国际一流湾区高等教育集群发展的结构优化及对粤港澳大湾区的启示

□ 文/吴 思 卢晓中

2019年，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《大湾区规划纲要》）和《中国教育现代化2035》等重要纲领性文件，明确粤港澳大湾区在国家发展大局中的重要战略地位，提出支持大湾区建设国际教育示范区和新时代教育改革发展示范区、创新区和先行区。[1]可见粤港澳大湾区建设作为新时代推动形成全面开放新格局的新探索和推动“一国两制”事业发展的新实践，将通过提高教育对区域发展的支撑和服务能力，在服务国家区域协调发展战略上作出重要贡献。美国旧金山湾区、纽约湾区和日本东京湾区被公认为三大国际一流湾区，在这三大国际一流湾区，高等教育已成为经济发展和区域振兴的关键驱动因素。[2]本文选择三大国际一流湾区高等教育，对其集群结构特点和优化取向进行简要分析，以为粤港澳大湾区高等教育集群的结构优化提供借鉴和启示。

国际一流湾区高等教育集群发展的结构概况

1.旧金山湾区高等教育集群发展的结构概况

第一，研究型大学集群。研究型大学集群由综合性的顶尖研究型大学，如加州大学伯克利分校等，医学类研究型大学，如加州大学旧金山分校等组成。在高新技术产业市场需求的推动下，该大学集群尤为重视与产业的互动，大学积极与企业开展合作。其中，最具代表性的是斯坦福大学工业园区，企业入驻高校，双方在多元学科、交叉学科和跨学科的发展与技术成果转化方面紧密联系与合作，形成区域高等教育集群与产业集群共生共荣的景象。[3]

第二，综合性大学集群。由旧金山大学、加州州立大学东湾分校及北湾的索诺马州立大学等高校组成的综合性大学集群具有学科专业涵盖面广的特点，在社会科学、自然科学和思维科学三大科学领域均享有较高知名度，如加州州立大学东湾分校在计算机科学、生物学等领域均处于领先地位。

第三，特色大学集群。特色大学集群由不同类型的高校组成，包括全美规模最大的私立艺术院校旧金山艺术大学和以创业闻名、课程设置紧密结合现实商业环境的金门大学，以文科教育为主的加利福尼亚圣玛丽学院以及结合高科技创新与传统天主教为特色的圣塔克拉拉大学等。这些大学以独特鲜明的办学特色培养多元化和个性化的人才，满足湾区经济发展的多样化需求。

第四，社区学院集群。社区学院集群包括旧金山城市学院、半岛地区的圣马特奥学院以及北湾的纳帕谷学院和马林学院等多所面向区域经济社会发展需要的社区学院。这类大学以职业教育为主要职能，注重高校服务社会的职能，为当地经济社会和文化发展培养出大批技能型人才，成为旧金山湾区高等教育集群发展的重要组成部分。

值得特别提及的是加州公立高等教育体系，该体系确立于20世纪60年代由克拉克·克尔主持研究制定的《加利福尼亚高等教育总体规划》，第一层为加州大学：以研究生教育和专业教育为主，具有硕士学位和加州唯一的博士学位授予权；第二层为加州州立大学：首要职能是为本科生教学和通过硕士学位的研究生教学，侧重应用研究领域，具有学士和硕士学位授予权；第三层为加州社区学院：主要为转学四年制院校提供课程教学、职业技术教学及艺术课程教学，具有副学士学位授予权。[4]该规划明确了不同层级高校的定位与职责，鼓励各层级高校在该系统范围内有序竞争，并且在三个层级间构建灵活的转学与升学机制，支持学生向上流动。随着新兴产业发展和劳动力市场需求的变化，公立高等教育系统也随之调整与改善，部分社区学院被赋予学士学位授予权以提升职业技术教育的水平与层次，更加契合产业发展对不同层次人才的需要。

