后郊区化的中国范式及规划应对

王绍博，罗小龙，唐 蜜

(1.兰州大学 县域经济发展研究院，兰州 730000； 2.南京大学 建筑与城市规划学院，南京 210093)

0 引言

全球化发展的不断深入使得全球经济要素空间组织模式不断发生改变，要素的集聚不断推动着城市空间的扩张，改变着城市空间结构[1]。在此背景下，洛杉矶学派和新兴的“全球城市化”理论都将研究的焦点投向郊区，视新一轮郊区的发展为一场城市发展革命[2]。同时，随着后福特主义社会经济结构的发展转型，低密度、均质和单一居住功能的郊区空间形态发生明显改变，开始向多元复合的格局转变。对于经济基础较好的大都市区，城市发展空间也由近郊向远郊等边缘地带蔓延[3]。伴随着多元要素在郊区的集聚，政治地理景观开始发生改变，新型郊区空间聚落形态开始出现。边缘城市[4]、无边城市[5]、科技型城市[6]、全球型郊区等新型空间聚落形态概念出现。为更好地区分与传统郊区化概念的不同，西方学者将其称为“后郊区化”现象。

后郊区化是对传统郊区化理论的重构，然而，目前关于后郊区化研究主要以欧美城市为研究基础，但后郊区化现象及边缘城市发展是全球城市化发展的普遍形式，不同国家和地区后郊区化的形成过程和形式是不同的，亟需通过相关研究对后郊区化理论以补充和修正。尤其对于以中国、印度为典型代表的新兴发展中国家，其郊区发展的空前规模和形式使其后郊区化现象具有显著的特殊性。然而，梳理文献发现，国内现有研究只是通过一定的定量方法对人口、交通、产业等要素的空间分布与再分布格局进行分析，缺乏对新阶段背景下后郊区化现象的系统研究以及在此基础上与郊区化理论的对话与回应。因此，本研究以中国郊区增长模式演进为主线，立足后郊区化理论，审视当前中国郊区空间增长新特征，厘清后郊区化中国范式，以期对长期自由市场主导下的后郊区化理论以对话与反馈。

1 郊区开发模式转型与发展

1.1 郊区空间开发模式演变

1.1.11950—1978年，郊区成为国家工业化的空间载体。工业卫星城、工业新镇为中华人民共和国成立后郊区发展的最早雏形。受苏联经济体制的影响，集中力量发展重工业，打造生产城市，成为早期我国城市发展的基本思路。国家在郊区开发建设了许多工业卫星城。围绕工业项目与工业基地建设，城市在郊区开辟了许多新的生产空间[7]。尤其在“大跃进”时期，冒进的思想在中国各地出现，卫星城镇过度增长，城市建设用地扩张明显。缺乏科学指导的大项目建设使得该段时期郊区空间利用效率低下、布局混乱的现象较为突出。强烈的工业主导色彩的卫星城建设使得城市基础设施建设严重滞后于工业发展。整体来看，该段时期，国家以工业新镇、工业卫星城镇为工业化建设的空间载体，引导郊区空间发展走出了一条“非城市化的工业化道路”[8]。

1.1.21979—2000年，郊区成为改革开放的试验区。改革开放后，郊区空间开发建设进入新阶段。随着改革开放的全面展开，郊区空间成为改革开放的试验区。该段时期，郊区空间开发模式主要表现为各类型的经济技术开发区。20世纪80年代中后期，国家开始在长三角、珠三角、京津冀的沿海城市郊区空间建设一批具有功能特色的开发区。统计整理发现，截至1991年，我国总共建立了26个国家级高新技术开发区，54个国家级经济技术开发区[8]。1992年土地市场确立，有偿使用土地更大地激发了政府的企业化行为，为寻求新的经济增长点，许多城市开始在郊区设立经济技术开发区、高新技术开发区等。同时，国家也出台相应的政策支持地方发展，外商投资驱动的各类开发区开始在郊区空间大量出现[9]。整体来看，该段时期地方依托经济技术开发区、高新技术开发区走出了一条外向型工业化道路。

