数字赋能城市基层治理的路径探析

□田文波

人类发展的理想追求和共同梦想就是实现公平和效率统一。由此需要运用各种机制模式和方法手段以克服发展中出现的问题。引入各种先进的技术手段推进发展问题已是现代社会通行做法和普遍认知。数字社会中的数字技术应用亦是如此。从初期的经济领域到社会领域，数字技术正在改造延伸创新传统治理以提升治理效能，应对各种传统和非传统的安全挑战，争取公平和效率统一。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上强调：“把数字技术广泛应用于政府管理服务，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”[1]从现实看，作为国家治理体系和治理能力重要组成部分的市域治理体系和能力现代化其数字赋能迫切性尤为凸显。

城市是现代文明的成果，是国家繁荣发展的重要载体和支撑平台，也是经济社会高速变化演进的复杂聚合体。实现城市发展的公平和效率统一必须提高市域社会治理能力，以市域社会治理现代化有效应对不断演进的诸如人口调适、城市更新、公共安全、环境保护、产业布局、资源竞争等城市发展棘手问题。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”[2]加快推进市域社会治理现代化在理论和现实层面可行的方式之一就是数字赋能，通过广泛应用数字技术、建设数字政府、构建城市治理平台和智脑，推动政府管理服务的理念更新、流程再造、模式创新。

基层作为市域社会治理的根基，一方面动态感知汇集传递各种治理要素的变化，另一方面在政府统筹指挥下展开应对。数字赋能基层是市域社会治理现代化内在要求和现实需求。习近平总书记在党的二十大报告进一步指出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台。”[2]新冠肺炎疫情防控所暴露的我国在城市基层治理的一些不足，一方面反映出突发状态下我们基层治理的局限和短板，另一方面也反映出平时状态下基层治理基础性工作存在漏洞和欠缺。其核心在于基层治理精细化品质化目标与现代城市基层治理的复杂性现实存在落差。依靠传统治理手段方式，无论平时还是突发状态下都难以弥合这种落差。解决的途径之一，就是借助数字技术及理念，让数字赋能基层治理，通过技术实现基层治理科学性、系统性、准确性。作为城市治理“最后一公里”，数字赋能基层治理之路从过程和结果都有赖于数字资源和体系支撑，特别是突破传统管理服务的物理局限，全方位提升其感知性、全面性、精准性、前瞻性和科学性。这也是推进城市域社会治理现代化的应有之义。

一、我国数字赋能城市基层治理现状及特点

现阶段，我国城市数字赋能治理发展迅速。上海、北京、广州、深圳、杭州等城市在数字政府发展中走在前列。北京的“接诉即办”、广州的行政审批改革、杭州城市大脑等数字化治理先进案例走在全国前列。当前，我国的城市数字赋能治理不仅促使数字技术嵌入政府科层制内部以推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革，还正在推进构建着新型政府—社会关系、政府—市场关系，以支撑数字社会建构及数字经济发展[3]。

但从数字赋能基层治理实践主流看，常态运作的现状仍然大体以科层功能为划分实现职能的条块化管理和服务。从系统科学角度，这种层级清晰架构便于依托现有科层级建构相对独立和封闭的数字应用模型和应用。因此，我们可以看到数字技术应用基层治理多集中单一体系的信息功能模块或应用，并由此实现系统内数字资源归集保存、流转使用，从而为决策、监管、服务提供数据支撑，较好地提升了政府管理能力和服务水平。特别是基于数字应用的一窗式、一站式等服务已经广为推广运用，“让数据多跑路，让百姓少跑腿”已经成为趋势，数字赋能基层公共服务初显实效。从这个角度来看，数字赋能基层治理能够一定程度范围实现传统场景的数据平移镜像，优化了管理和服务流程，提升了行政效能，满足了居民需求。

在数字赋能基层治理的推进过程中，其所蕴含的特点也日益凸显，表现为理念不断创新，技术逐步深入，模式加速推广。

理念上，表现为从单一数据采集到多元数据采集交互共享，从封闭独享系统向开放互通体系，从简单数字化到综合数字智慧化。随着理念创新，数据采集来源呈现多元化，数据能够得到比对清洗，一定程度避免了数据单一带来的准确性疑虑。随着数据共享理念和制度性要求，原有相对封闭的数字应用系统和数据也得到释放，更多数据得以交互共享。并且在共享基础的数字资源应用也突破了原有简单存储和局部应用，综合性智慧化系统应用使扩展了数据应用场景和效能。