2.纽约湾区高等教育集群发展的结构概况

第一，常春藤盟校集群。常春藤盟校是由美国8所顶尖研究型高校组成的世界一流高校联盟。纽约湾区及其周边有哥伦比亚大学、康奈尔大学、耶鲁大学、哈佛大学等6所常春藤盟校和被誉为“常春藤Plus”的麻省理工学院、约翰霍普金斯大学。[5]这些大学历史悠久、文化底蕴深厚、科研创新能力强，不断为纽约湾区的金融贸易、高科技产业和服务业提供高素质人力资源和高新科技成果，也助推纽约成为世界著名金融中心和商业中心。

第二，精英大学集群。纽约大学、北卡罗来纳大学教堂山分校、科尔盖特大学、波士顿学院等一批拥有高水平科研和教学能力的“新常春藤高校”组成了纽约湾区的精英大学集群。[6]这些大学因较高的学术水准享有国际声誉，对区域经济科技发展发挥着重要的推动作用。

第三，文理学院集群。美国东海岸一系列奉行博雅教育的顶尖文理学院又称“小常春藤盟校”，起源于1971年的新英格兰小型学院运动联盟，包括威廉姆斯学院、阿默斯特学院、斯沃斯莫尔学院等14所学院。[7]此类学校办学规模小但学术严谨、本科教育水平顶尖，具有较高知名度。

第四，公立大学集群。纽约湾区及其周边也遍布优质公立大学，较为著名的有纽约州立大学和纽约市立大学这两大公立高等教育系统，由多所不同层次类型的分校组成金字塔结构，具有规模大、数量多、水平高的特点。其中，宾夕法尼亚州立大学、宾汉姆顿大学等大学以较低的公立大学价格提供与常春藤水平相当的教育，被誉为“公立常春藤”。

3.东京湾区高等教育集群发展的结构概况

第一，国际化大学集群。为提升日本大学的国际竞争力、培养国际化人才，日本于2012年和2014年制定了“牵引国际化人才大学”计划和“超级国际化大学”计划。东京湾区的东京大学、筑波大学等多所大学列入国际化大学计划。[8]这些高校构建起国际化大学集群，不仅以牵引国际化人才和培育日本国际化人才为目的，与国外一流大学开展多项合作交流，而且还积极与区域产业构建有机联系，致力于科技创新。

第二，国立大学集群。为增进国立大学的特色化和多样化，日本于2013年公布《国立大学改革方案》，以“世界卓越、特色优秀、地域贡献”三组类型对国立大学进行划分，建立分类评估体系，调整组织结构和实行竞争性“倾斜配给”[9]，形成三类大学集群。东京大学等被划分为第一类，以打造世界一流大学水平的卓越教育研究为目标，构建“世界卓越研究型大学”集群；东京医科齿科大学等大学被归为第二类，发挥强势专业的特色及优势，构建“有特色专业领域的优秀教育研究型大学”集群；而横滨国立大学等组成“地域发展贡献型大学”集群，专业发展与产业发展相适应，为区域产业界培养人才。[10]

国际一流湾区高等教育集群发展的结构优化取向及启示

1.国际一流湾区高等教育集群发展的结构优化取向

纵观三大国际一流湾区，围绕经济社会发展，尤其是产业发展的需求，高等教育结构在集群发展过程中不断得到调整与优化，其层次结构、类型结构、科类结构及布局结构等都形成了以下共同的优化取向。

第一，层次结构：定位清晰、流转灵活，形成高校的有序体系。在高校层次结构方面，三大国际一流湾区都有一个比较完整合理、清晰明了的高等教育分类体系，从世界顶尖大学到国内著名大学，直到社区学院，都分布了众多高校，提供不同层次的高等教育。各层级高校定位清晰、职能明确：具有博士学位授予权的高校注重科学研究，重点培养顶尖科研型人才；主要授予本科学位的高校专注教学，培养具备初步研究能力的高级人才或适应社会发展需要的应用型人才；而社区学院注重培养职业技能型人才。各层级高校在其层级范围内有序竞争，而不会跨层级竞争，高校也很少谋求升级，“力争上位”[11]。同时，为实现各层级高等教育之间的有机衔接，促进学生向上流动，不同层级高校之间设有灵活的转学与升学机制，允许学生在不同层次、不同类型的高校间转学或升学，低层次院校学生在完成相应的学分要求后可以通过学术性考核转入更高层次的大学进行学习，保障了各层次入学学生更高层次的教育需求，从而确保高等教育的公平性和最大限度地满足学生的自主发展需要。

