云南积极消减碳排放和增加碳汇的建议

调研组

“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。”《云南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，采取一切措施，降低碳排放强度，增加森林和生态系统碳汇，积极参与全国碳排放交易市场建设，科学谋划碳排放达峰和碳中和行动（文中简称“双碳”）。云南作为首批低碳试点省份，以“双碳”目标倒逼，在积极消减碳排放和增加碳汇工作中取得了积极成效，但也存在主动作为缺动力、落地企业遇瓶颈、行动难协同等突出问题。2021年5月，中共云南省委党校（云南行政学院）调研组以问题为导向，到普洱市、景谷县开展实地调研，与云南省发展改革委等10个厅局部门座谈，走访多家企业。同时，对中共云南省委党校（云南行政学院）学员、企业员工、大学生、社会公众开展问卷调查，对2099份问卷调查表进行统计分析，在此基础上形成云南积极消减碳排放和增加碳汇的建议。

基本情况

第一，建立了工作协同推进机制。成立了“云南省低碳节能减排及应对气候变化工作领导小组”（文中简称“领导小组”），领导小组办公室设在云南省发展改革委，由省发展改革委负责建立以省生态环境厅、工业和信息化厅、教育厅、科技厅、财政厅、住房和城乡建设厅、交通运输厅、农业农村厅、商务厅、林草局、统计局、能源局等职能部门组成的协同推进机制并统筹推进。加强在节能减排方面的顶层设计，如积极划定并严守云南省生态保护红线、建立全省国土空间规划体系并监督实施等。

第二，消减碳排放工作成效明显。一是搭建了温室气体排放信息报送平台。二是依据云南省应对气候变化部门统计报表制度，建立了基础统计、核算和报告体系，按要求组织省内重点企业开展碳排放核算。三是规范开展第三方核查，完成了近四年省内重点企业碳排放数据核查。四是推进绿色运输系统建设、大力发展绿色建筑和绿色有机农业，实施节能减碳示范工程。五是坚持把节能减排和能源替代作为实现“碳达峰”的两大抓手，尤其是把节能减排作为实现碳中和目标的最重要、最经济的手段，加强了碳排放政策落实。六是积极实施重要领域的能源结构调整。七是全面加强污染治理。如普洱市农业农村局加强非道路移动机械污染防治。开展变型拖拉机摸排和淘汰清零，对使用满9年的变形拖拉机采取强制报废措施。

第三，碳汇工作取得进展。一是提升林草碳汇能力。二是基本摸清了云南省清洁能源、森林碳汇等资源家底。三是碳产业培育取得一定成效。按照CCER项目方法，引导企业实施清洁能源、林业碳汇等项目，比如，西双版纳竹林碳汇项目、云南云景林业开发有限公司碳汇造林项目、云南腾冲市小型再造林项目和迪士尼滇西南澜沧江流域—怒江流域植被恢复森林碳汇项目等，累计申报项目57个，数量居全国前列。四是根据《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，组织纳入交易的28家发电企业在全国注册登记结算系统和交易系统上开户，填报配额预分配基础数据，开展全省配额有偿分配机制研究。

第四，社会公众关注意识较强。基于2099份有效问卷的统计分析，社会公众对“双碳”有一定的关注和认知：60%的人能够明确“双碳”的含义；88%的人能够明确二氧化碳排放的主要影响；公众参与意识较强，88%的人认为自己可以为二氧化碳减排作出贡献；公务员群体期待强化“双碳”行动的“政策引导”和“科学解读”。

面临的问题及挑战

云南实现“双碳”目标具有较好的基础和条件：绿色能源、碳汇资源较为丰富，低碳绿色产业发展空间较大。但是，云南经济社会发展不充分、不平衡问题较为突出，在积极消减碳排放和增加碳汇工作中，面临诸多问题和挑战。

第一，从政府层面看，创新意识不强，主动作为缺乏动力。一是“双碳”工作协同推进机制没能实现有效运转。相关部门针对“双碳”目标实施的职能职责边界范围不明晰、任务分工有争议；尚未形成部门互相配合、上下良性互动的协同推进机制；对相关政策研究不够，致使部分工作难以有效开展。部分职能部门对“双碳”理念认知不清，主动谋划意识不强，更多地寄希望于国家政策措施的进一步明晰细化。二是没有出台“双碳”工作的宣传方案。相关职能部门对“双碳”工作的高层定位缺少高位理解，没有谋划和实施“双碳”工作的政策引导和科普宣传。三是对“双碳”相关专业知识学习掌握滞后。部分职能部门人员专业知识体系不够完善，难以掌握工作规律与具体干事方法，对有关科学技术进行针对性推介不到位。比如，调研过程中发现，部分管理干部没有认识到成熟林和新成林在碳汇中的贡献不同，有的甚至把温室气体与“双碳”目标混为一谈。四是考核指标有待优化（GEP）。GDP发展压力远大于GEP，生态环保指标在云南干部年度政绩考核中所占比例较低，奖惩机制难以发挥作用。