技术上，从单一数据来源到大数据，从数据私有存储到云存储，从简单逻辑运行到智慧化智能化，更多诸如区块链、隐私计算等技术被运用。得益于技术进步，数据采集前移和接口多样化便捷化，数据采集不局限于单一系统，大数据技术被应用于采集的各个场景。同时，云存储被广泛运用，使公共数字资源安全性和公益性日益增强。越来越多基于人工智能、区块链等技术应用提升了基层治理的智慧化智能化水平，为管理服务提供了数字支撑。

模式上，包含服务和管理两方面。服务方式上，通过数字技术运用服务方式走向一网通办，让“数据多跑路，让百姓企业等主体少跑腿”已经成为城市公共服务范式和前进方向。管理样式上，实现跨层级的一网统管，让数据在多部门交互共享，减少部门信息孤岛，实现城市管理的综合指挥调度执行体系化，最终实现城市智慧化。

这些特点既是数字赋能基层治理的实践探索，也是应该长期坚持的目标方向。在充分掌握各种资源的基础上，数字赋能基层治理成果可期。但我们也要看到目前基层治理运用数字技术现状并不尽人意，认识上存在一定误区，数字化支撑还存在不少局限和短板，发展存在差异，数字赋能基层治理现代化道远行艰。推进数字赋能城市基层治理必须把握其深层逻辑，从逻辑深处厘清发展中存在的问题，明确前进的路径，才能行稳致远。

二、数字赋能城市基层治理的深层逻辑

在中国语境中，基层是治理中承上启下、落地见效的关键层级。基层政府与基层社会处于治理的同一场景中，彼此紧密相联，互动频密。数字赋能基层治理直观上就是要通过数字技术应用助力两者的互动，通过数字化优化改进治理过程，减少过程中的干扰和错配，提升彼此粘性和耦合效应，促进基层治理体系和能力的现代化跃升，实现社会稳定和安全。另一方面，数字技术虽然可以通过技术跃升实现基层治理的提升，但真正要实现基层治理的现代化跃升，需要理解和把握好基层政府和基层社会两者互动的深层逻辑。这种逻辑包含着双方互动的理想行为状态即政府的有效回应和社会的有序参与。

（一）政府视角：价值—需求—回应

基层政府治理的价值皈依是实现良政善治，具体在我国的语境，就是要以人民为中心，坚持人民至上，践行全心全意为人民服务的宗旨。基于这一价值目标和要求，基层政府需要解构自身需求和人民的期盼，并因应提升响应和满足需求的能力和方式，实现价值与实践相统一。

基层政府在价值目标的基础上解构需求和期盼，可以从技术革新、公众需求和精细化需求三方面探讨。首先是技术革新的需求。从早期单体机、局域网、互联网到云计算、云存储、区块链等数字技术从无到有、简单到复杂、稚嫩到成熟，基于价值目标，政府对技术革新的需求随着技术发展与时俱进。诸如人工智能、隐私计算等更多前沿科技被引入政府治理环节。其次是回应公众参与治理的需求。一方面，公众对治理参与的广度、深度认知和行动走向深入；另一方面，数字化提供了许多非传统、便捷但更为复杂的参与形式和途径，需求可能被进一步放大。数字环境下公众参与治理的需求更为多样和复杂，政府回应此类需求面临更多的挑战和不确定因素。例如公众越来越多通过微信、微博、短视频等数字媒介参与社会治理事项，导致鱼龙混杂、泥沙俱下，政府需同时处理好线上线下复杂的利益表达。最后是精细化治理的需求。从效能角度看，治理越是精细化，治理效果与治理期望差距越小。同时经济的高速发展和社会的复杂演变对治理精细化带来现实挑战。精细化期许和现实挑战，倒逼政府必须引入有助于实现治理精细化的理念和方式。数字化技术对精细化的助力先天优势明显。例如通过数字化采集人口数据，有效破解人口高速流动带来的基层本底数据滞后缺失等问题，政府治理精细化就有了扎实数据支撑。