第二，类型结构：丰富多样、特色办学，构建高校集群的良性生态。如果说集群发展的要义之一在于整体意义，那么其另一要义则是有序的多样性。三大国际一流湾区的高等教育集群发展的类型结构正体现于此，最为突出的表征是三大湾区的高等教育机构呈多样化样态。旧金山和纽约湾区除顶尖研究型大学和综合型大学外，还拥有以博雅教育为主的文理学院、以创业教育闻名的创业型大学、保留宗教传统的天主教大学、提供专业教育的艺术大学和面向地方产业需求提供技术技能教育的社区学院；东京湾区拥有高水平国际化大学、顶尖理工科大学、外国语大学、女子大学等各类具有鲜明办学特色的高校。对于这些不同类型高校的评估或排名，官方或民间采用不同的评价指标和排名体系，这在引导各类高校在同类型教育系统中良性竞争，避免盲目对标其他类型高校的标准，造成人才培养同质化、办学特色缺失等方面，发挥了极其重要的作用。

这种丰富多样和特色办学，为高校集群内优势互补的整体效应彰显提供了良好基础，也大大激发了高校集群的生机活力。湾区集群内的高校通过建立联盟，在校际间进行课程互选、学分互认、教师互聘、资源共享及科研合作[12]，产生“集聚—溢出”效应。高校集群发展既提升了高校自身的科研水平，又为湾区产业结构升级提供高水平的人才和丰硕的科研成果，为湾区乃至国家发展作出了巨大的贡献。

第三，科类结构：统筹规划、主动而为，契合产业发展需求。服务于国家及湾区经济社会发展，是三大国际一流湾区高等教育科类结构的一个共同特征，也是其建构的重要依据。这既有国家和湾区的统筹规划，又有高校自身的主动作为，相对而言后者作用更为明显。在科类结构方面，三大国际一流湾区的高校拥有众多世界一流的学科专业。顶尖的学科专业实力得益于科学合理的统筹规划。例如：旧金山湾区的加州公立高等教育系统设立专业机构对区域产业发展及劳动力素质特点和人才需求进行分析，根据其反馈结果统筹规划高等教育发展。[13]这种基于现实需求分析的学科专业设置机制和发展规划确保了高等教育发展目标与湾区产业发展需求的吻合，提升了学科专业与湾区产业发展的契合度。同时，高校利用学科专业优势，主动与产业互动与合作，在相当程度上也引领了湾区产业发展的方向。例如：加州大学旧金山分校发挥医学专业优势，与企业合作构建医药类产教集群，跻身美国十大生物制药集群前列。

第四，布局结构：集聚中心、辐射周边，匹配区域产业布局。三大国际一流湾区高等教育的布局结构呈现出“集聚中心、辐射周边”的特点，中心城市聚集了一大批高水平大学，形成大学集群，产生强大的集聚与辐射效应，带动周边地区高等教育发展。例如：旧金山湾区形成多中心组团状分布的大学集群模式；纽约湾区构建沿海岸线多中心条带状大学集群结构；东京湾区发展“单中心—周边”辐射的大学集群模式。

除了发挥中心城市大学集群的集聚与辐射效应，三大国际一流湾区的高等教育布局结构还与当地产业布局特点相协调。受湾区产业集群发展影响，高等教育集群态势也不断增强，产业集群与高等教育集群两者的互动与合作也日益频繁。例如：加州大学伯克利分校支持建立SkyDeck孵化器，由顾问、行业合作伙伴和投资者组成深厚网络，为初创公司的启动和成长提供一个强大而充满活力的创业生态系统。[14]这些大学极具创新精神，不断开展创新研究，促进成果转化，成为湾区创新型经济发展的助推器。迈克尔·波特（Michael E. Porter）率先提出全球经济下的产业集群理论，他从一个全新的视角—竞争力的角度，看待和分析产业集群现象与效应。其中一个就是学习与创新效应，即产业集群是培育企业学习能力与创新能力的温床，这对于创新型产业集群尤甚。这也使得产业集群与大学集群建立起密切的互动与合作关系。在三大国际一流湾区里遍布的是创新型产业集群，这也推动了大学集群的形成，通过产教融合、科教融合又形成了更具创新力的综合性湾区集群。

