积极风险治理：基于三农领域的认知与行动策略探析*

颜烨

（应急管理大学（筹）华北科技学院校区，北京 101601）

伴随风险社会的来临，各类风险对农民、农业、农村的侵蚀有增无减。三农现代化从根本上反映中国式现代化的水平和程度，三农领域如果出现重大问题和重大风险，将会侵蚀中国式现代化的“基本盘”。如何破解和治理三农领域一直存在的“高风险、低韧性”难题，促进三农安全发展，必将成为新发展阶段的重要议题，也是乡村振兴必做的“功课”。2022年的中央一号文件比以往的涉农文件更加重视三农风险治理，提出统筹推进应急管理与乡村治理资源整合，加大农业防灾减灾救灾能力建设和投入力度等内容。根据调研，目前有些村民和村干部对各类重大公共类突发事件采取消极被动应对的做法，近几年政府强调全周期全过程应急管理（预防—准备—响应—恢复）［1］，稍有起色，但村民反映有些只是“花架子”，不管用。这就使得风险治理研究者思考一个问题：对于低度物质发展的三农领域，在现代社会究竟如何确保做到积极、主动、有效的风险管控和治理，而不仅仅是事中应急响应？能不能设计一套有效的体系机制积极预防、事前评估、充分准备、主动应对各类风险？文章基于“认知—行动”分析逻辑，构建“三农各类风险认知—三农韧性能力认知—治理行动策略体系”的积极风险治理分析框架，并借用帕森斯的社会系统论（结构功能主义，四大子系统分别执行适应、达鹄、整合、维模功能）思路［2］，且考量中国特色社会主义现代化总体布局的五位一体系统（经济、政治、文化、社会、生态子系统，其中生态系统渗透和贯穿于其他四个子系统），分析三农领域存在的各类风险、韧性能力现状和积极治理方略。

一、系统认知：新阶段三农领域面临的高风险

与城市社会、工业领域和市民群体相比，三农领域不仅面临更严重的自然灾害风险，也面临着贝克意义的现代人为制度或行为风险等四大类风险（自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全）［3］，而且三农领域应对风险的能力相对较低。当然，政府和社会对三农风险的积极认知，本身也体现出一定的积极性治理行动。这里主要基于三农领域五位一体系统的现状进行分析。

（一）三农领域的经济风险

在新发展阶段，农业面临的主要经济风险大体包括：干旱、洪涝、低温冻害等气象灾害，泥石流、地面塌陷、水土流失等地质灾害，农作物病、虫、草、鼠害或动物瘟疫等生物灾害；粮食生产、农产品的产业链供应链随时面临着耕地面积减少、工农产品价格“剪刀差”扩大、人工成本提高、农业专业技术人才流失等风险；粮食因灾减产、耕地荒芜减少等潜在风险也一直存在。农民面临最主要的经济类风险是增收途径和方式缺失，尤其是外出务工受阻，如2020—2022年因疫情影响导致企业用工减少；其次，面临种植业（主要是粮食）、畜牧业减产和农产品加工产品降价；再次，因灾因病致贫返贫的潜在隐患始终存在。对于整个农村来讲，经济风险在于粮食安全隐患的潜在危机始终存在，脱贫村庄面临规模性返贫的风险尚未完全消除，某些地区的村集体债务问题日趋凸显，农村各类金融风险、小额贷款信用风险等问题依然突出。

（二）三农领域的政治风险

新发展阶段三农领域的政治风险具体表现在政策、民主权利、守法执法、基层管控等方面。农业面临的政治风险主要有农业政策在基层落实受人为因素影响较大，可能出现人走政息的现象，农业发展的地方自主权、民主建议权或许受到负面阻抑，农业综合行政执法能力不足等。农民的政治风险在于：村民自治权益受到伤害的情况时有发生，村民对村务公开的知情权、参与权、表达权、监督权或有可能遭遇剥夺和压制，对村民委员会选举和政治参与等民主权利或遭侵蚀，农民法治意识和法治观念淡薄等。农村整体面临的政治风险在于：有些地区农村干群关系处于紧张状态，有些地区村党组织软弱涣散，有些地区村民委员会、村小组的管控能力弱化或失控，有些地区村党支部委员会和村民委员会的依法行政、依法治村意识和能力不增反降等。

