土地整治助力乡村振兴的实践研究——以梅州市五华县福陂村拆旧复垦项目为例

□唐 韦，朱东亚

（1.广东水利电力职业技术学院，广东 广州 510635；2.广东东图规划科技有限公司，广东 广州 510520）

随着城乡发展理念的演进提升，我国土地整治工作从最初较为单一的农用地整治发展为“十四五”规划提出的“全域土地综合整治”，并将其作为实施乡村建设行动的一项重点内容。

我国土地整治的发展历经4 个阶段：起始培育阶段（1954—1964 年），土地整治规划初露端倪，重点为土地平整、“田水路林”综合整治等各项内容；发展探索阶段（1966—1987 年），提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的土地基本国策，土地整治主要围绕耕地总量动态平衡的要求，按照开源节流并举的方针展开；全面推进阶段（1997—2003 年），土地整治工作全面推进，目标是以增加耕地面积和提高耕地质量为主，并且在实践中开始探索农用地整理与农村土地整合相结合，同时整治范围开始由农村向城镇工矿用地延伸；综合发展阶段（2008 年至今），我国先后颁布实施了《全国土地整治规划（2011—2015 年）》和《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》，在高标准基本农田的建设与保护、乡村振兴、美丽乡村建设等方面开展积极探索。

全域土地综合整治是按照规划的土地利用目标，通过土地整理、复垦、开发和修复等措施，推动田、水、路、林、村综合整治，从而优化农村的生活、生产环境，促进农业规模经营、人口集中生活、产业聚集发展，推进城乡一体化进程，以乡镇为空间，保护修复农用地、建设用地整理和乡村生态等，对限制、利用低效、生态退化及环境破坏的区域进行综合治理的活动。在我国国土空间规划的引领下，土地整治紧紧围绕农用地整理、建设用地整理、乡村生态修复三大任务进行，以实现优化和构建生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善乡村居住环境，助推乡村全面振兴，如图1 所示。

图1 全域土地综合整治三大任务

1 项目开展背景

农村建设用地拆旧复垦，是全域土地整治三大任务之一，是建设用地整理的重要内容。其核心是依据土地利用总体规划、农村规划，结合乡村振兴总体目标，推进农村闲置建设用地拆旧复垦，同时通过用地指标交易变现，为农村发展募集资金[1]。

根据相关文件的有关精神，梅州市五华县人民政府、自然资源局等积极响应并大力推动拆旧复垦项目，审批同意福陂村作为五华县拆旧复垦项目，主要建设内容有拆旧工程、土地平整工程、土壤改良工程、种植工程、灌溉与排水工程等。

2 项目实施状况

五华县拆旧复垦项目位于安流镇福陂村，拆旧复垦前的现状地类为农村居民点用地，规划设计复垦为林地和坑塘水面，林地以栽植金桔为主，复垦后新增林地合计1.23 hm2，整个项目于2020 年9 月开始，现已完成验收。

2.1 项目区土地利用结构与权属情况

本项目区域面积为1.23 hm2。根据五华县2018 年土地调查变更数据，涉及的7 宗地块分布于五华县安流镇福陂村陂坪、屋场、田塅、陂塘、塞里、河石6 个村小组所有集体土地，属于农村居民点用地，用地产权清晰、无争议。

2.2 项目评价流程

2.2.1 评价范围和初步复垦方向的确定

本项目确定适宜性评价范围为计划复垦区域内的全部土地，全部为农村居民点用地，面积为1.23 hm2。从项目土地的实际使用情况出发，综合分析土地的使用规划、自然条件、公众参与意见及其他社会经济因素等，确定其复垦方向为林地。

2.2.2 评价单元的划分

根据评价区的具体情况确定了本项目共计1 个评价单元，单元类型为废旧农村。

2.2.3 评价体系

根据项目区地块的实际情况以及复垦前的土地用途，参考相关用地规范与规程等资料，选择土壤质地、地形坡度、土壤有机质含量、灌溉条件、排水条件以及有效土层厚度等6 项评价因子组成复垦土地适宜性评价指标体系。将参评因子分解，各项指标数值标准化。

2.2.4 评价结果

通过调查评价单元内的土地质量，与复垦土地的限制因素的标准比对，最终得到土地质量的各指标分值，确定复垦适应性方向[2]。

通过现场调研项目区内计划复垦地块的水源、地形、地貌等状况，调研结果显示，项目区复垦地块地面坡度在2°～5°，土层厚度在30～60 cm，表土层厚度15 cm 以上，表土层质地为沙壤土、黏土；土层中砾石含量不超过15%，土壤容重不超过1.45 g/cm3，pH 值5.0～8.0，有机质含量1%以上。参照每项参评因子的等级标准分值评分，具体适宜类型详见表1。因为项目区已经实现了场地清运工作，故可通过工程措施，对其开展土地平整、布设灌排设施、植树施肥等工作。

表1 评价单元土地适宜性评价结果表

2.3 项目的复垦分析结果及复垦单元

按照评价原则和依据，在对各评价单元适宜性评价结果基础上，按照优先恢复原土地利用类型和符合土地利用总体规划原则，结合公众意见及农民意愿，最后确定项目土地通过土地平整土壤改良植树造林等措施复垦林地。