2.对粤港澳大湾区（以下简称大湾区）高等教育集群发展结构优化的启示

三大国际一流湾区高等教育集群发展的结构优化对于大湾区有着重要的借鉴和启示意义。同时，与三大国际一流湾区相比，粤港澳大湾区也有着特殊的区情：一是虽然粤港澳高等教育发展的历史并不短，但作为“湾区”意义上的大湾区高等教育的历史无疑相当短，具有明显的后发型湾区的特征；二是虽然四个湾区都是在一个国家框架里，但大湾区是“一国两制、三个关税区、三种法律体系”，与三大国际一流湾区的“一国一制”有着很大的差异，这必定对高等教育的发展产生影响；三是大湾区的建设定位与运作模式与三大国际一流湾区有着明显的不同，教育的外部关系规律，即教育必须与经济社会发展相适应的规律决定了大湾区高等教育有其一些特殊的“适应”。从比较借鉴的可比性出发，立足于大湾区特殊的区情，特提出大湾区高等教育集群发展结构优化的若干思考。

第一，优化大湾区高等教育的层类结构。在高等教育层次结构方面，与三大国际一流湾区相比较，当前大湾区各层级高校不同程度地存在定位不够清晰、比例不够合理、流转机制障碍等问题，尤其是研究生规模较小，只占高校在校生的6%[15]，高层次创新人才的培养力明显不足，远远不能适应和满足创新湾区、科技湾区建设和国际科技创新中心形成、综合性国家科学中心建设的需要。

在高等教育类型结构和科类结构方面，大湾区的创新湾区和科技湾区的建设定位，决定了高校应加大理工农医类专业人才培养，高等教育层类结构须进行调整与优化，以适应大湾区建设和发展需要。

一是提升大湾区人才培养层次和水平。为服务大湾区国际科技创新中心及教育和人才高地的目标定位，高等教育建设应重视提升人才培养的层次和水平，将培养重心由专科、本科逐步向研究生上移[16]。在大力发展研究生教育的过程中，应注重培养具有较强创新意识、研究能力的学术型研究生和面向大湾区经济社会和产业生产需要，具有较强应用能力和职业技能的专业型研究生，推动产教融合、科教融合的培养模式改革。研究生教育规模与类型结构，应与大湾区高等教育集群和综合性大湾区集群的结构相适应，从而为大湾区建设提供高层次人才支撑。

二是改进与大湾区产业结构相适应的科类结构。随着产业转型升级，大湾区传统产业逐渐向先进制造业以及产品研发、现代服务业等价值链高端延伸，对高端人才需求大大提升。高校应紧跟时代变化，结合大湾区支柱性产业和战略性新兴产业发展特点，加强特色学科（学院）和新兴学科建设，发展与大湾区先进制造业、现代服务业需求相契合的电子信息、石油化工、人工智能、金融、贸易等专业；同时，缩减一些不适应产业结构、就业率低、重复性高的专业，从而构建与大湾区产业结构相适应的科类结构，培养满足产业升级需要的专业人才，提升高等教育对产业升级的贡献能力。

三是构建“层类交错”的大湾区现代高等教育体系。高等教育层类结构的优化还有赖于科学合理地构建高等教育体系。一方面，纵向贯通大湾区各层次职业教育，构建起“高职—职业本科—专业型硕士—专业型博士”的职业高等教育体系，在人才培养方面突出职业技能和应用实践能力；另一方面，横向融通职业教育与普通教育，在“职普”两个体系之间构建灵活的转学与升学机制，加强不同层类高等教育的沟通衔接。两个体系相对独立又相互联系，共同构成“层类交错”“职普融通”的大湾区高等教育体系。[17]当前，大湾区已初步形成“职业高等教育（本科、专科）—应用型大学—研究型大学”的高等教育集群架构，但在层次类型转换和学分互认方面还存在障碍，须继续推进大湾区资历框架建设和开展三地高校学分互认工作，以完善高等教育沟通衔接机制[18]。最终构建职业教育与普通教育既相对分离，但并行不悖、相互融通，又层类交错、有机统一的高质量现代高等教育体系，也为我国“职普融通”的现代高等教育体系的构建提供有益经验。

