但是，由于两岸政治互信不足，民间协商治理模式极易受到政治环境变动的影响。1996年6月计划召开的第二次“汪辜会谈”因为李登辉的“康奈尔之行”及其鼓吹“中华民国在台湾”的分裂行径而搁浅。1999年，李登辉抛出“两国论”，两岸民间协商治理的良性局面再次被破坏，海协会会长汪道涵原本定于同年7月的访台计划也被迫中止。2000年，陈水扁上台执政提出“一边一国”论，推动“台独”活动逐步升级，两岸民间协商治理进一步受限。虽然两岸共同事务民间协商治理模式容易遭到台湾当局政治操弄的破坏，但其产生了巨大的外溢效应，促成了2005年“胡连会”和亲民党主席宋楚瑜、新党主席郁慕明接连率团访问大陆，有效推动了两岸经贸关系和社会交往的蓬勃发展。

(二)“四位一体”合作治理模式

随着马英九上台执政，两岸关系开启了和平发展的新局面。政治环境的改变促使两岸社会联系更为紧密，两岸民众对共同事务治理提出了更高的要求。2008—2016年，双方在共同事务治理环节形成了合作治理新模式。该模式以两岸公权力部门合作、两岸民间社会组织充分参与的“四位一体”主体格局为主要特征，取得了显著的治理效益。

在新的治理模式下，国共两党形成了高层会面机制，两岸领导人实现了历史性会晤，公权力部门的合作达到了历史最高点。2008—2012年，中共中央总书记胡锦涛多次会见中国国民党主席吴伯雄，就两岸关系和平发展交换意见。党的十八大后，中共中央总书记习近平于2013年2月和2014年2月两次会见连战，2013年6月会见吴伯雄，2015年会见中国国民党主席朱立伦，提出了包括“两岸一家亲”“两岸同胞共圆中国梦”在内的一系列促进两岸关系和平发展的重要论述。2015年11月7日，习近平与马英九在新加坡举行会晤，翻开了两岸关系历史性的一页，证明了两岸同胞有足够的智慧和能力合作解决共同问题，也激励了两岸各界人士同心协力实现中华民族伟大复兴的热忱。

在两岸公权力部门实现高层级交往的同时，两岸民间社会合作同样成绩斐然。两岸经贸文化论坛成功举办，两会协商机制顺利恢复，两岸各领域交流合作呈现大发展态势。自2008年以来，两会共同签署了23项协议，涵盖自然地理、经济、卫生、文化知识产权、海洋渔业、检验检疫、民间交流等多个公共事务领域。2010年，随着《海峡两岸金融合作协议》、《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)、《海峡两岸投资保护和促进协议》、《海峡两岸服务贸易协议》等一系列经济合作协议的签署，两岸经济合作制度化框架初步形成，且内涵不断丰富、外延不断扩展，进一步扩充和发展了两岸合作治理机制。

(三)“三位一体”渐进治理模式

2016年5月民进党再次上台执政，蔡英文当局拒不承认“九二共识”的历史事实，两岸共同事务合作治理模式缺失了台湾公权力部门这一行为主体，变成了以大陆公权力部门为主导、两岸民间社会组织参与的“三位一体”主体格局。虽然民进党当局破坏两岸共同政治基础，但由于业已形成的密切互动态势和复杂利益联结，双方对共同事务的治理需求并没有减弱，反而不断呼唤新模式的出现。在此基础上，大陆方面将“径直以中央政府的身份渐进地、全方位地落实涉台治理”[1]6，推进祖国完全统一。“三位一体”渐进治理模式是在两岸关系复杂严峻的情况下对原有治理模式的优化，体现了大陆对台治理的智慧。其核心要素主要由两方面构成：一是由大陆公权力部门单方面主导推进的大陆涉台公共政策体系；二是以民间社会组织为主导的两岸民间交流平台。