2.4 水资源平衡分析

项目区内需水量主要是林地灌溉用水，项目区经规划建设后属小型灌区，按《广东省农业综合开发土地治理项目规划设计指南（定稿）》标准，本项目灌溉水利用系数经规划建设后为0.8 万m3，根据梅州市计算点枯水典型年灌水、降水时段分配表查得项目区灌水量时段分配，经计算水资源能够满足项目区的用水要求[3]。

2.5 复垦工程设计与实施

结合项目区周边山体现有植被及农民意愿，规划复垦后的林地种植金桔，保留原有道路、沟渠和水塘。现场杂草丛生，杂物较多，同时项目区部分破旧房屋未拆除，需要拆除后，运走废渣并处理。土地平整方量详见表2。

表2 土地平整工程量表

3 项目实践意义

全域土地综合整治，有利于优化乡村规划、完善基础设施、发展产业、改善环境、提升管理等，可促进乡村系统性重塑和综合集成创新，是实施乡村振兴的重要平台和切入点，具有一定的经济效益、社会效益、环境效益[4]。

3.1 经济效益

一是本项目结合该村美丽乡村规划，闲置建设用地实施拆旧复垦后，改种经济果木林或种植中药材，既能给农民带来直接的农业生产收入，也能配合周边旅游项目开发推动项目区及周边休闲旅游发展。

二是实施本项目后，所产生的建设用地结余指标可进入省属平台跨区交易。按照相关文件精神与省内的指标交易行情，农村建设用地拆旧复垦结余指标交易价格一般为750 万元/hm2，规划设计与建设成本约占10%。指标成交后需提留指标成交价款的5%作为省级统筹经费列入拆旧复垦成本。扣除指标价款成本后，按规定比例分配给县级财政、镇级财政、土地所有权人和使用权人。

三是项目所在地级市一般也会提留指标成交价款的5%作为域内的乡村建设补助。因此，实施本项目后，分配给村集体与农户的资金保守估计可以达到480 万元/hm2（以指标交易成交价750 万元/hm2，扣除实施成本以及省、市提留费用算），项目区形成结余指标1.23 hm2，交易后共计可得592.697 6 万元。

3.2 社会效益

3.2.1 优化农村用地管理

通过农村建设用地拆旧复垦项目，可以腾退农村闲置的宅基地，有利于实现闲置宅基地的有偿退出，落实一户一宅的管理要求。

3.2.2 提升土地利用效率

通过项目实施，将农村建设用地整理后额外的指标用于缓解城镇建设发展，提高地区土地利用集约水平，助力城市发展，从而缩小城乡差距，促进城乡要素流动。

3.2.3 调整农业结构，提高农民收入

通过复垦工程的实施，可在不占用耕地的情况下，合理布局经果林等经济作物，调整农业结构并开发农旅项目，从而提高农民收入，助力当地乡村可持续发展。

3.3 环境效益

3.3.1 改良土壤结构，恢复生产能力

项目区一般为硬化的闲置建设用地，土地长期失用，丧失生产价值。通过对项目区开展复垦、植树造林、水土涵养等措施，将基本控制项目区的土壤结构，改良土壤性质，提高生态效益，恢复生产能力。

3.3.2 美化农地景观，改善人居环境

项目区存在一定程度的脏、乱、臭等问题，对周边农民的生产生活造成影响。通过项目区复垦，使原来废弃土地变为优质农用地，达到恢复表土植被、美化环境的效果，优化人居环境。

4 思考与建议

一是要紧紧围绕农村规划，调整优化乡村空间格局。土地整治是围绕乡村发展规划，为了实现人口资源与环境和谐发展，达到经济效益与社会效益相统一的目标，积极优化乡村土地利用结构。

二是要坚持农民主体地位，引导培育现代乡村治理体系。在实施乡村振兴战略中土地整治发挥着重要作用，要充分尊重农民意愿，保障其知情权、参与权和受益权，保障土地产权人合法权益，严厉禁止损害农民利益，充分引导和调动广大农民的积极性、主动性和创造性[5]。

三是要不断拓展全域土地整治的资金渠道，规范实施程序与技术标准。政府要出台引导和规范社会资本参与土地综合整治的指导意见，规避政府及投资者的各项风险，规范调整业务流程，积极引导社会资本投入全域土地综合整治项目，助力乡村振兴。

四是要创新建设用地结余指标的开发思路，保障当地土地长远发展。农村建设用地拆旧复垦项目，应充分考虑当地发展计划，所产生的建设用地指标应优先调整布局用于当地产业发展所需，以提高当地经济收益，而非简单地交易指标[6]。

5 结束语

乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代的重大国家战略，全域土地综合整治是实现乡村振兴战略的重要路径。以全域土地综合整治作为保护乡村土地资源、缓解城乡用地供需矛盾的重要抓手，可优化和构建生产、生活、生态空间格局，从而促进土地节约集约利用、城乡要素流动、改善农村人居环境，最终达成乡村全面振兴的总体目标。