第二，优化大湾区高等教育的布局结构。三大国际一流湾区发展的经验表明：高等教育发展与产业发展息息相关，产业升级、产业集聚与扩散、产业转移等会影响高等教育布局调整与结构优化，反过来高等教育学科专业的调整与创新又对产业结构调整和升级起着一定的引领作用。因此，从总体思路上，大湾区高等教育要更加匹配大湾区产业空间布局，构建服务于高科技产业、金融业和先进制造业的高等教育功能区。在此基础上，发挥中心城市高等教育“集聚—辐射”效应，在形成区域高等教育中心的同时，带动周边城市发展。在布局大湾区高等教育时应特别注意与大湾区的主导产业、新兴产业及各地产业发展紧密关联，同时又要着眼于大湾区高等教育整体布局，形成优势互补、错位发展，避免趋同发展、恶性竞争。

一是提升大湾区高等教育对产业布局的匹配度。集聚广州、深圳、香港等中心城市的珠江东岸须建设一流大学集群，加强创新型大学建设，形成服务于高科技产业和金融业的高等教育功能区，提供创新驱动力；而珠江西岸的其他城市应依托制造业的产业布局，大力建设应用型本科和高职院校，打造现代产业学院，走产教融合创新之路，发挥产学研结合的综合优势，构建服务于先进制造业的高等教育功能区，提供技能型人才支撑。珠江两岸高等教育集群齐头并进、优势互补，从整体上推动高等教育布局与产业布局结构相匹配，促进大湾区高等教育与区域经济良性互动、协调发展。

二是发挥大湾区高等教育中心“集聚—辐射”效应。纵观三大国际一流湾区，高等教育集群发展模式均注意发挥中心城市的辐射作用，而从大湾区发展战略看，《大湾区规划纲要》中也明确提出大湾区多中心发展的定位。因此，应发挥优质高等教育资源较丰富的广州、深圳、香港、澳门四大中心城市的比较优势，做优做强高等教育，形成大湾区四大高等教育中心，发挥“集聚—辐射”效应，构建中心城市以点带面、全面铺开的高等教育空间布局[19]。同时，加大对周边城市的政策及经费的支持力度，推动中心城市与非中心城市高校通过合作办学、共建研究中心和实验室、搭建创新创业平台等途径开展合作与交流，带动周边高等教育发展。

三是建立适应大湾区高等教育布局结构的组织机制。由于高等教育长期的合作交流及地理空间的邻近优势，再有大湾区建设的政策加持，经过顶层设计，大湾区已初步形成了高等教育集群发展态势，也有了初步的高等教育布局结构的规划蓝图。当前，如何凝聚大湾区高等教育布局结构的更多共识（特别是在三地），并付诸于政策推动，显得尤为重要。同时，由于存在三地理念差异和衔接与对接机制、合作机制不足等问题，大湾区各层型高校还处于一种“各自发展、集而不群”的状态。[20]对于这样一种状态，再美好的布局结构设计与规划也无法实现。因此，除了凝聚三地共识外，亟须建立适应大湾区高等教育布局结构的组织机制。例如：依托已成立的粤港澳高校联盟，在联盟框架下组建新的专业联盟，打造“粤港澳一小时学术圈”。给予政策支持和经费保障，成立实体化的高校战略联盟组织，组建统筹管理委员会，制定明确可行的盟校合作计划和项目并负责实施[21]。综合考量三地大学办学水平和实力，对标国家“双一流”建设标准，并与各地已有的高等教育政策制度相关联，建立“一流大学联盟”“高水平大学联盟”和“特色高校联盟”等不同层类的高校战略联盟。此外，通过粤港澳高校合作办学和共建研究院，推进香港科技大学（广州）、香港理工大学（佛山）、澳门科技大学（珠海）和香港大学深圳研究院、广州市香港科技大学霍英东研究院等高校和研究院的建设发展，支持港澳优质教育资源和研发工作在内地延伸，科技成果向内地转化，从而加快大湾区高等教育布局结构规划的实施与落地。