1.1.32001—2010年，郊区步入综合功能空间营造时期。长期以产业发展带动城市发展的路径使得城镇化发展严重滞后于工业化，基础设施及相关配套建设的不足限制着产业的进一步发展。2000年后，为解决长期注重生产忽视生活、消费等带来的问题，各城市开始密集开展新城开发建设，通过生产、生活、消费空间的营造来捕捉流动资本[10-11]。生活型新城、大学城、商务行政型新城、海港新城、空港新城等开始在郊区空间大量出现。同时，该段时期随着住房制度改革及房地产市场的建立，以房地产开发为引导的新城开发模式加速着居住郊区化的进程[12]。此外，土地资本化、企业型政府在一定程度上推动着城市空间的扩张。政府与开发商一起，通过大型项目建设，生活、商务功能空间配套，或者引进优质教育或高等级医院等措施，将郊区新城打造成集生活、就业、商务、教育等多功能的空间，成为中产阶级的居住新天地[13]，也成为政府土地经营、展示城市形象的新空间、新场所。综合功能空间的营造使得城市规模由小变大，功能由单一到综合，空间结构由简单到复杂，同时，使得许多城市远郊地带成为经济发展的活力地区，推动着中国郊区新空间模式出现。

1.1.42011年至今，郊区成为国家转型发展的试验场。近年来，长期粗放式发展模式对城市发展带来一定阻碍。尤其是新城在成长期遭遇经济发展的新常态，产业升级、房地产结构性过剩与市场下行等问题并存。这些均在一定程度上给新城新一轮发展带来严峻挑战。2011年，新城新区战略角色发生一定改变，开始向国家转型发展的试验场以及产业的孵化器、国家地缘战略的关键节点转变。注重产业升级、区域辐射、品质生活空间营造成为该时期新城功能转变的重要方向。国家级新区、自贸区等表现形式不断出现。

综上，从早期工业发展导向下的工业区建设到改革开放后以经济技术开发区、进出口加工区为空间载体的开发建设，使得郊区空间在很长一段时间内呈现明显的生产属性。重生产轻生活的发展思路虽实现了郊区空间首轮资本积累，但发展的不可持续性对郊区空间增长产生明显的制约。2000年后，注重综合功能的新城、新区开发模式改变了过去郊区单一生产和居住空间的属性，综合功能空间的营造和郊区空间的包装营销使得该阶段郊区空间在城市化推动下变得更加复合多元，郊区化进入新的阶段——后郊区化[14-17]。

1.2 后郊区化的内涵

后郊区化的现象最早出现于20世纪70年代。北美许多发展前沿的郊区开始提供工业、办公、商贸等服务功能，使其空间与过于强调居住功能的郊区空间形态相比存在明显的不同。D.G.Mattei等将郊区出现的混合功能空间称为后郊区化[17]。后郊区化的概念也由此首次进入学界，而J.C.Teaford则认为郊区出现的功能复合空间只是后郊区化的开始[18]。1987年，R.Fishman在著作《郊区的兴衰》中指出，郊区开始呈现兴衰的特点，且出现近郊衰退、远郊快速发展的特点[6]。1997年，W.H.Lucy等通过对里士满地区实证研究首次对后郊区化做了相关概念界定：伴随着城市的发展及空间的不断延伸，郊区空间发展出现新的现象，中心城区和近郊区人口和收入等开始出现衰退或下降的发展趋势，而远郊空间人口和收入出现上升，且在增速上明显高于近郊和中心城区，同时，远郊空间开始出现大量农业用地转换为非农用地的现象，将这种现象称为后郊区化[2]。该概念也逐步成为学界较为公认的界定。

后来部分学者曾尝试从时间、空间、参与者维度对后郊区化进行界定。从时间维度来看，认为后郊区化的价值并不在于标新立异地确立一个新的城市化阶段，重要的是用这一概念揭示城市化过程中所产生的不同于以往的要素和结果；从空间维度来看，在后郊区化过程中，远郊比中心城区和近郊区显示出更快的发展速度，且从空间范围上难以确定其发展边界；从参与者角度来看，参与者的不同意识形态重塑着后郊区化时期的景观、空间布局和管理模式[19]。整体来看，后郊区化是郊区化发展到一定阶段而呈现的一种现象。与传统居住郊区化相比，后郊区化现象的形成更多地是人口、商业、工业等多元要素郊区化进程后所形成的复杂多元的综合性功能空间[20]。同时，它是大都市区继郊区化后发展的新趋势，是以郊区为本底的城市化过程诞生的新的空间聚落形态，会随着城市区域的不断发展而发生潜移默化的改变。