基于以上的需求分析，数字赋能基层治理过程中，政府的回应必须因应做出适当调适，使之发挥赋能优势。首先要避免技术主导治理，防止本末倒置。须结合现有治理现状和资源，合理引进数字技术，规避超前或低效技术应用，把有限的资源用于切实管用的治理领域和环节，让赋能见实效。其次要聚焦公众关切盼望的热点难点需求，防止赋能形式化。须谨慎分析研判辖区百姓反映的需求，汇集、过滤、聚焦重点难点热点，结合传统治理方式和数字赋能先天优势寻求破解之法，以数字赋能的实效回应公众的需求。最后要梳理影响治理精细化中的关键核心问题，防止赋能泛化。须厘清基层治理不同层级、系统、领域、环节中影响精细化的堵点，避免数字赋能“蜻蜓点水”、面面俱到，争取做到切中关键、直达重点。

（二）社会视角：价值—需求—参与

基层社会在社会治理中的价值皈依在于实现公平有效，具体在中国语境中，就是百姓要公平地享受发展成果，合理诉求能够得到有效回应，幸福感、获得感、安全感稳步提升。基于这一价值追求和期许，基层社会需要分解并表达自己的需求，并通过有序参与治理以实现价值。

基于价值基础上的基层社会需求可以从两个层次理解。一是拓展利益表达需求的途径和效能。数字技术能够超越传统线下实体物理、观念等限制，发挥虚拟线上的优势，公众能够通过数字技术实现多元、超越时空、超越传统观念限制的需求表达。这种表达跨越了传统的层级，使各主体的需求在扁平的治理结构中得到感知和认知。也增进了政民之间的实时互动，便于政府利用数字技术深入挖掘不同主体需求内容的差异性，为需求和供给的精准、快速对接架起便利的桥梁。二是满足整体性参与治理的需求。传统个体在基层治理优势不多、劣势明显。通过数字赋能，公众可以突破治理中的局限，避免单打独斗，实现抱团取暖，将零散的单一需求上升为集中的共同需求，其成效和反馈彰显。在这一过程中，实现了民意整合和规范，为治理的民主决策、管理等奠定了基础，也避免因为个人势单力薄可能导致社会需求的散漫与失序，提升了社会稳定性。

基于以上基层社会在数字赋能基层治理中的需求分析，基层社会中的主体因应有序参与数字赋能基层治理的各环节。首先要合理合法运用表达途径，防止为了效能最大化而突破边界。需在法律许可范围合理利用数字技术和方式，从积极正向方面加强与各方的沟通，降低消极影响。其次要通过有序参与实现整体利益表达，避免参与的失序和冲击。

三、现阶段数字赋能城市基层治理的问题和原因探析

通过分析以上数字赋能基层治理中深层逻辑，政府和社会有着其各自价值皈依，有着不同的需求，产生相一致的回应和参与，从而产生关联影响。这些影响渗透于数字赋能基层治理的各个环节和过程。

一般而言，现实中的各种要素要转化成可应用的数字资源，成为政治经济社会等领域使用的有价值资源，需要经过采集、加工、应用环节。缺少任一环节或者环节流程中出现问题，都可能降低数字资源价值、影响其应用效果。数字赋能城市基层治理亦是如此。其中，数据采集是基础。没有准确完整的基层治理各方面原始数据，后续数据加工应用将缺少坚实的基石，就会出现底数不清、数据不准等问题。数据加工是保障。采集回来的大量数据，需要分门别类、比对校真，否则可能泥沙俱下、云里雾里，导致基层治理决策失真、执行失准。数字应用是关键。数据采集加工最终目的聚焦于应用。数字应用发挥基层治理能效，关键是让数据反哺于治理的各领域各环节，发挥数据全面精准快捷的效力，助力基层决策和服务。

（一）数据采集高效规范、全面精准有待改进

一是采集效率问题凸显。源于层级管理、职能隶属、行政惯性等的数据采集时限质量矛盾依然突出，基层有限资源难以高效满足各方限定时间内对高质量数据的需求。很多数据采集以刚性要求在规定时间内完成，缺乏基层工作的现实考量，导致采集质量不高。例如上级政府快速决策时需要获取流动人口数据时，需要基层在短时间采集报送，忽视了基层的捉襟见肘的人力资源和人口动态流动的采集难度。二是采集规范性不足。各体系根据自身标准要求采集数据，采集规范不统一。既有的标准化权威数据没有通过政务内部数据共享流转，重复采集加重基层负担导致最终数据口径不一、质量不高。例如需要采集房屋数据时，要求基层每户上门核查，没有考虑居民隐私和数据标准性，完全可以调用政府房屋数据底册。三是采集覆盖面不高。由于城市人口的流动和企业变迁频率较快，一方面依靠传统手段很难实现数据更新和补充，另一方面新的技术手段又面临诸如法律规范、隐私保护、数据安全的约束，最终导致数据采集覆盖面与需求落差较大。例如流动人口数据采集面临采集权限不足，平均成本过高，精确性和效率都难以满足需求。基层工作人员上门核查的频率与最终结果存在天然误差，难以保证数据准确性和及时性。四是采集专业化程度不足。数据采集较多依赖基层工作人员上门采集、自主填报方式，人员差异化等干扰因素较多，基层数据采集非专业化与数据精准完备需求不匹配。例如要前面提及的房屋房型数据，依靠基层人员目测测绘画图，其数据必然因人而异，标准不一，缺乏可用性。

