城乡融合发展的进展、障碍与突破口

【关键词】城乡融合发展 体制机制 路径

【中图分类号】F061.3 【文献标识码】A

城乡融合发展是解决我国经济社会发展不平衡不充分的关键思路。近年来，我国城乡融合发展体制机制不断完善，取得了重要进展，同时也存在着一些障碍。对此，需采取有效措施，加大力度推进城乡融合发展，以促进“以人民为中心”的发展思想和共同富裕目标落到实处。

2016年以来，城乡融合发展体制机制逐步完善，为农业农村现代化建设提供了良好的政策环境。党的十九大明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2019年4月国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出“到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立”。2019年7月，国务院同意建立由国家发展改革委牵头的城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度。2019年12月国家发展改革委印发了《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，把试点引路作为重要改革方法，推动国家城乡融合发展试验区坚持城乡融合发展方向，率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系，为全国提供可复制可推广的典型经验。2020年4月国家发展改革委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，对年度城乡融合发展工作进行部署和推动。“十四五”规划纲要提出“健全城乡融合发展体制机制”，明确指出“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力”。这些相关政策、规定、制度的出台有力地推动了城乡融合发展，使之取得良好进展。

城乡要素双向流动逐步畅通。一方面，随着农业转移人口进城落户门槛不断降低、通道逐步拓宽，现阶段不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件，农业转移人口转变为城镇居民的进程提速，2020年底户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率分别提高到45.4%、60%以上。另一方面，城市人才入乡机制也在逐步建立，城市人才向乡村流动，激发了乡村发展活力。发展普惠金融，促进资本、技术等要素向乡村流动，推进了金融市场在城乡之间的融合发展进程。

农村产业融合与发展能力大幅提升。我国乡村富民产业蓬勃发展，农村一二三产业加快融合，2020年我国农产品加工转化率达到67.5%，乡村休闲旅游的游客数量和营业收入大幅增长；美丽乡村建设加快推进，全国具备条件的建制村全部通上了硬化路；98%的村制定了村规民约，建成54.9万个村综合文化服务中心，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系基本建立。我国现代农业根基进一步巩固，全国粮食总产量连续7年保持在1.3万亿斤以上，2020年农业科技进步贡献率超60%。农业发展方式加快转变，化肥农药使用量保持负增长，2020年秸秆、畜禽粪污利用率分别达到86%、75%，农产品质量安全例行总体监测合格率保持在97%以上。各类新型农业经营主体在广袤的农村大地上兴起，家庭农场政策支持体系逐步健全；农民合作社服务农民能力显著提高；各类农业产业化经营组织迅猛发展。立体式复合型现代农业经营体系，提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度，为现代化发展注入了更加持久的活力。2020年全国农村居民人均可支配收入达到17131元，超额完成比2010年翻一番目标。

城乡发展鸿沟进一步缩小。一是城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立，城乡公共服务差距缩小。近年来公共服务设施的一体化、均等化进程加速。城乡义务教育经费保障机制、统一的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立。二是城乡一体的基础设施建设取得显著成效，城乡基础设施差距缩小。农村的水电路网等基础设施建设水平全面提升。三是脱贫攻坚取得历史性成就，城乡居民收入差距缩小。我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。农村居民人均可支配收入增速连年高于城镇居民，城乡居民人均可支配收入比值由2017年的2.71下降到2020年的2.56。

根据马克思主义的观点，城乡融合发展是经济社会发展到较高级阶段的结果，目前我们的经济社会尚未发展到这种程度。首先，我国经济发展还处于从中高收入阶段向高收入阶段过渡的时期，我国还未成为发达经济体。其次，劳动力就业还未形成与国民经济三次产业相匹配的结构，2020年第一产业增加值占GDP的比重已经下降到7.7%，农业劳动力占比却没有同步下降，依然超过25%。再次，我国城镇化阶段还未达到发达国家城镇化成熟阶段（80%以上）的水平，城镇化率还有很大提升空间，全国仍然还有5.52亿居民长期居住在农村区域。这些结构性矛盾有待经济社会的进一步发展和城镇化水平的进一步提高，逐步加以解決，在解决矛盾的过程中，高级阶段也就逐渐到来。总体而言，在较高级阶段到来之前城乡融合发展还存在以下障碍。

