改变用途，是否须收回土地重新招拍挂

朱迪

案情

2018年12月，某包装厂通过竞拍方式取得某市经济开发区一宗工业用地的土地使用权。2019年8月，包装厂被某纸品公司兼并，土地的不动产权证也更名到纸品公司名下。2019年12月，纸品公司向市自然资源局提交申请，请求将案涉土地变更为城镇住宅用地兼容商业用地。市自然资源局向市政府报告请示，市政府在征询发改、工信、环保、住建等部门意见后议定，不宜随意调整招拍挂地块的用途。自然资源局遂答复纸品公司，不同意该公司的土地用途变更登记申请，工业用地调整为商住用地应先由政府收回后，再公开招拍挂重新出让。纸品公司收到答复后不服向该市中级人民法院提起诉讼，请求确认答复中土地用途变更登记程序的相关行政行为违法，责令市自然资源局在合理期限内依法办理土地用途变更登记及其他相关手续。

分析

笔者认为，土地改变用途程序应如何履行，需要从以下几个方面分析。

首先，用途变更须经审批，直接登记不可行。《城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。虽然机构改革后，城市規划管理部门与土地管理部门合并，规划核定、土地审批、不动产登记等职能均由自然资源部门承担，但这些事项的审批程序中有申请人必须履行的义务，尚未整合在一起。实践中，用途变更的申请人想跳过规划公示、出让金缴纳等关键环节，直接申请变更登记显然不可行。

其次，未经批准改变用途，可责令交还土地。在取得国有建设用地使用权，土地权利人应按批准的用途使用土地，不得自行改变用途。按照《土地管理法》第八十一条的规定，不按照批准用途使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。此时，土地行政主管部门可责令交还土地，处以罚款，并有权解除土地使用权出让合同。

最后，收回重新招拍挂，须有相应的依据。收回土地是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，《土地管理法》《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等政策法规所规定的情形中，并没有规定因申请改变土地用途，须收回土地重新招拍挂的情形。为加强对特定建设用地的管理，《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》中明确，协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门同意招标拍卖挂牌出让。《国务院关于促进节约集约用地的通知》第十四条也规定，土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。因此，协议取得用地或非经营性用地改变土地用途，应当收回土地使用权。但这两种应当收回土地使用权重新公开出让的情形，有着明确的前置条件，即土地取得方式以及出让合同事前约定。

实践中，部分开发商尝试通过兼并持有土地的企业，将其土地用途变更为住宅、商服等高价值的用途进行开发，以期用较低成本拿地。然而，这样的方式在特定经济开发区中操作时，就与规划、建设、土地等行政主管部门在制定经济开发区的用地政策时，以相对较低价格提供工业、仓储等产业用地，降低入园企业项目建设成本，扶持产业发展的目标相矛盾。实践中，行政管理部门解决这样的矛盾应本着依法行政的原则，对待申请人提出的诉求。对申请人提出不符合政策法规的诉求时，应依法答复，不能随意作出限制申请人权利的行政行为，对申请人涉嫌的违法亦应依法定程序处理，避免出现行政许可与行政处罚的程序混同的情形。为避免此类矛盾发生，可通过土地出让合同约定改变用途的以收回方式处理，也可制定地方性的规章限制特定用地改变用途。（摘编自《中国自然资源报》2021年10月27日6版）