库区失地农民福利水平测度与变化调查研究——基于阿玛蒂亚·森可行能力视角的分析

□肖 阳，付小艳，赖松清，殷 鸣

（1.江苏苏地仁合规划设计有限公司，江苏 南京 210019；2.扬州市自然资源和规划局江都分局，江苏 扬州 225009）

我国是世界上水利水电工程移民人数最多的国家之一。中华人民共和国成立以来，我国因兴建水利水电工程搬迁安置的农村移民达1 700 万人。调查表明，在已搬迁安置的移民中，1/3 农村移民重建了家园，恢复和改善了生活水平，1/3 移民勉强可以维持生计，1/3 移民处于绝对贫困之中[1]。

社会决策的制定者和执行者应尽量保障政策执行不会导致各权利主体的福利下降[2]。因此，在水库建设征地过程中，应保证农民至少能维持被征地前的生活水平。

文章重点研究水库征地过程中失地农民福利是否发生变化、发生了怎样的变化、哪些方面发生了变化、家庭特征及地区经济发展条件对福利有怎样的影响、应采取何种措施维护农民的福利等。本研究对维护水库失地农民的权益、规避移民风险、推动移民工作顺利开展具有重要的理论和现实意义。

1 库区失地农民福利水平评价体系的建构

传统经济学认为，福利是个体或群体在接受某项服务或消费某种商品后得到一定度量的满足。20 世纪八九十年代，著名经济学家阿马蒂亚·森对于福利的概念给予了界定。他认为，生活是相互关联的功能性活动集合，对福利的评估可通过评估这些组成成分来实现。可行能力反映了一个人可以获得福利的真正机会和选择的自由，是各种可能的功能性活动向量的集合[3]。

影响农民福利的因素较多。文章通过选取功能性活动指标，从库区被征地农民福利变化情况的角度加以评价。概括而言，水库建设征地使得库区农民的生产生活水平、生活环境（基础设施）、社会融入、自身权益、后续发展等均受到不同程度的影响，而这5 个方面又是最能反映库区农民福利水平的重要内容。以下分别从这5 个方面详细考察构成农民福利的功能性活动。

1.1 生产生活水平

经济收入被认为是组成农民福利的关键部分。居住状况在很大程度上反映农民的福利水平。农民居住条件和居住环境充分体现了福利衡量中的防护性保障功能[4]。居住条件主要通过人均居住面积的大小、居住环境和房屋建筑品质的好坏、装修水平高低等指标反映。农民生活福利应包括社会保障，主要从恩格尔系数的高低、非农安置就业率和农民养老保险参保情况等方面评价。目前，农地的社会保障功能仍然发挥着重要的作用。

1.2 基础设施情况

目前社会主义新农村建设的重点在保障农户具有良好的基础设施保障条件。基础设施是否完善将直接影响农业生产的正常开展、农村面貌的整体改善和农民生活质量的提升[5]。通过复建前后诸多指标的变化情况，评价基础设施功能的恢复，主要包括道路入户比例、道路通达天数、水质、全年供水总量、供电总量、用水和用电普及等情况。

1.3 社会融入状况

失地农民与安置地的社会融入包括经济融入、社会融入及文化融入3 个方面。第一，经济融入，指被安置农民与原居民在自然资源支配过程中所涉及的利益产出、经济收入及具体生产经营等方面的融合程度。第二，社会融入，指被安置农民与原居民及村委会之间遇到事情时彼此的沟通情况、帮助问题解决的力度、邻里关系、与当地居民的互动率、交友情况等。第三，文化融入，指被安置农民难免与原居民在语言、习俗、生活等方面存在不同，以及对原有文化从内心中的融入程度。

1.4 权益及满意度

第一，建设征地移民安置补偿协议落实情况，包括签订率和履约率两项因素指标。第二，生产生活资料配置的落实情况，包括宅基地、生产用地的配置符合率两项指标。第三，安置后因社会关系转移带来的基本权益获得的合法化程度，包括移民安置后相应的户口本、土地承包证、宅基地证、房产证等各种权利合法化手续的办理率。第四，知情权，包括被安置农民对安置具体政策、补偿文件、流程、金额、方案等方面的知晓情况。第五，参与权，包括被安置农民对移民后相关社会事务及具体工作的参与情况。第六，申诉权，指被安置农民正当权益受到损害时，可以通过申诉的渠道保障落实情况。

1.5 后续发展

失地农民后续发展的重点内容为农民搬迁后就业条件的改善情况，主要包括就业条件、就业能力以及再就业培训等。第一，就业条件改善情况。通过成立服务被安置农民的就业中心、当地企业实际吸纳移民数等指标，评价被安置农民就业待遇是否得到改善。第二，就业能力情况。通过被安置农民受教育平均年限、接受继续教育以及技能培训等情况与之前相比是否有一定程度提升，判断其生产经营能力和转移就业能力。

2 DY 水库失地农民福利水平变化的实证研究

2.1 数据来源和样本概述

为了对库区失地农民安置前后的生活生产情况有全面、真实、客观的了解，在选取具体调查样本的流程中，采取随机和偏好两种结合的抽样法，具体步骤如下。按照总户数的5%确定抽样的样本数量，将被安置农户的纯年收入按照高、中、低3 个档，依次设置20%、60%和20%的权重，然后采取随机抽样，抽取样本户。