（三）三农领域的文化风险

随着工业文明发展的强劲势头，农业文明式微或是社会进步的体现，但传统农耕文化作为一种历史文化形态，有其存在的价值，比如传统的刀耕火种、以精耕细作为特征的小农经济生产方式等，表明农业生产方式从人力到手工，到半机械化，再到信息化农业的形成历史，本身是人类文明演进中可以教育后代的文化资源，值得珍存。农民是乡村文化建设和乡村文化繁荣的主体，一方面，当代中国农民的科技文化和人文素养在不断提升；但另一方面，伴随经济发展，乡村的传统道德受到市场经济等因素的冲击，逐渐失去规范的作用，以往的价值取向逐渐解体。对于农村整体来讲，新型农村社会的乡规民约、乡村文明建设任重道远。比如，农村文化面临繁而不荣，处于传统与现代交汇过渡状态；一些经典的农村文化传统习俗礼俗、手工艺、以历史遗留建筑为依托的古村落等，面临保护弱化直至消失的风险。在所有文化风险中最主要的风险是农村公共精神的式微和消解。

（四）三农领域的社会风险

农业领域在新发展阶段面临的社会风险主要在于，随着工业化的进一步发展，农业生产积极性持续下滑，土地抛荒的势头似乎有增无减，农业面临新的社会生产方式转变。农民面临的社会风险很多，归纳起来主要有：重大疾患难以有效防治，男性青年面临“婚姻贫困”，失能老人渐增，女童失学辍学问题，家内矛盾、家暴现象近年有所增加，外出务工农民随时面临工伤、被辞退、工资拖欠等风险。农村整体面临的社会风险同样繁多，具体有：农村老旧住宅、公共设施和基础设施设备随着使用年限增加逐渐老化风化和破损；家居、公路、桥梁以及人群密集场所或区域等存在火灾、爆炸、垮塌、疫情扩散、食品中毒等潜隐风险；随着农村“煤改气”工程的不断深入，农村居民管道燃气安全存在较多隐患；流散和藏于农村的制售假冒伪劣农资、非法集资、电信诈骗等违法犯罪行为仍然猖獗；邻里纠纷、土地拆迁纠纷、集市群体性冲突、工地群体性工资拖欠纠纷等时有发生；农村人口结构孤老化、妇幼化、空心化等社会问题日趋严峻。

（五）三农领域的生态风险

生态风险是人类改造自然过程诱致的风险，交织着自然和社会的风险，它渗透于经济、政治、社会和文化风险并与之相伴同行。农业在面临极端天气灾害、重特大地质灾害等诸多自然风险威胁的同时，由于水土流失、农药化肥的过量和不合理使用等情况，使得土地生产力的恢复、绿色农业生产的发展或许难以为继。农民不仅面临地方性甲状腺肿、克山病等地方病的威胁，也面临三农现代化过程中自然环境被人为破坏而诱发的各种身体疾病（如慢性镉中毒、慢性坤中毒等）和心理疾病。如福建省闽侯县青圃岭村不仅受到固体废物处理公司排放的二噁英等污染物带来的农作物损失和人身伤害达十年之久，也给村民带来挥之不去的心理阴影。因此，农民的生态环境保护意识和能力亟待全面教育和提升。农村整体层面的生态风险包括：土壤、饮用水、村庄环境等时刻面临农药化肥过度使用、（发达地区）农村工业化、养殖业垃圾废物、塑料等固体废弃物的严重污染，城镇化加快发展诱致的污染风险，森林草原也日益面临火灾等现代性威胁。

总体上看，新阶段三农领域风险具有特殊性与共性并存、传统风险与新兴风险并存、存量风险与增量风险并存、风险区域性差异等特点。与市民相比，农民面临的风险很多是市民不一定会遇见，但市民面临的风险，农民一般都要现实面对；与工业领域面临更多的技术事故风险相比，农业领域面临更多的自然风险；与城市面临的诸类风险相比较，农村面临风险的程度不同而已。

二、能力认知：新阶段三农领域低度抗逆韧性

结合具体案例，我们拟以社会韧性（社会脆弱性）为“体”、社会系统论为“用”加以分析。所谓社会脆弱性，一方面是指人类社会及其理性手段相对于大自然不可抗拒力来说，是非常脆弱的，即灾害脆弱性。［4］另一方面从社会结构角度看，社会脆弱性是指贫富不同的阶层成员在遭遇灾难后，其风险损失也不同，弱势群体更为脆弱，或巨富损失更多［5］；同时也包括在灾后恢复重建过程中，原本弱势的群体因救济资源分配不公，可能境遇更为弱化和恶化［6］。社会韧性注重社会包容性、社会连接性和社会能动力的建设。［7-8］与城市社会、工业领域和市民群体相比，三农领域是风险灾变的薄弱地带，应对灾害的社会脆弱性更大，这无疑会制约乡村振兴，阻碍全社会共同富裕进程。

