我国农民工就业政策文本量化研究——基于政策工具和人力资源管理的二维框架

□蔡丽鸿

（江苏师范大学，江苏 徐州 221116）

1 研究背景

农民工是我国重要的劳动主体，对我国经济发展具有重要作用。近年来，农民工群体规模不断扩大，国家统计局2022 年4 月发布的《2021 年农民工监测报告》显示，截至2021 年我国农民工总量超过2.9 亿人。一直以来，受户籍制度和社会观念等因素影响，农民工在劳动力市场中处于弱势地位，农民工就业问题成为突出的社会问题，引起社会广泛关注。

21 世纪以来，农民工就业问题得到国家高度重视，相关部门制定一系列政策，对解决农民工就业问题发挥了重要作用。目前，农民工就业质量偏低[1]，多数农民工仅有就业权，难以享受和城市居民同等的待遇，由此衍生出一系列棘手难题[2]。如何进一步完善农民工就业政策，使其更好地发挥作用是目前亟须解决的问题。研究我国农民工就业政策具有重要的理论意义和现实意义。

2 数据基础与分析方法

2.1 数据来源

本研究选用的农民工就业政策文本全部来自公开数据资料。政策文献筛选的原则有4 点。一是采用中央层级发布的政策文献。二是选用直接体现政府态度的政策，包括法律法规、意见、决定、规划、办法、通知等。三是政策内容与农民工就业相关，指农民工以非农业为职业，不包括进城个体经营活动和返乡创业活动。四是政策发布时间在2000 年后，2000 年前农民工就业政策目标整体上是对农民工实施限制性管理，2000 年后开始通过政策缓解农民工就业问题。基于以上原则，以“农民工”“流动人口”“进城务工”“农村劳动力”为关键词，政策发布时间为2000—2020 年，政策发文机关为中央层级政府机关，在中国法律知识资源总库法律法规库搜索，以中央政府相关部委网站为补充。逐一阅读收集到的所有政策文本，剔除与研究主题相关度不高的政策文本，最终选取出135 份政策文本作为研究对象。

2.2 分析框架

2.2.1 X维度：政策工具维度

政策工具是达成政策目标的手段和措施[3]。根据不同的划分依据，政策工具的分类方式存在差异。不同的学者根据研究目的和研究对象采用不同的分类方式。罗斯韦尔和沃尔特根据政策工具的影响层面，将政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具[4]。这种分类方法在国内研究中采用频率较高，且广泛运用于就业创业政策和人才政策领域。葛蕾蕾等（2018）[5]对高校毕业生就业政策的研究，程华和娄夕冉（2019）[6]对海外人才政策的研究，高秀娟和彭春燕（2019）[7]对创业政策的研究都采用了罗斯韦尔和沃尔特的政策工具分类方法。该分类方法适合运用于就业政策类型的分析，文章借鉴该分类方法，将供给型政策、需求型政策和环境型政策作为农民工就业政策X 维度的分析框架。

供给型政策工具影响农民工劳动力的供给。政府通过政策提高农民工的就业意愿及就业能力，达到推动农民工就业的目的。供给型政策主要包括人才培养、信息服务、基础设施和平台建设、资金投入、信息服务等。

需求型政策工具影响劳动力市场。通过降低农民工进入劳动力市场的阻力，开拓稳定农民工的就业市场，创造就业机会、就业岗位，拓宽就业渠道，提高吸收和容纳农民工劳动力的容量，从而拉动农民工就业。具体措施包括政府采购、服务外包、帮扶鼓励和市场塑造等。

环境型政策工具影响农民工就业的环境因素。政府通过法规管制、监督考核、金融支持、税收优惠和策略性措施为农民工提供有利的就业环境和市场条件，间接影响和促进农民工就业。

3 种政策工具通过不同的层面共同影响农民工就业。供给型政策工具对农民工就业具有直接推动作用，需求性政策工具具有直接拉动作用，环境型政策工具具有间接影响作用。合理搭配3 种政策工具能够形成政策合力，促进农民工就业。

2.2.2 Y维度：人力资源管理环节

人力资源管理是指对人力资源的取得、开发、利用和保持等进行计划、组织、指挥和控制，使人力、物力保持最佳比例，充分发挥人的潜能，提高工作效率，实现组织目标的管理活动[8]。

随着经济的发展，国家与企业对人力资源管理的重视程度日益提高。但农民工被视为廉价劳动力，在就业过程中没有被纳入人力资源管理范畴[9]。农民工的用工模式具有间接性、临时性、非正规性等特点，例如建筑业中典型的“包工头”用工模式。将人力资源管理运用于农民工的就业管理中，能够实现农民工资源的合理配置、开发和利用。