2 后郊区化特征

2.1 空间分布维度

长期以来，外延式扩张是我国城市空间扩展的重要特征。在我国，为优化城市空间结构，防止城市空间无序蔓延，地方政府往往采取跳跃式开发模式，通过远郊开发区、新城或副中心、大学城等的建设引导要素向远郊空间集聚[20]。尤其是近几年城际交通、地铁、高铁等快速交通体系的规划建设使得远郊区与中心城区的时空距离问题不断弱化，这在一定程度上进一步推动了大都市区远郊地带的开发建设，吸引着要素不断在远郊区空间的集聚，远郊区空间也逐步诞生许多新增长极，成为引导城市、区域发展的重要次中心[21]。城市发展开始呈现出更都市化的意识形态，经济活动也开始在更大的都市区域尺度上产生。从该角度来看，郊区化初期发展如果是单纯旨在架构都市区的话，后郊区化空间则旨在架构都市圈与都市区(或城市群)两种模型[22-23]。尤其对于许多超大城市而言，远郊区空间要素集聚效果已越发明显，人口、经济在增长速度方面已显著超过中心城区与近郊区，呈现近郊区和中心城区增速放缓、远郊区增速加快的发展趋势[24-25]，说明新时期远郊空间逐步成为新一轮郊区城镇化的重要空间载体[24-27]。

2.2 空间利用维度

与西方发达国家相比，中国郊区化发展首先开始于低城市化背景下的政府有计划的产业外迁。郊区化初期，郊区空间低效利用，各功能板块分散布局，各成体系，空间破碎化现象明显。同时，功能空间主要以生产功能为主，其他功能空间明显不足[28-29]。然而，伴随着分权化、市场化、全球化等制度安排，地方政府开始围绕郊区土地开发利用展开竞争，郊区土地市场进一步活化，成为外商投资的热土。同时，以综合性开发为主的新城建设逐步进入郊区城市化发展快车道，“撤县建市”等行政区划调整、开发区建设、房地产开发、城市基础设施建设加速推进，使郊区成为城市化发展的前沿阵地，空间形态发生显著变化[30]。伴随着郊区空间的综合开发利用，空间的快速扩张使得各功能板块在空间上直接相连成片，融合发展态势更加明显。同时，郊区空间生产、居住、公共服务与管理、旅游、商业等功能空间开始在郊区错综分布[31]。在功能要素的集聚下，逐步形成新的就业、消费、休闲等中心，呈现一种“类城市体”的形态[31]。

2.3 空间关系维度

郊区化通过集聚-扩散机制，引导要素在中心城区与郊区间的流动，进而使城市空间组织体系发生重构。郊区化本质上是中心城区和郊区之间所发生的城市功能布局的适应性调整。郊区城市化初期，中心城区一直是城市重要的商贸、经济、文化、政治中心，中心城区与郊区呈现简单的城乡二元结构特点，城乡分离现象较为明显[20]。后郊区化时期，随着远郊地域功能复合空间的形成，城市空间结构发生变化，城市分散发展趋势明显，成为中心城区与郊区空间平衡关系的重要表现。中心城区不再是支撑整个城市发展的唯一增长极，以边缘城市为代表的后郊区化空间在远郊地带大量出现，进一步推动了城乡融合发展，重塑了城市功能空间结构，空间分散式、网络化布局显现[14-16]。郊区综合城市功能的不断完善以及大量次级中心的兴起，使得郊区和中心城区也不再是城市化初期的简单依附关系，而逐步演变成为相互支撑、相互补充的复杂系统关系。但与以英美为代表的西方后郊区化相比，存在明显的不同，以英美为代表的西方后郊区化或郊区化进程中伴随着中心城区的衰退及功能中心的瓦解[20,25]，郊区逐步成为新的功能中心集聚点。而在我国，中心城区依旧是城市重要的功能中心。

2.4 空间治理维度

与西方自由市场体制下后郊区化空间扩展不同，中国以新城、开发区为空间载体的郊区开发模式在一定时期内助推了后郊区化空间的形成，但其对制度空间也产生一定的影响[32-40]。

首先，在我国行政区划板块分类中，涉及国界、省(自治区、直辖市)界、市(州)界、县(市、区)界、乡(镇)界、村界等[34,39]，但以新城、开发区等为主要空间表达形式的后郊区化空间，并没有严格的行政区划边界，边界相对模糊，且其范围可随着经济社会的变化作出相应调整，使得其在空间上相对隐形地分布在城市或区域范围内，呈现一定的隐形化的属性。同时，与传统郊区化相比，后郊区化空间往往跨越不同的行政区域，使得后郊区化空间没有直接的行政管辖主体。其发展依旧会受影子政府的影响，影子政府通过将城市或国家发展目标植入后郊区空间来影响区域发展。