（一）经济生计方面：抗风险能力普遍较低

从中国统计年鉴看，改革开放以来，全国城乡人均收入差距从1978年的2.56∶1，最高攀升到2007年的3.33∶1，然后经过精准扶贫、转移支付等多方努力，2020年回落到2.56∶1；但与发达国家普遍的1.5∶1左右相比，城乡差距依然很大。以湖南省衡南县铁丝塘镇江水村为例，2020年全村人均年收入约7000元（国家现行贫困标准不低于6500元/人），仅为全国平均水平的40%左右，西部农村地区可能更低。该村所在村民小组的稻田共50亩，其中尚能复垦复种的田地仅有20亩左右，大部分田地荒芜。村民收入主要来自于外出务工劳动力收入，种地收入占比很低。农民的社会保障水平与市民相比，相差很多。如2020年农村每千人医疗卫生机构床位4.95张，仅为城市每千人医疗卫生机构床位8.81张的56.2%，且质量未必较好。这就决定了三农领域很难有较多的财力物力为突发事件来袭做好充分的应急储备，足见三农风险应急的适应能力、抗逆或复原的韧性能力普遍之低。

（二）管理控制方面：应急行政体系不健全

目前大多数村委会设有人民调解、治安保卫等委员会，有的村级可能自设协议性的应急管理委员会，但风险防范化解能力比较弱。村党支部委员会和村民委员会虽然按规下设有民政、教育、卫健、治安、应急等专干职位，但一般都是一人身兼数职，对应急管理阶段过程、响应流程、操作技能等业务知识较为生疏，没有应急预案、专门的应急训练场所和避难场所，没有管理经费和专项应急经费。以湖南省衡南县铁丝塘镇江水村为例，全村960户3680人，村党支部委员会和村民委员会设有6名专干（1名女性），平均1个干部大约要管理613位村民,在负责日常工作以外，还要填表、写材料、迎接上级检查。如开展精准扶贫期间，他们的大部分时间是加班加点花在填表、调查、审核、落实等工作环节。发达地区的村基层党组织战斗堡垒作用、党员先锋模范作用相对较强，中等和欠发达地区的基层党组织发挥战斗堡垒作用、党员先锋模范作用相对较弱。也就是说，三农领域总体上缺乏“一案三制”应急管理要求进行规划设置，多为疲于应命，基层管理韧性能力非常脆弱。

（三）乡风文明方面：素养和公共价值低弱

文化是最基本的韧性。文化转化为现实生产力的时候，就会产生一种韧性能力。村庄是一个文化共同体、风险共同体。为有效应对突发事件，乡村应该结合地域传统文化风俗习惯等，孕育深厚的安全文化、应急文化，但目前三农领域文化韧性普遍较低。原因之一是，青壮男性劳力外出后留下的“空心村”文化，本身就是以低学历的老妇幼人口为主体，这对风险辨识和认知、应急响应处置显然是低能、低效甚至无效的。二是，乡村缺乏必备的、专业可用的安全应急技术，即技术性文化缺失。目前普遍缺乏专门的涉农应急人员和专业的三农安全工程技术力量，普遍常态是缺医少药，缺乏专门的应急医疗卫生体系和力量。三是，也是最根本的原因在于当前三农领域已经丧失安全应急的公共价值观。分田到户后集体主义观念逐渐淡化，三农领域的公共性激情逐渐消退，私化观念和私化行为膨胀。一旦公共价值观式微，那么重新构建的路将更为漫长，因为它需要基于当下形成的小农产权基础而慢慢成长。

（四）社群功能方面：社会应急缺乏聚合力

随着城市化进程加快，农村大量男性青壮年外出务工后，留守家乡的基本上是“386199部队”成员，农村人口结构老化严重难免使得三农领域的社群聚合活力趋于弱化，应对突发事件的社会应急能力相应趋于低弱。一方面，活力人口减少的后果就是无人、无力参与公共事务。公共精神的逐渐流失，使得农民更难聚合起来去开展隐患排查、风险评估、应急演练，一旦遇到重大公共突发事件来袭，基本上靠自我救助保命，或者竭力逃离灾变。另一方面，由于缺乏青壮劳动力，农村难以临时组建一支信手可得的社会志愿性救援队伍，更谈不上常年固定的自组织应急力量。发达地区的农村一旦遇到突发事件，尚有附近市镇少量的社会组织、社会工作和志愿队伍等赶赴而来，而中等和欠发达地区的农村基本上没有这类队伍参与救灾，一般都是通过政府购买服务或志愿服务远道而来。