我国将人力资源管理划分为“选、育、用、留”4 个环节。目前，4 个环节中都忽视了对农民工的有效管理，存在一系列农民工就业问题。在选拔环节，农民工可选择的职业类型和就业机会十分有限；在培育环节，农民工的受教育权存在缺失和不被重视的现象；在使用环节，农民工面临工资低、被拖欠工资、工作环境恶劣等问题；在保留环节，农民工的工资福利待遇较差，在职业发展上难以实现向上流动，呈现出“短工化”趋势。4 个环节是一个系统的整体，互相影响，需要整体规划和协调。

国家需通过政策解决农民工在人力资源管理4个环节中遇到的问题，从人力资源管理的角度构建农民工就业政策分析维度，完善农民工就业政策，促进农民工高质量就业。基于以上分析，文章将人力资源管理中的选拔、培育、使用、保留4 个环节作为农民工就业政策内容分析的Y 维度，具体如表1 所示。

表1 政策文本中人力资源管理环节及解释

2.2.3 二维分析框架的构建

在农民工就业政策工具维度与人力资源管理环节维度的基础上，建立关于农民工就业政策文本的二维分析框架，如图1 所示。

图1 二维分析框架

2.3 编码

本研究将收集到的135 份政策文本中与农民工就业有关的条款作为分析单位。在X 维度政策工具中，采用“政策编码—政策工具类型编码—次级政策工具编码”。在Y 维度人力资源管理环节，采用“政策编码—人力资源管理环节编码”。同一个政策单元编码可能会对应一个以上的政策工具类型或者一个以上的人力资源管理环节，出现这种情况时研究人员需多次编码。

3 数据分析

3.1 对农民工就业政策的X 维度分析

对农民工就业政策文本内容进行政策工具维度的分析发现，农民工就业政策综合使用了供给型、需求型和环境型3 种政策工具。整体上，3 种政策工具的使用程度存在明显差距。使用最多的是环境型政策工具，占全部的68.76%；其次是供给型政策工具，占全部的22.99%；使用最少的是需求型政策工具，仅占全部的8.28%。

进一步分析发现，环境型政策工具处于主导地位。在环境型政策内部，法规管制（34.35%）使用最多，监管考核（18.17%）、策略性措施（16.19%）和协调配合（14.49%）政策工具使用较合理。金融支持和税收优惠政策工具使用不足，两者占比加起来仅有1.98%。供给型政策工具的使用相对不足。在供给型政策内部，公共服务与人才培养的相关政策运用较多，分别占供给型政策的38.48%和28.49%。资金投入的使用相对合理，占16.13%。示范工程（3.23%）、基础设施与平台建设（5.38%）、福利待遇（5.38%）信息服务（5.91%）相关政策占比较低。需求型政策工具的使用出现缺位现象，仅占就业政策工具的8.28%。其中，帮扶鼓励占58.21%、市场塑造占32.84%、政府采购占8.96%，政府外包政策工具存在空白。

3.2 对农民工就业政策的Y 维度分析

分析人力资源管理维度发现，政策工具在选拔、培育、使用、保留4 个环节上均有干预，但在各个环节的运用中存在较大差距。其中，使用环节的政策偏高，占53.53%；其次是培育环节，占29.91%；选拔环节占13.60%；保留环节严重不足，仅占2.97%。

3.3 农民工就业政策的X、Y 维度相互关系分析

交叉分析农民工就业政策的X 维度和Y 维度，得出两个维度之间的匹配情况。图2 展示了人力资源管理4 个环节分别对政策工具的使用情况。图3 展示了供给型、需求型、环境型政策工具分别对人力资源管理4 个环节的推动情况。