（二）数据共享高质标准、便捷有效尚待革新

一是共享品质不高。源于权责划分、数字安全、隐私保护等的数据壁垒仍然阻碍数字化共享使用。一些部门共享时采取选择性过滤屏蔽。不少部门对自有核心数据共享顾虑较多、态度消极、主动性不强，个别甚至有抵触不配合。这些导致数据共享质量不佳，效果难以助力基层治理。例如公安系统数据具有高度敏感性，保密要求高，如何高效调取合法利用目前仍存在不少瓶颈。二是共享标准化制度和平台欠缺。由于涉及不同层级、系统、领域的数据，共享需要克服除了技术层面的标准化外更需要协调应对差异化的需求和规则。虽然通过政数局统筹协调有一定进展，但共享标准化依旧困难重重。三是共享便捷性问题突出。由于基层置于科层架构的底层，占有数据较为单一和局限。从这个意义上基层共享更多依赖于上级的数据开放和回流。但这种跨越不同层级系统的数据流转阻碍重重，基层想要便捷获取数据说易行难。例如疫情防控过程中，数据流更多是上级根据需要向下流转。当基层防控需要提出申请时，数据向下流转往往差强人意。四是共享数据有效性堪忧。缺乏基于全面大数据的底层交互碰撞比对，难以提供有效数据。共享数据动态更新不足，难以满足基层工作时效性需求。例如经济普查时存在数据政出多门的问题，公安的数据与市场监管的数据乃至街道的数据存在差异甚至互为冲突，影响了基层治理的数据准确性。

（三）数字应用精炼集成、管用好用急需完善

一是应用系统不够精炼化。基层数字应用偏重于数据采集上报，由于科层架构、职能分工、权力分割等现实条件，导致应用过多过滥，维护更新疲于应付。据调研，一些街道层级应用系统达到上百个，一个人可能要同时负责十几个数据系统。二是数字应用集成化程度低。由于不同体系或同一体系内不同层级应用系统缺乏体系集成，表现为标准接口差异，数据汇集交互不足等问题，导致多重填报、口径不一等问题，降低了基层治理数据的质量。例如在登记市场主体时，公安、市场监管、街道三个机构各成体系，根据自身核查体系和更新时限录入各自系统，经常出现数据比对差异。三是应用系统与基层需求不适配。如前所述，应用系统偏重于数据采集上报，对基层与基层实践需求对接不充分。系统的针对性、数据的指向性与基层治理存在偏差。四是应用系统与基层治理实践不契合。数字应用过多聚焦于全局工作和对下考核，缺乏对基层治理实践数字支撑和对应功能支持，系统的便利性、即时性、交互性与基层工作存在错配。

四、数字赋能城市基层治理的优化路径

从现有城市基层治理数字赋能的问题分析，既有宏观体制架构层面问题，也存在微观标准操作问题，涉及各个层级众多部门，所以打破困局需要各级政府部门从数字政府全局谋划，以市域大数据和智慧城市角度出发，聚焦城市治理大格局，厘清角色定位，划分职能权责，跳出固化藩篱，敢于创新践行，广泛合理应用各种数字技术，回应基层关切，让数字赋能基层治理见实效，实现基层治理的精准化品质化，以此推动城市治理体系和治理能力现代化。结合现有的实践探索和发展趋势，可以从以下路径切入：