（五）生态文明方面：生境复原能力在降低

农村生态环境、农业生态禀赋是城乡社会最为自然的景观，也是三农的立足之基和发展之源，但是随着农村工业化的深入持续发展、对森林草原过度砍伐、开垦、放牧，对耕地的过量和不合理使用农药化肥等因素，农业农村的生态环境遭到严重破坏，导致环境逐渐丧失自我恢复力。最典型的表现就是草地沙化、土壤酸化、野生植物和原生鱼苗消失，以至于无法保障农业基本生产力，无法保障农村环境良性循环和农民生活正常维续，甚至引发多种病症。囿于三农领域现有科技水平和治理能力，无法短时间修复受损的生态环境。这需要借鉴发达国家先进经验，实现政府、社会、企业共促共建和全民生境伦理教育。

总之，与城市社会、工业领域和市民群体相比，三农领域一直处于低度生计能力与低度抗逆能力、低度保障能力与低度复原能力、低度治理能力与低度应急能力的状态。按照阿玛蒂亚·森关于可行能力（capability）的说法［9-10］，三农领域的“安全可行能力”非常不足［11-12］。比如，新冠肺炎疫情在城市发生的几率相对要比农村高很多，但农村在逢年过节、婚丧嫁娶期间一旦发生聚集性疫情，在缺医少药等应急能力低弱的情况下，容易造成严重危害。

三、行动方略：构建积极的三农风险治理体系

基于高风险、低韧性的三农领域特征，我们拟从全方位、全主体、全要素、全过程、全时空（五全方法）角度，构建积极、能动、有效的三农风险治理体系。

（一）全方位构建积极风险治理体系

所谓全方位，指的是针对全领域（三农）的全灾种的全覆盖，不留死角，不留空白，不忽视任一灾种。全方位实质上是积极风险治理的客体对象。相对而言，农民主要是针对上述各类灾种的侵蚀而重视身体安全、心理安全、权利安全的维护和保障。农业风险治理注重农业生产条件资源和政策的安全保障、农业生产过程和农产品出售流通的安全保障。农业面对自然灾害、事故灾难的冲击更为直接，而公共卫生事件冲击其次，较为间接的是社会安全事件冲击。农村风险治理针对的客体相对比较全面，狭义上通常偏重于衣食住行安全、教科文卫等基本民生事业的保障，重点是生态环境安全、村居建筑安全、饮食饮水安全、教育保障、医疗卫生保障、社会安定文明等。但无论如何，均需顺应现代应急管理的四大阶段，采取环环相扣、步步治理的积极行动。三类分域的风险治理本身也是相互关联的，但均以村庄为本（社区为本），或就地救灾应急，或整体转移应急。［13］至于高龄少子化、性别比攀升、留守儿童风险等宏观意义的人口安全风险，对于乡镇以下的基层无法实现治理效果，但仍然需要重视，如农村留守儿童因合村并校带来的上学距离延长、交通成本和交通风险增加，近几年，重大农村校车事故时有发生。

（二）全主体构建积极风险治理体系

一个行政村就是一个“风险共同体”系统［14］，涉及政府、市场、社群组织或公众三大主体力量，是三农领域积极风险治理的能动主体和根本，亟须构成一种主体性的组织体系。一是构建强有力的党政组织体系。如设立常态化风险治理小系统（或应急管理委员会/村应急指挥中心）和临时应急指挥部。村应急委可以吸纳上级乡镇机构成员、村内治保委员和调解委员等。村临时指挥部是村应急管理委员会的临时改编，根据需要和类型可分设若干应急小组（一般包括直接施救和服务保障两类）。二是发挥社会应急力量的积极作用。利用村庄社会力量组成常态风险治理专业团队或专家小组等，如发达农村地区尚有一些生产经营互助组织、协作组织能够参与协助，有些农村地区还有少量志愿者服务小组等。村外社会力量主要是附近城镇各类社会组织、中高级专家，通过吸纳村庄乡贤、专技能手、学历较高的村民等，组成村级风险治理专家小组，用于问政。三是凝聚市场组织的应急功能。发达地区农村还有中小型工商企业、农产品加工企业、金融或资金机构、集体经济组织，都是可以充分利用的经济性应急力量，有时候能起到物质性储备和支撑的作用，成为赈灾救济组织和专业团队。