其次，从空间治理主体来看，在我国，以开发为导向的后郊区化空间建设推动了多元治理主体的出现。从后郊区化空间治理模式来看，主要存在开发建设和社会管理两种体制模式，两种模式相分离[36-37]。一方面，政府往往通过控股的城投公司作为投资主体参与后郊区化空间的开发建设；作为政府的派出机构，城投公司主要负责投融资和基础设施建设，具体主要涉及土地开发、项目代建、资金筹集等。另一方面，设立管委会作为地方政府的派出机构，在后郊区化空间开发建设过程中负责开发区的招商引资工作，同时还兼顾部分地方政府部门的行政事权工作。此外，由于后郊区化空间跨越不同行政边界，涉及不同行政管理主体，导致其在制度空间上受多个行政主体的管辖[36]。

最后，城市治理模式呈现明显的企业主义色彩[40]。一方面，类似于西方国家后郊区化发展，公共部门与企业形成的增长联盟对郊区治理起到重要作用；另一方面，中国特殊的制度环境使得政府有能力组织各方力量形成新的增长联盟[38]。经过城市治理尺度的不断调整及系列财政权、行政权力的下放，调动市、区县等基层单位参与郊区空间开发建设的积极性。同时，一系列经济改革使得很多非政府组织参与到郊区空间建设中。在治理过程中，管委会、政府主导下的城投公司等多元化治理模式出现，使得政府既是市场参与者，也是市场的管理者。

3 后郊区化时代规划的应对

3.1 远郊新城在城市区域发展中的战略地位强化

后郊区化时期，郊区尤其是远郊新城功能空间的完善使其在一定程度上基本可以满足自身乃至周边部分城市的现实需求。因此，未来规划中，应充分发挥远郊新城等空间载体在融城化、同城化、一体化中的战略支点地位。

城市内部尺度，要进一步强化远郊新城与中心城区功能互补性发展与联系，基于不同空间基础条件及发展导向，架构相互支撑、相互补充的功能体系。要进一步厘清城市与乡村的关系，城市化发展要遵循乡村发展规律。不能仅仅强调城市化的进程和质量而忽视乡村在城市生态、粮食安全保障等方面的重要作用，要将乡村发展充分融入到城市化进程中。区域尺度，要正确衡量远郊新城在都市圈、城市群的现实发展状况，充分发挥其交通廊道重要节点及大都市区门户职能的关键地位，强化其独立参与区域发展合作与竞争的能力。同时，也要兼顾考量其与周边城市或地区的互动情况，引导要素在邻接地区的快速流动，推动大都市区与邻接地区同城化发展。

3.2 郊区空间的高效集约利用

后郊区化时期，城市区域呈现增长与收缩并存的现象[24]。开发导向下的后郊区化空间建设在很大程度上是地方主导下的投资性行为，伴随着农业用地向非农用地的转换，以及大量土地、资源、基础设施的投资建设，有可能会面临过度投资而实际需求不足的状况，造成鬼城、僵尸企业等现象频发[30]。这些均在一定程度上对郊区空间的集约利用造成严峻挑战。因此，强化郊区空间的高效利用、实现郊区节点的精明增长是新阶段发展应重视的问题。首先，要遵循国土空间用途管控，积极推动建立层级分明、分类管理的国土空间用途管制制度。其次，通过信息平台和技术支持等手段，综合运用行政、法律等手段，进一步加强郊区空间的国土用途监管。最后，要加强郊区用地空间地均产值的评估，对低效地块用地空间实施针对性的引导、关、停政策，引导具备一定发展基础的产业转型升级，提高空间利用效率。

3.3 郊区节点间的空间互动与联系强化

过去20多年城市郊区的增长在很大程度上是地方政府竞争背景下推动的，这种背景使得我国郊区节点间空间互动与联系明显不足，基本呈现竞争大于合作的关系[37-38]。同时，以新城开发为导向的后郊区化空间往往通过空间边界的延伸以达到产城融合的目的，但内部功能板块间互动联系相对不足[14-15]。因此，新阶段搭建功能空间联系网络，实现郊区节点间、新城内部功能板块间支撑与联系显得十分重要。

未来要通过交通廊道建设、园区共建等举措，强化郊区节点间的互动联系，甄别不同节点的特色功能优势，不断提升郊区节点特色功能的共享水平。要充分发挥后郊区化空间内部不同功能板块间的支撑作用，提升新城中心对工业园区等的支撑作用，真正实现产城融合。要进一步厘清郊区节点与中心城区的功能互补，实现郊区与中心城区的良性互动。