由大陆公权力部门单方面主导推进的大陆涉台公共政策体系，在台湾公权力部门缺位的情况下不断落实着对两岸公共事务的实际治理职能，它包含党和国家领导人涉台重要讲话、对台重要文件、惠台政策及大陆涉台法律规范等四个方面。当前学界的主流观点认为，2018年2月28日国台办出台的《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》(以下简称“31条惠台措施”)标志着大陆涉台公共政策体系的初步形成。[11]此后，随着一系列政策措施、规范性文件、法律法规等出台和发布，大陆涉台公共政策体系不断发展完善。首先，党和国家领导人涉台重要讲话和对台重要文件是涉台公共政策体系的顶层引领。党的十八大以来，习近平总书记就对台工作提出一系列重要理念、重大政策主张，包括“两岸一家亲”“两岸命运共同体”“两岸同胞心灵契合”“两岸融合发展”等，对构建涉台公共政策体系发挥了重要的指引作用。2022年8月10日，国台办和国新办发表《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，体现了新时代党解决台湾问题的立场主张。其次，大陆惠台政策措施和大陆涉台法律规范是涉台公共政策体系的政策工具。大陆惠台政策是组成涉台公共政策体系工具箱的核心部分。惠台政策侧重于落实台湾同胞的同等待遇，提升了大陆对台湾同胞的政策吸引力，增强了台胞台企的获得感，为促进两岸经济社会融合发展营造优良氛围。此外，大陆涉台法律规范也是构成涉台公共政策体系必不可少的组成部分，是处理两岸公共事务的有力法律依据。

两岸民间交流平台是对官方治理体系的丰富，为政治僵局下的两岸关系和平发展和推进两岸合作治理提供了重要支撑。海峡论坛是两岸最大的民间交流平台。从2009年创办以来，海峡论坛主办单位数量不断增加，截至2021年12月累计吸引了台胞10余万人次参与[12]。海峡论坛在两岸渐进治理过程中发挥了连接两岸同胞、聚焦民众现实需求、扩展治理合作领域、增进两岸情感交流、营造经济社会融合氛围的显著作用。此外，诸如两岸企业家峰会、博鳌论坛、海峡两岸信息化论坛、海峡两岸经贸交易会、海峡两岸城市管理论坛、两岸祭祖寻根活动、教育交流活动、青年交流活动等也分别从经济、社会、文化、城市、青年等具体议题多角度构建交流合作平台，对两岸公共事务治理贡献了民间智慧，并在很大程度上影响着政府决策与两岸合作治理发展样态。

(四)两岸共同事务协同治理模式

既往的两岸共同事务治理模式形成了良好的示范效应，但存在一个明显问题，那就是治理模式的变迁源于两岸政治环境变动的被动影响。显然，两岸关系持续紧张使得既有治理模式的影响效力在不断衰减，已无法有效解决实践过程中出现的难题和挑战。因此，对新模式的探索应重点关注治理主体格局客观变化对治理模式产生的影响。

现行的“三位一体”渐进治理模式正面临一系列困难和挑战：政策受众群体规模仍然较小，主要是居住在大陆的台湾同胞；“三位一体”主体格局仅是暂时性的安排而非永久替代，未来如何化解“四位一体”和“三位一体”的主体格局差异问题有待商榷；台湾当局的政治对抗阻碍着渐进治理的实施；在治理规则及其细节落实方面仍存在提升空间；等等。[7]10上述问题为两岸共同事务治理模式改革和创新指明了努力方向：一是构建策略性的多元治理主体格局。虽然两岸关系中的多元主体受到越来越多的关注，但由于主体间缺乏策略性的关系网络，治理主体格局容易受到政治环境变动的牵连，其稳定形态难以得到保证，治理效果也因此大打折扣。二是推动各领域治理因素形成有机联系。经济因素、文化因素、社会因素等互动因素彼此间可以形成整体性作用模式。例如经济因素和文化因素的整合意味着可以通过市场机制将两岸文化资源进行优化配置，创造文化产业、文化产品等新形式，释放“1+1>2”的效应。三是细致规划治理规则，完善治理手段与治理程序，解决治理单元信息不对称、政策回应性有待提高等现实问题。四是促成两岸双方稳定的合作，并且抵御政治环境变动和突发事件的负面影响。这要求构建一套完整的能够适应两岸关系的特殊的治理系统结构。因此，在“三位一体”渐进治理模式的基础上，引入协同治理理论，构建两岸共同事务协同治理模式，可以为推进两岸共同事务治理研究提供新的增长点。