（三）全要素构建积极风险治理体系

高度发展难免孕育高度风险，但能铆足抗风险韧性能力，营建“社会本质安全”。［15］首先，增强经济适应的韧性能力。农村经济充满增长活力，农业生产经营铆足发展后劲，农民收入渠道多元充盈，方能铸就抗逆的物质基础，方可配备完善应急物资准备、数字化技术装备等。其次，强化管理促进目标实现的韧性能力。三农领域亟须贯穿党建引领、村委主导、社会参与、市场辅助的多元合作共治理念，做好预案及落实、搭建组织机构、细化隐患排查和应急防控机制流程、依法依规进行风险治理。再次，增强社群整合的韧性能力。重点是促进和提升政府的积极风险治理服务能力水平，鼓励和引导村内外各类经济社会组织发挥风险治理的参与作用，保持交流联系，形成村庄社会资本，快速形成合力韧性，提升风险应对效能。最后，增强乡风文明维序的韧性能力。尤其是要通过多种现代化数字化方式途径，加强村民知识科普，增强村民安全意识；培育发挥乡贤、乡村安全应急类技术人员的能动作用，及时解决技术难题、咨政难题；评选最美乡村安全应急能手、最美安全文明乡贤，激发村民热情和潜能；最重要的是重塑市场化条件下的三农公共精神，铸造“乡村命运共同体意识”，这是构建积极风险治理体系的文化血脉。

（四）全过程构建积极风险治理体系

全过程就是预防—准备—响应—恢复四个环节，其中应急响应是核心，但不是全部内容。第一，增强科学预防意识和能力是首要之举。鉴于风险防范短板，今后要增强三农风险预防意识，加强先进科技手段、专家指导和三农分域预案制定等，以预防预测各类风险。第二，加强物储和科学预警演练是必要之基。要加强必要物资储备、科学预警能力和有效应急演练等。政企社三方要合力筹备筹建电子监控、大数据分析、先进的临灾预警等方法技术。农民的应急演练、安全应急教育等均可采取VR体验、沉浸式体验等精准科学训练演练。第三，主动协同参与应急响应是核心环节。各类主体亟须加强第一时间的有效介入、沟通协调参与应急救援；尤其村民能手、社会组织、企业组织等在村应急指挥部引领指挥下，快速有序介入救援，而不是“一窝蜂”无序参与，村民均应遵纪守法、依法撤离或居家隔离。第四，有效促进恢复重建是善后义举。恢复重建比应急响应的任务更繁重，需要发挥各方力量主动应对，如政府出策、专家出智、商人出资、村民出力、社会出工、慈善出义等。当然，无论应急响应期还是应急后的常态防控期，均须注重应急系统与常态系统协同，过度应急或匮欠应急反而诱发次生风险而不可取。［16］

（五）全时空构建积极风险治理体系

全时空包括全时段和全空间（全区域）。所谓全时段，不是指应急管理的全过程（全周期），而是指每一个村委会在风险治理过程中，一年365天、每天24小时值守。这类应急值守机制已经成为中国特色应急管理的日常必备工作，在城市、工业、市民得到极大普及应用，但在三农领域未必设置。因此，村党支部委员会和村民委员会需要安排委员轮流值守（机构为村应急办），普通村民可以适度安排值守（以一家一户为单位），保持现代化的联络方式畅通，灵活值守；还可以发挥和利用一些牌友会、秧歌舞协会等非正式关系进行值守。这实际上是积极风险治理的关键之举，也是提升广大村民安全应急意识的一种方式。所谓全空间，是指每一个村委会治理下的全部区域，包括村庄、农田、道路、山川、河流、沟渠、荒野、森林、草原乃至区域互联网等，尤其是隐患事故和事件多发地段，均应有安全保障方案、应急预案和日常安全监控行动。例如深圳农村引入电子监控预警系统，对全域的台风、洪灾、火灾、交通事故、村庄工厂事故等异常情况，均能在市应急指挥中心得到观察和应急处置。当然，也须警惕“信息技术过度依赖症”，利用信息技术，并不等同于把信息技术当成唯一抓手。

四、结语

相对于城市社会、工业领域和市民群体，农村、农业、农民的风险治理是中国式现代化发展的薄弱环节和短板，因此凸显风险治理为三农的主体内容（而不是附属于三农研究）和采取“积极风险治理”的认知和行动，成为治理三农风险的必要之举。政府和社会各界对新发展阶段三农领域不同风险的交互认知，本身就是积极治理的第一步。与此同时，政府和社会各界对新阶段三农风险治理能力缺失、韧性较低的认知，奠定了积极风险治理的方向和目标。三农领域积极风险治理行动包括全方位、全主体、全要素、全过程、全时空的主动积极治理，缺一不可，方能有效治理三农风险。其中，预防和准备是积极风险治理的主动根本，预警和响应是积极风险治理的必要行动，恢复和重建是积极风险治理的仁爱善举。构筑民生保障基础、夯实安全可行能力、增强抗风险韧性，是促进社会本质安全和三农积极风险治理的内在要求。