（一）加强顶层谋划，统筹协调数字化各环节责无旁贷

基层治理数字化涉及不同层级部门和体系，在组织上统筹协调各方聚力尤为重要。特别针对采集的规范化、共享的标准化和系统应用的集成化、精炼性等出现的问题，需要统筹协调各方，回应不同的关切，找到平衡点。目前政数局已经发挥了其在统筹数字政府工作职能，但由于架构职能权责等现实原因，实践中全面统筹仍然阻力重重。基于现有决策架构和行政效能，建立城市管理最高层级决策协调机构推进这项工作是比较可行和有效的方式。可以尝试由政数局牵头，会同相关职能部门和街道社区，开展基层治理数字化制度性规范化工作，涉及顶层设计问题呈报城市最高层级决策协调机构统筹谋划再推进落实。

（二）推进制度完善，规范数字化全链条势在必行

基于数字化流程底层运行逻辑，完善的制度有利于规范数字采集、共享、应用。当前在诸如电子认证、移动政务服务规范化等方面有很多有益突破。但如前所述，在提升数据采集效率、规范采集行为、保障个人隐私和数据安全等方面，在共享流程、标准流程等方面，在应用集成、使用范围等方面都存在制度不完善或缺失，导致数据难以互通融合，急需在制度方面补足短板。这是推动数字赋能基层治理模式创新、流程再造的基础工作。有必要分领域按职能分工由政数局会同数据所涉部门议定相应的采集、共享、应用制度规范，在城市管理最高层级决策协调机构的指导下出台规范性或制度性文件。

（三）完善应用支持，推进基层治理数字化与时俱进

数字化赋能基层需要为基层切实可用的数据和基于此之上的应用系统。如前所述，数字应用于基层治理管用好用仍有差距，面向基层、满足基层需求的数据供给和应用支撑仍有巨大缺口。如果数字应用和由此产生的数据供给没有帮助基层提升治理能力、完善治理手段，显而易见基层在数字化推动工作的主动性和创造性发挥就会打折扣，事实亦是如此。需要在既有系统的基础上，充分调研基层需求，抽丝剥茧、化繁为简，打造能够对接上级要求又满足基层实际工作需要的体系化应用平台和数据资源。需要各个部门不能仅聚焦于自己领域、层级的工作需求，要考虑如何与处在“最后一公里”的街道社区在数字应用和数据协同领域同频共振。可以预见，有了管用好用的数字应用系统，享受其便利和高效，基层自然会更加重视、投入更多资源于数字应用各场景，实现应用和数据效能最大化。

（四）提升应用大众化，倒逼基层治理数字化深入民心

数字赋能基层开发的应用和数据除了满足基层部门的需要，也需要聚焦服务城市居民，回应群众关切，解决群众困难。当前应用已经能够极大明晰办事规程、简化办事流程，百姓切实感受到透明和便捷，但与群众盼望实现的安全便捷高效仍有距离，特别是前面提及的共享质量不高导致数据重复、错误、更新滞后等一系列问题，由此给居民带来不便。需要在保证数据安全的前提下消除数据壁垒、整合数据。即通过应用后台实现数据的交互清洗、筛选更新，实现标准化有效数据流转共享，让居民感受到数据交互共享的便捷和高效。同时基于此在前台应用统一平台、简化操作，降低使用的技术门槛和时间成本，使群众融入基层治理数字化进程中，减轻管理服务压力，提升政府公信力，实现基层治理共建共治共享目标。

（五）加大资源保障，保持数字化建设投入迫在眉睫

基层治理数字赋能过程中，在前端数据采集诸如动态跟踪和实时更新、专业化采集等方面，在数据共享诸如数据清洗、共享端口标准化、共享权责等方面，在数据应用系统开发与完善，系统整合与平台数据集成等方面都离不开技术投入和人才储备。一方面，由于财权事权和政府公共预算差异，不同层级、区域、部门投入分化矛盾日益突出，基层治理数字化赋能方面投入普遍存在缺口。另一方面，当前数字建设投入短期性、阶段性问题较为突出，缺乏系统长期的布局和阶段性清理，少数僵化系统和大量新生系统并存，耗费了大量资源。有必要按层级、按领域进行梳理整合，统筹资源，下沉资源，加大基层治理领域数字化投入，保证人财物投入覆盖面、延续性和针对性，补足基层数字化短板。可以考虑在基层采集专业化培训或引入购买服务开展数据采集，同时加大与电信运营商等媒体合作投入，引入更多商业化资源。加大资源投入作好权益平衡，按照场景、事件、人口等画像、需求整合多部门数据，实现大数据清洗和更新，保证数据精准和完备。