三、两岸共同事务协同治理模式的构成要素

协同学(synergetics)由德国物理学家赫尔曼·哈肯于20世纪70年代初创立，指的是在普遍规律下，复杂系统内各个子系统之间有序地、自组织地相互协同的科学；其重要贡献是提出了序参量支配原理(1)通过大量的类比实验，哈肯发现系统内出现“非平衡相变”具有共性，均是由序参量的变化所导致的。当系统处于完全无序的混沌状态时，序参量为零；而当系统接近相变的临界点时，序参量突然增大并在系统变革的瞬间达到最大，因此可以说序参量主宰着系统演化的进程。和系统的自组织性原理。[18]序参量是代表系统有序程度的变量，它可以促使系统向有序的方向变迁，并且支配系统行为。自组织性是系统自行出现宏观新结构或从无序变为有序的内在机理。在系统从无序向有序转变的过程中，序参量具有主导作用，在一定程度上支配着其他参量的变化，而其他参量也会通过反馈作用与耦合作用制约序参量的变化，各种参量在序参量的主导下相互牵制，形成协同效应，从而构成具有相对稳定性的自组织结构。

政治学领域的“治理”(governance)是指由官方与民间的各项行为主体在某些议题上集体协作所创造的政治体系模式和结构，亦即一种多主体合作的有序管理社会的新方法。[19]治理理论与协同学的各项原理存在着相近意涵。有政治学者曾指出，复杂性科学的发展推动了系统化思想在政治学领域，特别是公共事务管理方面的传播。[20]政治学界对“治理”议题的研究已呈现出协同学理论与政治学理论融合的态势。现有的研究成果将复杂的公共事务治理视作一个开放的整体系统，并将参与治理环节的多元主体看作功能不同的子系统，考量各种控制参量对子系统组织互动模式的影响效果，并将治理目标看作系统利益的整合与超越。[21]

协同治理(synergy governance)理论包含了协同学中的协同理论和政治学中的治理理论。“协同治理”的提出源于协同学，但其具体阐释和实际运用则是在与政治学领域的专业性知识进行理论交叉融合后完成的。二者相互借鉴与融合形成了一套适用于国家公共事务管理领域的理论体系。通过上述分析，本文认为协同治理的概念应当包含以下几个特征：其一，协同治理主体是功能不同的多种政治角色，治理主体格局体现为协同与竞争过程中自发形成的多元平衡状态；其二，协同治理的关键是确定影响治理目标实现的序参量身份，把握序参量的主导作用，促进序参量作用的积累；其三，协同治理机制为主体间渐进式互动博弈自发形成互认规则，该规则可以有效管控系统内的破坏性因素和突发性危机；其四，协同治理本质是社会系统内序参量与控制参量互动博弈自发形成的自组织结构。基于协同学的基本原理，本文从协同治理的多元主体、序参量效用、阶段性规则及自组织结构四个方面论述两岸共同事务协同治理模式的构成要素。

(一)两岸共同事务协同治理的主体

以往两岸共同事务治理模式对于主体格局的探讨强调不同时期治理主体的客观组成形式，而协同治理模式则需要在厘清不同治理主体的类别和位阶后，依据各个治理主体的基本特征与相互关系构建策略性的主体格局框架。当前两岸共同事务治理领域的行为主体大致可分为两岸公权力部门与两岸民间社会组织两个类别，二者都扮演着重要的角色。第一，两岸公权力部门是治理环节中的必要主体，是制定公共政策与提供政治产品的核心力量。公共政策是“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案”[22]。公权力部门在两岸关系治理中发挥着规范其他主体，整合与审查多方利益，抽取、规制与分配治理成果等重要作用。第二，两岸民间社会组织是治理环节中的重要主体，是形成有效治理主体格局的基本要件。在涉及复杂的治理议题时，“两岸民间社会组织更容易形成相互配合、相得益彰的关系”[23]。两岸民间社会组织包括政治社团、台商团体、行业协会、研究机构、民族宗教团体、慈善机构等，其在两岸民众所关心的经济、福利、教育、文化、医疗、社会保障等一系列民生问题中发挥着重要作用。

在两岸公权力部门与民间社会组织共同组成的两岸共同事务多元治理主体格局中，不同治理角色间互相影响、互相牵制，形成了复杂的互动关系。对此，引入协同治理理论能够为进一步研究多元治理主体的结构形态、位阶划分与合作模式提供有益参考。