一是要素融合方面保障机制有待完善。从劳动力和人才的融合来看，城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，农民工处于半城镇化状态，没有彻底转变为市民，权益得不到保障，城市人才下乡也受到权益保障程度不高、配套支持政策不充分等因素的制约。城乡统一的建设用地市场尚未建立，农村建设用地入市，虽然政策松动，但是实际操作还不顺畅。近几年，城市资本要素向农村流通的愿望强烈，但是共建共治共享的机制还未理顺，投资者和乡村本地居民在投资相关利益分配上还多有冲突。

二是产业融合方面缺少集聚效应发挥作用的基础。现代产业发展都有聚集需求，产业集群式发展已经成为产业发展的主流，而乡村产业发展薄弱，乡村的产业发展软硬件配套与城镇产业园区相比还存在较大的差距，对城镇产业的吸引力不足。乡村对产业人才的吸引力不足、生活基础设施配套性差，也是阻碍城镇产业向乡村转移、发展城乡融合产业的一个主要因素。城乡产业融合往往因为缺少集聚效应发挥作用的基础，导致融合发展不力。

三是制度融合上存在制度性差别、共享机制待完善。一方面，由于戶籍制度形成的城乡分割，城乡居民在教育、医疗、就业等方面存在制度性差别。户籍制度捆绑着教育、医疗、养老等基本公共福利，户籍制度改革的成本巨大，地方政府主动性改革意愿不强，因此户籍制度改革的推进实践还缺乏实质性进展。另一方面，保障农村居民共享地区经济社会发展成果的机制还有待完善。在市场机制的引导下，优势资源优势产业和巨额经济社会发展成果累积到城镇中，而且优先向城市集聚。因受户籍制度限制和个体融入成本的约束，农民工很难融入集聚效应更强的大中城市。要建立健全保障农村居民分享地区发展收益的机制，改变“农民只能以个体身份参与经济社会发展，承担了较大的成本，享受到较少的收益”的状况。

四是空间融合上还存在城中村、衰败甚至空心化的村庄。大部分农民融不进城镇，只能以农民工身份寄居在城中村，有学者研究指出我国发达城市的城中村大都具有“三低二高”的特征：土地利用效率低、产业技术水平低、居民收入低；犯罪率高、违法建设比例高。城中村也成为城市化健康发展亟需破解的难题。伴随城市化进程，在一些地区出现了村庄衰败甚至空心化，包括农村人口和产业的空心化，使农村发展丧失活力；农村基础设施和社会服务的空心化，使农村公共服务和公共产品供给不足乃至缺失，乡村丧失了对居民的吸引力。农村经济发展的活力消失，引发乡村形态、组织运行、村容村貌支撑基础的丧失，尤其是由于农村集体经济的衰退甚至破产，使原先维持村庄运行的制度近乎处于瘫痪状态。

五是治理融合方面存在治理资源匮乏、治理结构固化和公共产品供给低效的困境。我国城乡治理在一定程度上是割裂的，现代化程度高的城镇治理机制相对完善、治理水平相对较高，而农村则反之。乡村治理存在的困境有：治理资源匮乏，城镇化通过虹吸效应对乡村治理人才的过度抽取，以及村庄居民民主意识和权益意识的觉醒导致的治理成本抬升，农村治理资源相对紧缺；治理结构固化，镇政府和村委会治理结构与城镇化背景下村民流动性之间存在冲突，村民长时间在工业服务业就业岗位丰富的城镇工作和生活，参与乡村治理不充分，而且在居住地（主要是城中村）也缺乏有效的治理；公共产品供给低效，村民对公共服务短缺的诉求压力转移到乡村治理干部身上，带来治理干部与村民之间的紧张关系。这三大困境与城镇化所处的进程联系紧密，也与城乡发展不平衡、乡村发展不充分密切相关。目前从机制和理念上来看，城乡治理融合存在堵点，主要原因是城乡治理关联性有待提高，共建共治共享的社会治理理念有待得到有效落实。

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一项长期历史任务，必须明确改革的大方向大原则。一是明确改革的总方针，就是坚持农业农村优先发展。二是明确改革的抓手，就是协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。三是明确改革的目标，就是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，促进实现共同富裕。四是明确改革的路径，就是以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。