第三，推进粤港澳大湾区高等教育集群发展的管理一体化。大湾区高等教育集群发展的重要特征之一，便是管理的一体化，这对于实现大湾区高等教育层类结构和布局结构优化都是不可或缺的。尤其是如何将大湾区的“一国两制、三个关税区、三种法律体系”特殊区情，有效转化为大湾区高等教育发展的优势，真正做到是当前大湾区高等教育集群发展管理一体化的一个重要路向。因此，要以系统思维推动大湾区管理的一体化，最终使大湾区高等教育集群发展真正成为一个高质量的高等教育体系。

一是做好顶层设计，自上而下统筹规划。从大湾区特殊区情看，由于长期以来粤港澳三地在高等教育体系上存在较大的制度差异，三地高等教育举办主体各自规划、各自发展、各具特色，这也使得大湾区缺乏统一协调的制度基础。如何使粤港澳三地各自为阵、相互独立的高等教育体系，既适当保留各自的体系特色，同时又有机纳入大湾区高等教育大体系的构建，这是优化大湾区高等教育结构首先要解决的问题。要充分利用好中央政府强力主导、各地政府协力实施的大湾区建设的制度优势，做好顶层设计，自上而下统筹规划好高等教育层类结构、布局结构，其中粤港澳三地高等教育制度的体制衔接和机制对接尤为重要。在统筹规划的过程中，应注意分析三地高等教育的优劣，吸收各自高等教育结构优化的一些好的经验，如香港高等教育总体发展水平较高，具有一些世界一流水平的基础类、科技类、理工医类学科；澳门高等教育尽管体量较小，但一些应用类高校和学科也具有国际水准；广东高等教育体量较大，类型丰富，层次齐全，一些高等教育次中心正在形成。可见，三地高等教育各有所长，互补性还是比较强。因此，在宏观层面应对大湾区管理一体化进行系统的顶层设计。在中观层面加强政策协调，做好规则衔接和机制对接，创设一体化的制度环境。“在规则的协调与统一过程中，要突出体制机制改革，突出互联互通，探索建立粤港澳大湾区高等教育协同发展体系”。[22]在微观层面，建立粤港澳统一的资历框架制度和高校间学分互认机制，引入第三方质量评估和监测评价制度，完善合作办学机制，促进各高等教育办学主体集群发展，实现优势互补、互利共赢的整体效应，科学合理地优化大湾区高等教育结构。

值得注意的是，加强统筹规划、优化高等教育结构、推动大湾区高等教育一体化发展，并不意味着要抹去粤港澳三地高等教育的个性和大湾区的多样性，也就是说，一体化并不是一样化，一样化实际上是一种同化，一体化的结果并不是少数同化于多数，而是一种新文化的诞生。[23]

二是激发内在动力，自下而上积极作为。在政府主导、自上而下推动大湾区高等教育集群发展的同时，也应关注自下而上的高等教育集群发展，即各校基于自身内在发展需求，着眼于优势互补，自发或自主形成集群发展样态。在这方面，三大国际一流湾区都有比较好的经验可供借鉴。值得注意的是，自下而上的高等教育集群发展的一个重要前提是高校拥有较大的办学自主权。[24]目前，粤港澳三地高校的办学自主权情况不同。总体来说，港澳高校一直有自主办学的传统，拥有较广泛的自主权，而内地高校办学自主权相对不足。由于三地高校办学自主权的不对称、不衔接状况，必然会影响粤港澳三地高等教育的深入合作与交流，也将影响粤港澳三地高等教育管理一体化的进程。因此，在大湾区高等教育集群发展过程中应处理好政府与高校的关系，进一步扩大和落实内地高校的办学自主权，使高校能更加充分表达自身的利益诉求，激发其内生动力。同时，协调好港澳高校办学自主权与内地高校办学自主权的相互衔接与对接，推动粤港澳三地高校在合作办学、招生、资源配置、专业设置和科学研究等方面积极作为，在三地相关的规则衔接和机制对接方面发挥主体性作用，根据自身实际主动并适当地回应粤港澳大湾区高等教育集群发展的趋势和需要。[25]