(二)两岸共同事务协同治理的序参量

在两岸“大系统”中，较之备受关注的政治领域，由经济、社会、文化、生态等因素组成的两岸环境系统对两岸共同事务协同治理更具决定性作用。因此，两岸环境系统是协同治理模式的序参量。一方面，两岸环境系统具备一定的独立性，并非完全受制于两岸政治。尽管现阶段两岸政治紧张，但是两岸经济、社会、文化、教育等领域的交流合作始终保持日益密切的态势，两岸融合发展不断深化。另一方面，两岸环境系统对增进两岸政治互信能够发挥积极作用。民进党当局之所以至今不敢在“法理台独”问题上迈出实质性一步，两岸经济依存关系的制约作用十分明显。显然，两岸环境系统会以自己的方式透过政治角色实现利益表达，从而影响权力分配。政治因素固然重要，但治理内容和治理手段若仅仅局限于政治议题，则易陷入“思维定式”，难以取得进展。因此，在构建两岸共同事务协同治理模式的过程中，应更多聚焦于两岸环境系统，更深入地探究环境系统中各因素之间的耦合关系，充分释放序参量促使系统变迁的决定性作用。

(三)两岸共同事务协同治理的规则

两岸共同事务协同治理的规则本质上是一套从目标内容到实际操作的完善体系[24]，具体包括治理内容、治理手段及治理程序。首先，两岸共同事务协同治理的内容包含两岸“大系统”内部与外部两个层面。在两岸“大系统”内部，协同治理的目标是实现子系统之间的协调和整体发展。因此，两岸经济合作、文化交流、基层参访、青年互动、环境保护与开发等都应是协同治理的内容。在两岸“大系统”外部，协同治理的内容体现为促使两岸形成利益整体，以此与外部其他利益主体进行交往。其次，两岸共同事务协同治理的手段包括官方手段和非官方手段。官方手段指的是由两岸公权力部门掌握并负责实施的强制性手段，如党和国家领导人涉台重要讲话、对台重要文件等，以及大陆出台的《关于应对疫情统筹做好支持台资企业发展和推进台资项目有关工作的通知》(简称“11条措施”)、《关于支持台湾同胞台资企业在大陆农业林业领域发展的若干措施》(简称“农林22条措施”)等惠台政策。非官方手段指的是民间社会组织通过协商达成的某种具有共识性的交往秩序、行为规范和利益需求，如两岸两会共同签署的多份相关协议等。非官方手段所产生的塑造社会文化的效果会逐步渗透、持续扩散。最后，两岸共同事务协同治理的程序包括组织程序和工作程序。组织程序指的是在两岸共同事务协同治理的过程中，相关主体开展特定行为或实施某项工作的顺序，亦即主体间的层级架构。工作程序指的是在实施具体工作时，工作计划制订、执行与评估等流程的确定，并划定详细的阶段性时间期限。完善协同治理的程序有助于保证协同治理工作的有效开展，降低突发事件对预期目标的干扰，促进系统结构的稳定。

(四)两岸共同事务协同治理的自组织结构

依据协同学理论，在利益需要和自然规律的驱动下，系统内部相关因素间相互联系、组合、配套形成一种耦合的自组织结构，该结构是各因素通过协同和竞争效应自发形成的。良性运转的自组织结构一旦形成，就会对系统的稳定性发挥促进作用，并加快系统目标的实现。从两岸共同事务治理层面来看，虽然两岸政治对立的局面尚未结束，但两岸业已形成共同利益格局，因此双方在治理层面存在着一种“非零和博弈”的态势。这种协同与竞争共存的互动博弈在长时间的自我组织与进化过程中，会逐渐形成互惠式合作博弈的自组织结构。[25]38

在合作治理方面，两岸之间存在着长久的互动，且互动双方并非单个个体，而是庞大的社会群体。正如学者指出：“以相互回报为宗旨的小群体之间，一旦有交往的可能，合作便会出现。”[25]14合作出现后，虽然互动双方的博弈态势并未消失，但会不断演化，朝着“互惠”的方向发展。在既有合作又有竞争的状态下，互动双方为了寻求自我利益的最大化，会避免两败俱伤的争端，而寻求具备稳定机制的互惠式合作。这就促使互动双方在博弈策略选择上秉持善良性与清晰性的特点。但是竞争依旧存在，一旦其中一方遭到背叛，另一方将迅速采取报复性策略，只是报复不会过度；在共同利益格局与合作带来的高回报面前，双方的博弈策略也会自然带有宽容性的特征。总的来说，互惠式合作博弈结构具备善良性、清晰性、报复性和宽容性等特点，双方会对博弈策略进行学习、效仿和抉择，从而形成长期稳定合作。

