蹄疾步稳，构建可持续的养老保险筹资体系

■文／汤晓莉

人口深度老龄化背景下，如何提升法定养老保险筹资能力，确保养老保险制度可持续发展，已经成为当前世界各国亟待解决的现实难题。为此，中国政府系统谋划、整体设计，不断拓宽筹资渠道，积极推动投资运营，可持续的养老保险筹资体系正在逐步形成。

多措并举 拓展养老保险基金源头活水

举措一：通过保费征缴和财政补助，确保当期养老保险待遇足额发放。基本养老保险制度是多层次养老保险体系的重要组成部分，是实现公民老有所养的基础性制度安排。中国政府高度重视基本养老保险制度建设，从上世纪80 年代开始，经过几十年的改革和发展，建成了覆盖各类人群的制度，覆盖人数超过10 亿人。其中，就业人员参加职工养老保险制度，单位就业人员的基本养老保险费由用人单位按照本单位职工工资总额的16%缴纳、职工按照本人缴费工资的8%缴纳；无雇工的工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员的基本养老保险费按照当地上年度在岗职工平均工资（60%到300%之间可自选）的20%缴纳。非就业人员参加城乡居民养老保险制度，自主选择档次缴费。中国政府在强化长缴多得、多缴多得激励机制的同时，近年来持续加大中央财政补助力度，专项用于确保基本养老保险待遇发放。以企业职工基本养老保险为例，2021 年企业职工基本养老保险基金总收入约4.4 万亿元。其中征缴收入3.5 万亿元，财政补助约6600亿元，这两部分加起来超过4.1 万亿元，在整个企业职工基本养老保险收入中的占比超过了90%。

举措二：设立全国社会保障基金，应对人口老龄化高峰支出需要。中国于1999 年进入老龄化社会，2004 年年底65岁以上人口占总人口的比重为7.6%，2021 年达到14.2%，步入中度老龄化社会。和其他国家相比，中国人口老龄化进程具有基数大、速度快、未富先老等特点。为应对人口老龄化挑战，中国于2000 年设立全国社会保障基金，作为中央政府集中的社会保障战略储备，用于对人口老龄化高峰时期养老保险等社会保障支出进行补充和调剂。这个基金主要由中央财政预算拨款、基金投资收益和经国务院批准的其他方式筹集的资金等构成。

截至2021 年年底，全国社会保障基金权益接近2.6 万亿元。最近两年，为应对新冠肺炎疫情的影响，全国社会保障基金动用了500 亿元，用于弥补实施阶段性减免养老保险费政策后部分省份的养老保险基金缺口。

举措三：划转部分国有资本充实社保基金，弥补视同缴费基金缺口。上世纪90 年代，为助力国有企业改革，在全国范围内快速推开基本养老保险制度，国务院发文明确把参保职工未缴费的工作年限认定为视同缴费年限，折算一部分养老保险待遇。随着制度运行，这部分隐性债务显性为基金缺口。为弥补历史欠账，进一步织密扎牢养老保险安全网，2017 年中国政府印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确按照10%的比例划转中央和地方国有以及国有控股大中型企业、金融机构的国有股权，专项用于弥补因实施视同缴费年限政策所形成的企业职工基本养老保险基金缺口。按照“试点先行、分级组织、稳步推进”的原则，经国务院批准，2018 年首先在中国联通等3 家中央管理企业、中国再保险等2 家中央金融机构以及浙江省和云南省开展试点，2019 年在全国全面推开。截至2020 年年底，中央层面划转工作已全面完成，共划转93 家中央企业和中央金融机构国有资本股权1.68 万亿元，各省也按规定对国有资本股权进行了划转。

开展投资 增强养老保险制度自我造血功能

基本养老保险基金开展市场化投资运营，既是国际通行的做法，也是基本养老保险制度增强自身造血能力、实现基金保值增值的内在要求。2015 年，中国政府出台《基本养老保险基金投资管理办法》，改变过去基本养老保险基金只能存银行、买国债的做法，明确实行市场化、多元化投资运营。

中国开展这项工作，主要有以下四个特点。

一是中央集中委托运营。各省根据当地实际预留一定的支付费用后，确定基本养老保险基金的投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营，目前这家机构是全国社会保障基金理事会。也就是说，地方如果选择基本养老保险基金投资运营，就要把资金委托给全国社会保障基金理事会；如果想把资金留在当地，那么就只能存银行、买国债，不能自己开展投资运营。

二是多元化资产配置。基本养老保险基金投资要兼顾安全性和收益性。为此，我们明确了基本养老保险基金投资的范围和比例，目前限于境内投资，投资品种包括银行存款、债券、股票、股权、股指期货、国债期货等，此外还可以通过适当方式参与国家重大工程和重大项目建设投资。需要强调的是，经国务院同意，中国基本养老保险基金投资承诺保底收益。

三是市场化运营管理。作为国务院指定的唯一一家基本养老保险基金受托机构，全国社会保障基金理事会将地方委托资金的约40%开展直接投资，剩余部分委托给市场化运营的各类金融机构开展投资。这些金融机构由全国社会保障基金理事会根据人力资源社会保障部、财政部制定的办法组织开展评审。

四是多部门协同监管。人力资源社会保障部会同财政部对基本养老保险基金管理机构的投资管理业务情况实施监管。人民银行、银保监会、证监会等金融行业主管部门按照各自的职责，对相关金融机构的经营活动进行监管。多部门通力合作，共同防范基本养老保险基金投资风险。

目前，全国所有省份和新疆生产建设兵团都开展了基本养老保险基金委托投资工作，委托规模也取得了突破性增长。2016 年这项工作刚启动的时候，委托规模仅3000亿元，到2021年年底，委托规模超过了1.52万亿元。我们预测，今后每年新增委托投资资金将超过800亿元。同时，投资收益也稳步提升。截至2021 年年底，基本养老保险基金累计投资收益额超过了2600 亿元。年平均投资收益率接近6.5%，远远超过了同期的通货膨胀率和银行的定期存款利率，较好地实现了基本养老保险基金保值增值目标，为提升基本养老保险支付能力、确保制度可持续发展夯实了基础。

综合施策 确保养老保险制度可持续发展

中国政府在推进基本养老保险制度改革过程中，不断总结经验、完善制度。就提升法定养老保险筹资能力、确保养老保险制度可持续发展方面而言，中国有以下几点经验可以和其他国家分享：一是立足国情，根据中国的实际情况确定筹资模式和筹资渠道，近年来又为应对疫情影响实现“六稳六保”，适时降低缴费比例，调整缴费基数，既量力而行，又尽力而为。二是合理划分政府、用人单位和个人的养老责任，既考虑代际公平，又不让政府背上沉重的财政负担。三是在确保安全的前提下，开展投资运营，推动实现基本养老保险基金的保值增值。四是提前谋划、预作准备，既确保当期养老保险待遇发放，又为未来的支付压力提前做好准备。

随着人口老龄化的不断加剧，基本养老保险制度将面临更加严峻的考验。为此，中国政府一直在加强制度顶层设计、推进基金开源节流方面持续发力，在“十四五”规划中明确提出要“实现企业职工基本养老保险全国统筹，实施渐进式延迟法定退休年龄，发展多层次、多支柱养老保险体系”。这些举措都将助力养老保险制度可持续发展。同时，中国政府希望通过国际研讨，加强和世界各国的交流，相互学习借鉴，共同破解社保难题，不断提升养老保险基金的可支付能力，不断提升养老保险制度的可持续性，更好地顺应民众的期待，为促进经济社会健康发展和社会和谐稳定作出贡献。■