图2 人力资源管理环节对政策工具的使用

图3 政策工具对人力资源环节的推动

结合图2 与图3 可以发现，农民工就业政策中政策工具与人力资源管理环节的互动关系具有以下特点。一是使用环节与环境型政策工具的关系较强。从图2 可知，在使用环节中，对环境型政策工具的使用最多，而且频次远远超过需求型、供给型政策工具。在环境型政策工具对人力资源管理4 个环节的推动中，对使用环节的推动最强。从两个角度看，环境型政策工具与使用环节的关联性最强。二是培育环节与供给型政策工具之间的关系较为密切。从图2 可知，在培育环节使用供给型政策的频次较多，占比42.15%。从图3 可知，供给型政策工具对人力资源管理4 个环节的推动中，最强的是培育环节。三是选拔环节对3 种政策工具的使用较为均衡，但3 种政策工具对其推动力不强。在环境型政策工具的使用中，选拔环节仅占5.05%；在供给型政策工具的使用中，选拔环节占26.88%，在4 个环节中排第三；在需求型政策工具的使用中，虽然选拔环节在4 个环节中占比最高，但由于需求型政策工具在整体上供给不足，对选拔环节的推动力不强。四是3 种政策工具对保留环节的推动力均较弱，保留环节中政策工具的使用存在明显缺位。从图2 可以看出，在保留环节中，3 种政策工具的使用频次均不高，使用频次最高的环境型政策工具只有14 次，其他两种政策工具的使用频次均不足10 次。

4 研究结论与政策建议

基于对农民工就业政策文本的量化分析可以发现，农民工就业政策具有政策工具体系分布不均、人力资源管理环节政策供给不均衡、政策工具与人力资源管理环节匹配性不足等问题，据此提出对策建议。

4.1 组合政策工具，优化政策工具体系分布不均

合理的政策工具搭配可以使政策有效发挥合力。目前整个政策工具体系中，偏重环境型政策工具，需求型和供给型政策工具运用不足。就业政策对农民工就业的推动力和拉动力不足，需适当减少环境型政策工具的使用频次，加强供给型及需求型政策工具的使用频次，增强政策对农民工就业的直接影响。

在3 种政策工具中，次级政策工具的使用不均衡。一是在供给型政策工具中，人才培养体现出国家对农民工就业技能的重视。但在信息服务和福利待遇方面的重视力度不足，需加强信息服务，提高福利待遇，提高农民工的就业意愿。二是在需求型政策工具中，帮扶鼓励政策使用较多，政府采购政策使用较少，政府外包政策存在空白，说明目前农民工就业服务几乎由政府全部包揽。政府通过帮扶鼓励企业或特定的行业拉动农民工就业，是一种直接扩大需求的手段，简单有效。但是从长期来看，需配合其他政策工具，动员多元的社会力量拉动农民工就业，填补这方面政策的空白。三是在环境型政策工具中，过度依赖法规管制和监督考核政策，策略性措施使用较多，对税收优惠和金融支持的重视程度不足。税收优惠和金融支持是一种经济激励手段，应提高对税收优惠和金融支持的重视程度。

4.2 整合人力资源管理环节，破除政策供给不均衡

人力资源管理中，选拔、培育、使用、保留4 个环节是一个整体，相互影响。研究发现，农民工就业政策在人力资源管理各个环节中的政策供给不均衡。目前，政策主要关注使用环节和培育环节，体现了国家重视提高农民就业技能和解决农民工在工作过程中遇到的问题。但是对农民工的选拔环节和保留环节不够重视，需进一步统筹政策在人力资源管理各个环节中的使用情况，使人力资源管理的各个环节发挥协同作用。一是优化和完善培育环节的政策。随着我国产业结构的转型，工业开始向中高端方向发展，对高技能劳动力的需求增加。相关部门要提供支持，将农民工发展为高技能劳动力，满足劳动力市场现实需求，防止出现劳动力供给结构性短缺问题。二是提高对选拔环节的重视程度。选拔环节涉及农民工就业机会。目前农民工就业歧视问题仍然存在，需要通过政策消除就业中的不平等现象。三是加大保留环节的政策力度，增加农民工在职场中向上发展的机会。忽视保留环节说明没有将农民工群体作为一种可持续发展的人力资本。农民工就业政策目前是属于“问题”导向，未来应向“发展”导向转变。过去农民工劳动力低技能、低报酬，现在需把农民工从廉价劳动力向人力资本转变。

4.3 增强政策工具与人力资源管理环节匹配度，克服政策合力不足

政策工具与人力资源管理环节匹配性不足，3 种政策工具类型对人力资源管理各个环节的推动不均衡，导致政策合力不足。需加强政策工具与人力资源管理各个环节的相互关系，使政策发挥出最大效力。一是加强环境型政策工具对选拔环节的影响。环境型政策工具中法规管制、监督考核政策能为农民工提供有利的就业环境和市场条件。二是加强需求型政策工具对使用环节的拉动力。利用需求型政策工具直接拉动农民工就业，扩大农民工就业岗位和就业领域。三是丰富保留环节3 种政策工具的使用。农民工是我国重要的人力资源，要重视对农民工的投资，不断丰富政策工具在保留环节中的使用。