两岸共同事务协同治理可以为两岸提供广阔的利益平台和显著的发展优势。虽然民进党当局采取抵抗合作的策略，选择短时期内对治理系统施加阻力，但是仍可以通过寻找特定方式培育两岸互惠式合作博弈结构，促进和吸引两岸公权力部门的治理合作，推动两岸多主体治理合作不断进化。

四、两岸共同事务协同治理模式的实现路径

基于协同治理的理论特征和既有公共治理实践存在的问题，在推进两岸共同事务协同治理模式时，应着重考虑治理主体及其组成形式、推动序参量效用最大化的方式、协同治理规则制订的科学化逻辑，以及协同治理自组织结构的培育方案。

(一)构建主体责任关系网络

两岸共同事务协同治理中，虽然公权力部门不再是唯一的治理主体，但其仍然居于核心地位，是其他行为主体的宏观调控者。对于公权力部门而言，多主体协同治理意味着公权力部门需要扮演引导者的角色，在主体间关系的协调和维护上承担更多的责任。对于民间社会组织而言，协同治理意味着其可以进行有效的利益表达，获得显著的发展效益，但与此同时也必须承担相应的责任与义务。从当前大陆涉台公共政策实施过程与效果来看，落实各项治理措施需要进一步完善治理主体责任关系网络。发展多主体参与的协同治理模式要求官民之间形成一种双向互控的责任耦合关系，从而确保治理效能的提升和主体格局的稳定。参考既有研究对治理责任的划分标准[26]，本文将两岸共同事务协同治理中各行为主体分为政治责任、组织责任、财务责任和绩效责任。

第一，政治责任指的是政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责，以及没有履行好职责时所应承担的制裁和谴责。[27]公权力部门是政治责任的承担者，其不仅要树立鲜明的政治立场、具备政治鉴别力和政治敏锐性等，还须有效回应民众在协同治理过程中的利益表达和政策期待。现阶段，大陆公权力部门牢牢把握两岸关系主导权和主动权，履行两岸共同事务治理环节中的主要政治责任。近年来，大陆相继出台了制发台湾居民居住证、扩大台胞在事业单位就业试点、取消台湾居民就业许可证、保障台胞在大陆参与职业资格考试和社会保险等一系列惠台政策，为台胞提供大陆的发展机遇、落实同等待遇。但在惠台政策落实过程中，也出现了各地政策出台和执行进度不一，相关部门协作不畅导致部分台胞同等待遇举措难以落地，部分工作人员因不熟悉涉台政策和业务而相互推诿、规避台胞等现实问题。[28]面对两岸治理需求的不断扩大，中央政府在政策制定和执行过程中可给予各级地方政府和相关民间社会组织一定弹性空间，以推动惠台举措落实落地落细；强化涉台部门横向协同，分析和推广部门协调典型案例，逐步厘清相关部门之间的政治责任关系，督促其切实履行政治责任；通过强化实地调研掌握基层涉台事务治理现状，针对实际问题制定相应的处理策略。

第二，组织责任指的是主体间相互关系的确定与维护。两岸公权力部门和民间社会组织都是组织责任的承担者。行为主体的组织关系不应是某种一成不变的权力层级位阶，而应当弱化权力概念，强调业务的专业性划分，根据具体的治理工作进行灵活搭配和适时调整。依托协同运作的涉台事务管理“条块”结构，可以进一步完善两岸共同事务治理主体的组织责任。一方面，公权力部门在其横向的“块”内应当统筹协调各职能部门、民间社会组织等治理主体的相关工作；另一方面，公权力部门在其纵向的“条”内应当促使治理程序与政策执行构成上下配套对接。以台胞社会融入为例，从横向来看，台胞在大陆的生活、学习、就业、居住、医疗、养老等需要相关职能部门通过协同合作加以保障；从纵向来看，台胞在大陆不同地区生活与流动，不论是在城市还是在乡村，其旅居、就业都应得到政策照应。当前，由于缺乏特殊的两岸共同事务治理“条块”通道，不同主体的治理工作往往需要耗费高昂的时间和经济成本，因此在现有的“纵横条块”结构中创新与发展协同运作的“条块”结构具有重要意义。各级台办在治理主体格局里是重要的网络节点，也是创新涉台“条块”结构的主要切入口，起着重要的规划与组织协调作用。各级台办通过对组织责任的合理分配与细致监督，构建主体关系网络。公权力部门和民间社会组织的组织责任可以通过签署协议来确定，由各级台办牵头提供协商平台，按照灵活的项目分工来制订协议内容，通过确定工作领域或服务对象，构建项目网络，实现资源合理配置，保证各主体关系平等、和谐共处，保证权力不被滥用，也保证任务不被推诿，确保治理工作井然有序。