城乡融合发展改革的突破口是利益共享机制改革。城乡融合发展要体现“以人民为中心”的思想。以共同富裕为目标，创建利于城乡居民共建共享共赢的城乡利益联结机制，以促进城乡居民共享经济社会发展成果。一是存量利益的共享。城市作为市场机制的主要受益区域，要放开大门降低门槛，接纳农民工，让为城市建设和发展付出汗水的农民工群体有效分享城市发展成果。要推进农民工市民化进程，降低农民定居城市的成本，重点是住房成本，对农民工放开城市公共服务和社会保障准入。二是增量利益的共享。要在城镇化进程中统筹考虑城乡利益，尤其对平台型产业发展项目，要给予乡村集体参股和分享收益的机会，确保城镇化进程中乡村有充足的发展空间。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，促进城乡要素自由流动、平等交换。对于城镇新建项目、新开发的建成区，要探索通过股份共占、建设合作等方式，保证农村集体和转入城镇农民在未来城镇发展中获得持续收益流。要落实《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，逐步达到土地出让收益至少50%用于农业农村。要充分发挥城市与乡村的比较优势，推动城乡要素对接，对于城市居民携带先进技术、资本到农村发展产业项目，要建立和完善城乡投资者双方的利益保障和共享机制。通过充分对接，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，使城乡产业发展保持动态均衡。

城乡融合发展要用好乡村振兴和新型城镇化战略两个抓手，建立新型城镇化和乡村振兴双轮驱动的机制，统筹建设美丽乡村和宜居城市。要着力推进新型城镇化，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，增强中心城市和城市群综合承载、资源优化配置能力，促进大中小城市和小城镇协调发展，提升城市治理水平，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心。推进城乡产业融合发展，壮大县域经济，承接适宜产业转移，培育支柱产业，为融入城镇的农民提供充足就业岗位。加快小城镇发展，发挥小城镇连接城市、服务乡村作用。要大力发展乡村振兴，重点是激活农业农村发展活力，一是激发农业农村主体积极性，发挥主体能动性，建立新型经济组织和社会治理组织，把农民有效组织起来，提升农民经营能力和治理能力，使之真正成为农业农村发展与现代化治理的主导力量；二是深化农业农村改革，破除城乡要素流通的障碍因素，促进现代科技、管理、信息等先进要素流向农业农村发展项目，促进农业农村发展速度和质量提档升级；三是持续推进农业农村创新发展，建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制。乡村经济的发展方向，是以现代农业为基础，以农村一二三产业融合发展、乡村文化旅游等新产业为重要补充。要瞄准这个发展方向，完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。

城乡融合发展要走好“試点—总结—推广”路径，重点落实四类融合政策措施。要以国家城乡融合发展试验区为突破口，推动体制机制改革和政策举措落实落地。要边试验、边总结、边推广，条件成熟时以法律等形式将行之有效的体制机制规范化。试验区试点的目标是实现城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一的建设用地市场全面形成，城乡普惠的金融服务体系基本建成，农村产权保护交易制度基本建立，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小。要在试点基础上，认真总结提炼试验区典型经验，研究推广行之有效的成熟做法，不断把改革向纵深推进。城乡融合发展要落实四类重点政策。一要落实城乡经济融合政策，包括生产要素融合政策和产业融合政策两个方面，坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换和产业融合的体制机制壁垒，促进各类要素有效实现城乡双向流动；二要落实城乡社会融合政策，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨；三要落实城乡空间融合政策，统筹城乡发展规划，促进城乡均衡发展，统筹建设城乡基础设施建设、公共服务供给、生态保护和产业布局；四要落实制度融合政策，改革户籍制度，弱化户籍的身份属性和福利属性，充分发挥居住证制度的功能；改革集体土地制度，改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度；改革城乡治理机制，加强城乡融合治理，立足城乡发展实际和人民需求，健全自治法治德治相结合的乡村治理体系，不断提升城乡治理科学化、精细化、智能化水平，让人民群众拥有更多获得感、幸福感、安全感。

（作者为中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员）

【注：本文系国家社科基金重点项目“健全城乡融合发展机制研究”（项目编号：21AZD035）、中国农业科学院科技创新工程“国外农业经济与贸易”（项目编号：ASTIP-IAED-2022-06）阶段性成果】

【参考文献】

①李培林：《村落的终结：羊城村的故事》，北京：商务印书馆，2004年。

②叶裕民：《特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新——来自北京和广州的考察与思考》，《城市规划》，2015年第8期。

③张良悦、曾赏、程传兴：《农村空心化的困境与应对：基于城乡一体化的视角》，《南方农村》，2015年第2期。

④彭超，刘合光：《“十四五”时期的农业农村现代化：形势、问题与对策》，《改革》，2020年第2期。