3.4 加快与后郊区化相适应的空间治理体系建设

后郊区化进程中，中国政府呈现明显的企业型政府色彩[41]。然而，权力下放后，地区间过度的竞争对郊区可持续发展产生明显挑战。且从后续发展来看，郊区发展环境、动能和主题等方面发生系列重要变化，资源环境约束明显增强，由土地金融、土地财政与房地产开发驱动的郊区开发模式将发生明显改变，开始转向以城市功能、品质与活力提升为主[18]，该时期市场作用在郊区空间扩展中扮演的角色将明显增强[42-43]。同时部分郊区物质空间已基本建成，开发建设已不再是许多后郊区化空间未来发展的重要路径。因此，未来如何发挥好政府与市场的调控作用，以及如何优化过去开发导向下的机构设置显得尤为重要。

第一，正确运用政府与市场在空间发展中的重要作用。新阶段，要进一步减少政府在经济活动中的过多干预或者越位，使市场逐步成为新一轮发展中资源配置的重要决定因素。同时，对于市场在调控中出现的失灵问题，政府要充分发挥弥补作用，通过政府与市场合作，充分实现资源配置效率的最大化。

第二，实现机构职能的优化与调整。经过近20年的开发建设，部分郊区新城物质空间已基本建成，开发区管委会、城投公司、新城开发公司已不再适应当前后郊区化空间的新一轮发展，开发建设已不再是新城未来发展的重要路径。因此，在新的时期要进一步优化这些机构的职能，提升后郊区化空间治理水平。

4 结论、讨论与展望

4.1 结论

中国郊区化与后郊区化的发展呈现明显的开发导向，郊区景观要素的改变与新空间聚落形态的形成与政府开发模式有很大关系。尤其在2000年后，注重综合功能的新城、新区开发模式改变了过去郊区单一生产、居住空间的属性，综合功能空间的营造和郊区空间的包装营销使得该阶段郊区空间在城市化推动下变得更加复合多元，郊区化进入新的阶段——后郊区化。与传统郊区化相比，后郊区化在空间分布、空间利用、空间关系、空间治理模式等方面有很大的不同，后郊区化正在重塑我国郊区空间。

4.2 讨论

特殊的发展背景和经济基础塑造了后郊区化的中国范式。首先，西方后郊区化是在传统的郊区居住的基础上出于对经济活动的需要而对郊区功能空间的重塑，而中国后郊区化是在工业化的基础上通过兼顾推进城市化建设来实现的。尽管城市化建设完善了郊区功能和福利基础设施，强化了郊区空间在商业、休闲、公共服务等除居住和生产之外的其他功能，但中国后郊区化时期经济的增长动力依然是郊区空间的制造业，即郊区的生产功能属性依然稳固。其次，后郊区化空间建设中，中国城市采取的是合并式空间增长，中心城区并没有因郊区空间的增长而出现衰退。而美国等部分西方发达国家则采取背离式空间增长，过程中伴随着中心城区的衰退。最后，西方发达国家后郊区化进程很大程度上是中产阶级对于田园型城市生活的向往而采取的自愿迁移的行为，进而引发系列郊区空间开发建设。而中国后郊区化空间的形成是政府主导下多方力量形成的增长联盟推动的。

4.3 展望

首先，本研究依旧停留在定性描述阶段，部分结论不能得到相对客观的论证，未来应结合大数据挖掘技术，对相应微观数据进行获取，以此构建基础数据库，通过空间计量等分析手段，深入挖掘后郊区化空间形成的背后逻辑，以弥补当前相对定性式的分析范式。其次，受地理区位条件、经济发展基础、文化差异等多方面因素的影响，不同都市区后郊区化空间呈现的属性不同，本研究对中国后郊区化异质性特点缺少系统揭示，未来应基于不同都市区的后郊区化空间的对比分析，进一步丰富后郊区化相关理论体系。最后，本研究从宏观尺度对后郊区化空间的生长过程、特征进行了系统探讨，但后郊区化框架下涉及物质、制度、社会等多元空间，涉及政府、市场、企业、居民等多元主体，内容相对较多，目前研究在许多方面没有展开深入分析。同时，研究内容主要集中于现象与特征的分析，对因果关系探究相对较少。未来应进一步关注不同主体在后郊区化空间形成中的微观行为，深入探讨后郊区化空间的形成机制。