第三，财务责任指的是利益的合理分配与资金的合理使用。由于各方利益来源渠道多样化，财务责任不再仅仅局限于公权力部门的财政分配，而已经扩展到非政府治理主体如何确保各项利益的合理分配和资金效用的最大化。目前，资源分配的灵活度不高使部分主体对配合治理两岸共同事务的积极性有限。大陆公权力部门的财务责任固然占有很大比重，其需要制定相关评价标准将财务责任与工作绩效挂钩。同时，大陆公权力部门内部的各级涉台预算常常需要覆盖不同职能部门的方方面面，预算管理与财务优化是涉台工作的重要内容之一。涉台民间社会组织的经济能力存在显著差异，规模较小或新兴的民间社会组织在两岸共同事务治理工作中收到的反馈激励不足，部分根基深厚的民间社会组织也长期未充分发挥帮扶带动作用。对此，大陆公权力部门在制定帮扶和激励政策时要兼顾效率与公平，对民间社会组织履行财务责任做出正确的引导。

第四，绩效责任是保障治理成效的衡量标尺和激励工具。绩效责任应当辐射到每个治理主体，这就要求各行为主体在不同领域组建专业团队，通过制订统一的评估标准，对相应的工作进行公开评级与审查，根据评估结果进行相应的奖惩。以当前大陆各级台办的绩效责任为例，大多数评价指标与部门预决算完成情况挂钩，工作绩效评价办法多为目标预定与实施效果比较法，通过比较年度财政支出所产生的实际结果与年初预算目标，从而评价工作绩效。两岸共同事务协同治理需要进一步优化现行的绩效责任体系和评价标准。各治理主体制定年度预算目标时，可以抽取不同领域的涉台专业人士组建审议团队，审核目标方案；在进行决算时，审议团队应当依据统一标准分析目标的完成情况与完成质量，并进行公开评级与审查。绩效考核结果作为公权力部门财政拨款、社会组织吸引投资等的重要参考指标。

上述四种责任之间既相对独立，也相互影响。组织责任是主体责任关系的中介要素，它向上须满足政治责任的相关要求，将两岸关系中必要的政治因素体现在组织关系中，为政治责任的落实提供组织保障；向下须承担监督的职责，主体财务责任和绩效责任的履行情况应相应地反映在组织关系上，从而规制各主体的行为。绩效责任和财务责任相挂钩，在公权力部门的引导和市场资源配置的作用下，应以绩效为依据通过财务手段形成物质上的奖励与惩罚，并以此作为未来调整组织责任的标准之一。由于具备稳定性和自适应性，无论台湾公权力部门是否参与两岸共同事务协同治理，根据责任和利益关系耦合的主体责任关系网络都可以成为有效应对“三位一体”或“四位一体”主体格局变化的有力工具。

(二)促进序参量内部各因素形成有机联系

两岸共同事务协同治理模式中的序参量是两岸环境系统。两岸环境系统内部蕴含着各种非政治因素，以及由这些因素构成的不同类别的子系统，如经济子系统、文化子系统、社会子系统等。在以往的治理模式中，这些子系统相对独立，具体政策局限于相应的子系统内部，导致序参量内部各因素之间未能形成有机联系，进而无法发挥整体性优势。协同治理模式要找寻适当路径将两岸环境系统内的各个子系统、各种非政治因素联系起来。有学者指出：“两岸关系和平发展阶段要构建以经济、文化、社会为三个螺旋的上升动力最强、阻力最小、空间带动作用最强、最持久的三方螺旋新典范。”[29]在两岸环境系统内部，经济、文化、社会是影响最显著的三个子系统，应努力促进两岸经济、文化与社会三个因素有机整合并发挥整体效用。文化因素是联系经济因素与社会因素的重要媒介。文化产业是同时具备经济效益与社会效益的特殊桥梁，它可以使经济、文化、社会领域相互联通，彼此间形成有机联系。[30]因此，形成和巩固以两岸共同文化为纽带的两岸经济、文化、社会联系是促进两岸环境系统序参量整体效益优化的重要方向。