第二，从企业层面看，“双碳”落地生根遇“瓶颈”。一是主动对接政策、争取支持的意识不强。调研中发现，部分企业对“双碳”理念及相关产业发展趋势认知不清，对“双碳”相关政策学习不力，导致内生动力不足，开展工作方法不当。二是碳市场建设支撑体系尚不完善。比如，普洱市的碳市场尚面临流动性不足、林业碳汇供给有余与需求不足等问题；云南云景林纸股份有限公司虽拥有自己的人工培育森林资源，可产生上百万元碳汇交易利润，但企业没有渠道参与并进入该市场。三是引导资金投入不力。受限于政府财力，开展清洁生产、实施低碳技术改造、资源综合利用和项目建设等方面资金投入不足。四是交通等基础设施相对滞后。交通等基础设施建设比较落后，企业经济循环成本较高。比如，普洱林达木业有限责任公司虽能生产出优质的E0级板材，具有“绿潮”著名商标，但因交通运输成本较大，很难在产业链中形成家具厂等下游产业，企业难以做大做强。五是专业技术人才支撑不力。企业及技术管理人员参差不齐，主动适应发展需要、更新改进技术、增强企业竞争力的意识不强。调研发现，思茅区森盛林化有限公司已具备较好的节能减排基础，但因企业没有实现与专业人才的无缝对接，无法精准把握宏观政策，错失良好发展时机。

第三，从社会层面看，“双碳”行动难协同。一是碳金融尚未起步。绿色金融体系有待构建，碳金融及相关产品尚未起步，绿色金融工具较为欠缺，缺乏以市场化方式引导金融体系提供“双碳”所需资金。二是社会共识度较低。基于对2099份问卷的统计分析，公众对“双碳”的理解存在明显的盲区或者误区。公众体现出一定的求知欲望，但缺少主动获取信息的渠道或者动力，迫切需要积极开展科普教育；公务员和高学历人群对“双碳”的理解具有优势，但工作开创性不够，有“等政策出台”倾向；总体公众参与意识较好，但主动获取新思想、主动融入“双碳”工作意识不够。三是相关教育培训不力。全国碳核查、碳审计、碳金融等方面的低碳专业人才十分紧缺，而相关教育培训不力，致使云南省人才缺乏，工作举步维艰。同时，高校的科学研究与地方经济社会发展存在一定的脱节现象，相关专业技术人员主动融入地方建设的能力不足，科研成果转化的力度不够。

对策建议

第一，压实各方责任，加快“双碳”工作协同推进机制有效运转。一是尽快召开一次高规格“消减碳排放和增加碳汇”工作推进会议。建议由中共云南省委、云南省人民政府主要领导参加，在全省范围内对推进工作进行一次思想上的再统一、工作上的再动员、责任上的再压实。尽快明确各行业领域碳排放的边界，以便统一测算口径，准确测算各行业领域碳排放峰值年和峰值量。同时，明确各行业部门的工作任务，做到边界明确、任务明确、责任明确。二是尽快出台云南省“双碳”行动方案。建议由领导小组统筹，由省发展改革委、生态环境厅等部门制定实施《“十四五”碳达峰、碳中和云南行动方案》，立足云南未来产业发展增量和去产能的环境空间，提出与实现“双碳”目标相衔接的碳减排约束性指标和措施，坚决遏制高排放项目。在16个州（市）打造一批试点示范项目，发展“双碳”创新服务平台，加快构建对接国际标准、符合国家要求、具有云南特色的政策体系和技术支撑体系。三是尽快整合并发挥各方力量。强化领导小组的统筹作用：首先，成立专家委员会、建立专家联系制度。发挥省生态环境科学研究院、省科学技术情报研究院、省林业调查规划院、省农业科学院、云南大学、昆明理工大学等技术支撑力量，为领导小组及相关职能部门提供决策咨询。其次，进一步发挥人民政协的优势作用，围绕相关专题组织有关政府部门、企业家和有关委员、专家学者开展调查研究、视察考察，召开协商座谈会议，推进“双碳”相关政策措施、科学技术与产业发展的有效衔接，切实推动工作。再次，成立以专家和企业家为主体的“百姓宣讲团”。向社会各界宣传普及“双碳”相关理念和实践做法，提高社会群体对“双碳”的认知度、认可度、参与度，为推动全社会化、全民化的长期广泛参与“双碳”行动营造良好社会氛围。最后，加强对各级领导干部、企业管理者等人群的培训，尽快达成战略共识，提升决策能力。四是尽快建立健全财政支持机制。首先，健全财政支持“双碳”行动的政策支撑体系。其次，不断完善财政支持“双碳”行动的长效稳定投入机制。再次，建立财政支持“双碳”行动的资金长效保障机制。五是充分发挥试点和示范区的作用。建议开展普洱市“碳中和先行示范区”建设，争取成为全省碳汇交易试点。积极发挥普洱市森林覆盖的显著优势，推动以林业碳汇为代表的生态产品实现货币化，多措并举做实普洱市林业碳汇项目。依靠省内外与“双碳”目标相关的科技队伍和科技平台，深度发掘归纳现有、特有可推广的经验和模式，形成“云南经验”，积极与中央对接，寻求政策支持。

第二，政府和市场双手发力，尽快推进“双碳”“落地”。一是加快构建碳金融投资平台。按照政府引导、市场运作原则，尽快组建省级碳金融投资平台，充分动员各类市场主体，为全省产业低碳化转型、低碳能源产业发展、清洁能源技术开发和利用、碳汇能力建设等提供金融支撑。调研组在普洱了解到，政府、企业和社会都较为关注这个问题。建议相关部门加大力度改善营商环境，为更多金融机构到云南来拓展碳金融业务创造条件。二是尽快设立绿色发展基金。以国家设立绿色发展基金为重要契机，设立云南省绿色发展基金，通过资本纽带将“有为政府”和“有效市场”的合力凝聚在绿色项目发展中，以达到引导社会资本深度参与“双碳”工作目的。三是鼓励先行先试低碳发展模式。实施重点行业领域减污降碳行动，引导和推动云南企业建立持续清洁生产运行机制，加快推进企业技术进步，确保“节能降耗减污增效”取得实效。将碳排放增量控制与全省国土空间规划、绿色“三张牌”打造等重大工程项目相衔接，加快培育节能产业，实施重点节能项目建设。结合全国碳排放权交易市场建设，通过行业碳排放标杆引领、标准约束、增量控制等手段和机制，确保云南重点行业尽早达峰并快速跨过平台期。四是争取清洁能源结构调整的政策支持。建议积极与国家相关部委汇报对接，争取云南清洁能源输出贡献获得国家更多认可、绿色电源体系建设获得国家更大力度支持。争取增加新增水电留省内数量，努力压减煤电发电量。进一步优化云电外送负荷曲线，尽可能实现汛期多送、平期少送、枯期不送。

第三，抢抓机遇，积极迎接生态文明建设与“双碳”战略并轨。一是加强能力建设，提升生态碳汇能力。立足长远，储备增加碳汇的技术通路：首先，将森林资源视为一个动态资源，以森林碳资源利用激活森林的碳汇功能。其次，科学评估林分结构，通过科学管理提升森林储碳能力。再次，发挥红土高原地区土壤固碳的优势，为碳汇增加提供新的增长点。最后，云南作物生长快、年生长期较长，广泛产生的剩余物质是有效的碳汇资源。二是夯实数据基础，搭建交易平台。通过搭建碳排放数据采集与集成平台，厘清数据获取问题，参考国际社会统计方法来测算碳排放，明确计算边界、口径和数据源，为精准计算地区碳排放提供支撑。定期编制省级温室气体排放清单，完善温室气体排放计量和监测体系，逐步建立完善省、州（市）两级行政区域能源碳排放年度核算方法和报告制度，提高数据质量。三是加快农业农村现代化，发展碳汇农业。创新思路，发展以高碳废弃物资源化为核心驱动的碳汇农业，把“双碳”作为转变农业生产与农民生活方式的重要抓手。大力发展生态农业、循环农业，以提高农业资源利用率为关键环节，以节肥、节药、节能和农业废弃物资源化利用技术推广为工作重点，加快形成依托碳汇农业的乡村振兴新模式。