在当前两岸经贸领域，市场对资源配置起着决定性作用，但文化同样发挥着潜移默化的调节功能。两岸股市在中华传统节日都执行休市制度，传统习俗影响下两岸各行业有着相似的行业规矩，同乡和熟人文化、传统风俗也影响着两岸交易伦理。在缺乏公权力部门有效参与之时，两岸经贸联系能够不断热络离不开文化和道德力量的无形调节。两岸共同事务治理主体不仅可以通过各行业内部既有的行会、协会等社会组织来传播共同文化和确立经济交往规范，也可以依托两岸各类交流平台广泛探讨两岸经贸往来中的文化认同，以充分发挥共同文化传统和道德规范对两岸经济合作交流的促进作用。同时，促进两岸文化交流也有助于两岸社会融合发展。两岸文化同根同源，都是对中华传统文化的继承与发扬，但两岸间也存在一定的文化差异，甚至文化冲突。两岸文化冲突的背后是台湾当局政治操弄造成的两岸民众对彼此的误解。两岸文化冲突并非根源性的价值观念差异，而是一种观念误解。因此，在两岸共同事务协同治理模式中，不仅应共同弘扬中华文化，还应当在各种场合通过多种媒介广泛宣导和强调两岸之间尊重、理解和包容彼此文化的理念，进而促进两岸同胞心灵契合、两岸社会融合发展。

综上所言，重视两岸共同事务治理领域的文化因素，推动两岸文化交流有助于构建序参量内部不同因素的有机联系，有效促进经济、文化、社会子系统的相互融合，进而扩展两岸环境系统序参量效能，使其发挥促进治理系统稳步有序并逐渐成熟的良好功效，激发各因素协同发展的活力。

(三)设计渐进性的协同治理规则

治理规则的确定需要呈现出因时而异、因势利导的特征。设计渐进性的治理规则能有效适应不断发展变化的两岸关系及复杂的治理需求。依据治理主体格局的发展状况，协同治理规则应当呈现不同特点。

首先，在大陆公权力部门和两岸民间社会组成的“三位一体”治理主体格局下，治理内容侧重于促进两岸治理系统内部的和谐有序。由于此阶段两岸政治互信不足、政治环境不断变动，官方手段最为简洁高效，风险也较低，且具有立竿见影的效果。在开展协同治理工作时，对官方手段的强调势必需要将公权力部门放在主导位阶上，治理的组织架构体现为以纵向治理结构为主、横向治理结构为辅的特征。大陆公权力部门承担主要的政治责任和组织责任，治理的工作程序体现于公权力部门对治理主体具体工作的统筹和监管。

其次，在两岸公权力部门和两岸民间社会共同参与的“四位一体”主体格局下，治理内容以两岸“大系统”内部的秩序优化为主，并且开始关注“大系统”与外部环境的其他利益主体建构交往机制。治理手段以官方手段为主、非官方手段为辅，通过民间社会组织协商谈判搁置争议，寻求共同解决方案。协同治理的组织架构表现出纵向与横向治理结构并重的特征。除了公权力部门发挥自上而下的纵向治理职能，在横向上还考虑构建为谋求两岸共同利益和协同发展的非官方联合机构，如区域发展协会、地区联合体等，并将相应的角色功能体现在工作程序中，实现治理工作常态化制度化，以保障和维护两岸共同事务协同治理的整体效果。

再次，在治理主体格局形成完备的责任关系网络后，治理内容逐步走向促进两岸“大系统”内外共生和高度和谐。在治理手段上，应重点关注涉及两岸治理议题的学术组织、研究机构所发挥的效力。两岸协同治理效能优化和治理模式创新需要专门研究机构发挥沟通、联络、优化、革新的作用。而专门性的两岸治理协调组织则主要承担政治责任的传导、财务责任和绩效责任的监管等纵向治理职能，也承担着联系沟通的组织责任等横向治理职能，将各个治理主体有机联系在一起，并将各主体的利益表达聚集起来，增强对相关政策的回应性。

(四)培育互惠式合作博弈结构

从既有的两岸共同事务治理模式来看，台湾地区政局变动导致其公权力部门时有缺位的问题严重影响了治理规模和治理成效，导致大量议题无法得到解决。在两岸政治环境变动的负面影响下，构建互惠式合作博弈结构是解决两岸共同事务治理易受牵连的重要方案。在复杂的政治环境中，其能促使两岸公权力部门形成合作，并且保持稳定性、抵御内外风险、深化治理效果。

首先，两岸互惠式合作博弈结构形成的条件，是基于两岸治理互动的持久性与群体性的。一方面，1987年两岸隔绝状态结束后两岸治理互动不断密切，无论政治环境如何变化，两岸共同利益格局都得到不断巩固和拓展，由此产生的两岸共同事务治理需求也持续增长。虽然当前两岸政治对立仍未化解，但治理互动的客观要求在较长时间内都不会衰减，两岸治理互动具有持久性特征。另一方面，两岸治理互动并非两个独立个体进行博弈游戏，治理工作的背后是两岸社会多群体的协同行动，两岸治理互动具有群体性特征。正如前文所言，在共同利益格局与合作带来的高回报面前，双方会对互惠式合作博弈策略进行学习和效仿，良性的两岸治理互动会在群体内扩散，从而形成长期稳定合作。

其次，两岸互惠式合作博弈结构形成及至保持相对稳定需要经历三个阶段。

在起始阶段，由于对共同利益和互惠价值的认知，原本不存在合作或合作程度较低的两个群体中，产生了一部分以获取合作利益为目标的个体。这些个体通过合作互动实现共同利益，随着这类个体数量的增加，在群体中产生了示范效应。在大陆开放台商投资之初，李登辉提出“戒急用忍”的主张，打压两岸产业合作与台商投资热情。此时，已有部分台商在大陆进行小规模投资并取得了不菲的经济效益，但大规模的两岸经贸合作迟迟无法取得进展；陈水扁执政后，台湾产业界要求改变“戒急用忍”政策的呼声高涨，“积极管理，有效开放”的两岸经贸政策出台，由此两岸经贸合作不断密切。可见，尽管现阶段两岸关系复杂严峻，两岸共同事务治理缺少台湾公权力部门的配合，但由于对共同利益的追求，两岸依旧保持合作交流的态势，并且不断扩大。故应努力寻找和培育具有共同利益且能通过合作得到回报的小群体，为两岸民众树立榜样并形成示范效应。

在中间阶段，合作的扩大与稳固需要必要的策略，合作策略的选择将决定合作的效果。在当前两岸共同事务治理中，大陆单方面让利体现了其促进两岸合作的善意与诚意，但却因岛内“台独”分裂势力的抹黑引发了部分台湾民众的质疑。因此，在培育两岸共同事务协同治理的合作博弈结构时，不仅需要注重合作双方收益相对平衡，也需要在制定具体合作规则时体现出激励性：在治理内容上扩大合作领域与范围，在治理手段上明确对参与合作的奖励措施及对破坏合作行为的惩罚措施，在治理程序上为潜在治理主体留出一定的参与空间。

在进化阶段，互惠与高回报的合作结构一旦建立，就可以在某种程度上防止不合作策略的侵入，从而促成合作进化不可逆转。在目前的治理模式中，台湾公权力部门治理角色的缺位与负面作用是阻碍治理效能提升的关键所在。当建立起合作博弈自组织结构后，治理系统内多因素的联系与耦合将不断加深，并影响着各个治理主体的行为模式和思维路径，使两岸“大系统”自发形成对风险的管控机制与对不合作主体的吸引效能，不断提高主体间的合作认可度。因此，“三位一体”或“四位一体”的主体格局将不会成为影响治理模式和治理效果的重要因素，健全的协同治理模式和自发运转的合作博弈结构能够有效抵御“不合作”的策略风险和突发状况，确保两岸共同事务治理体系的优化与发展。

五、结 语

两岸公共事务协同治理的目标是形成两岸“大系统”内部和谐有序、与外部环境融洽共存、内外高度协同发展的局面。协同治理的核心意涵就是通过构建治理主体责任关系网络、促进序参量内部各因素形成有机联系、培育渐进性的治理规则与互惠式合作博弈结构，使两岸“大系统”形成“无形之手”的机制化调节模式，促使两岸共同事务治理体系的自我发展和自主运行，减少台湾当局政治操弄对两岸共同事务治理的阻碍，也避免台湾政局变化对合作治理格局产生负面影响。诚然，两岸共同事务协同治理模式尚停留在初步探索阶段，还需要在未来不断改进与丰富。