本次调查问卷主要包括库区失地农民的基本情况、农民失地前的福利状况、农民失地后的福利状况3 个部分的内容。实证调查研究区域选取DY 水库工程移民安置区，调查于2021 年10 月进行，共发放250 份问卷。

通过入户问卷调查和访谈法获得238 份有效问卷，有效回收率为95.2%。从性别来看，男性135 份，占比为57%；女性103 份，占比为43%。从年龄来看，被调查者年龄大部分处于40～55 岁，占比为68%。从受教育程度来看，初中文化最多，占比为52%，这与被调查者的年龄有关。从失地前农民所从事的职业来看，大部分从事非农职业，占比为67%，是从事农业人数的两倍多。被调查者失地后人均宅基地面积处于20～40 m2/人的占比为51%。

2.2 库区失地农民福利水平变化评价结果

根据实地调查数据，在模糊综合评估法的计算下，得到库区失地农民福利状况变化的模糊评价结果，见表1 和表2。根据评价结果可以得出以下基本结论。

表1 库区失地农民福利状况变化的模糊评价结果

表2 各功能隶属度农民比重分布

从表1 的计算结果可以看出，DY 水库建设中的移民安置工作使得农民的福利水平有所改善，福利水平隶属度由征地前的0.497 提高到0.540，但仍处在隶属度为0.501～0.600 的较低区间段，从整体上来看，失地农民仍处于低福利水平。从各功能指标的变化来看，农民失地后除社会融入程度进一步恶化以外，生产生活水平、基础设施情况、权益及满意度和后续发展等功能指标均得到了一定程度提高。其中，基础设施情况改善幅度最大，模糊评价值从0.498 上升为0.692，上升幅度高达39%。

生产生活水平方面，土地被征收后，农民人均纯收入有所下降，家庭用于购买日常食品支出大幅度增加，从而导致家庭恩格尔系数指标出现恶化趋势；得益于统筹城乡经济社会发展进程的加快推进，失地农民的安置小区通过全面规划、精心设计和统一配置，居住面积、房屋结构和装修水平等家庭居住条件方面具体指标的隶属度都有不同程度提高，但安置小区受到周边环境的不良影响（如大气污染和噪声）以及小区绿化水平不高，导致居民居住环境的隶属度明显下降；随着我国征地制度改革中对失地农民再就业和社会保障问题的日益重视，以及随着土地面积减少导致土地的养老作用指数直线下降，农民非农安置就业率和养老保险参保率指标隶属度有所提高。

基础设施情况方面，为提升失地农民对安置小区的认同感和归属感，当地政府加大投入力度，多渠道筹集资金，全面优化小区基础设施结构，使得道路入户比例、道路通达天数、水质、全年供水总量、供电总量、用水用电普及情况等具体功能指标的隶属度均有不同程度上升，不仅满足了居民的日常生活需求，而且提高了居民的生产效率。

社会融入状况方面，从经济角度来看，失地农民的就业能力相对较弱，工资水平不高，在资源分配方面很难得到公平对待；从社会角度来看，失地农民仍被标以“农民”身份，这让他们在享受社会福利方面相对滞后，也很难得到安置后居民的认可；从文化角度来看，我国传统以地缘、血缘为纽带的人文环境特征，决定了失地农民对原有生活环境的依恋性及对新生活环境的不适应性，甚至有一定程度的排斥性。

权益及满意度方面，总体来看，库区失地农民失地前后的权益变化不大；由建设征地移民安置补偿协议履约率隶属度明显降低可以看出，政府诚信度不高，未能如实按照补偿协议执行，使政府威信受到了挑战；政府在征地补偿执行过程中的执行力度不够，签订补偿协议结果不够透明，监督程序不规范，导致违约率较高；政府在征地程序上较为透明，征地后农民的总体生活状况较佳，农民宅基地和生产用地配置符合率、知情率等指标变化不大或有所上升。

后续发展方面，库区失地农民的后续发展状况较好，这主要是因为当地政府成立了就业服务中心，提供给农民较多的就业机会，同时采取了政策激励措施，鼓励地方企业吸纳失地农民就业；当地政府注重对失地农民的就业技能培训，提高了农民的工作技能，解决了农民最基本的生活需求，因此农民后续发展福利水平有较大程度提高。

从表2 的计算结果可以看出，水库建设征地后，福利评价值低于0.300 的农民比例由35%下降到18.4%，高于0.500 模糊界线的农民比例由17.7%上升到36.9%，由此可以得出，水库建设征地后，被征地农民福利状况从整体上来说较未征地之前均有所改善；仅6.1%的失地农民福利隶属度处于0.701 以上的较高水平，因此失地农民的福利水平仍有较大的提高空间；征地后社会融入指标隶属度分布呈现明显的倒U形，即隶属度分布在0.201～0.300 和0.601 以上的农户相对较多，而隶属度处于0.301～0.400、0.401～0.500和0.501～0.600 的农户相对较少，两极分化较为严重，可见有必要采取一定的措施，改善失地农民的社会融入状况，让失地农民社会融入指标呈现U形分布。

3 结论

DY 水库建设中的移民安置工作使得农民的福利水平有所提高，福利水平隶属度由征地前的0.497 提高到0.540，但仍处在隶属度为0.501～0.600 的较低区段，失地农户的总体福利水平偏低，需要进一步加大各项移民政策措施的贯彻执行力度，提升失地农民的福利水平。

从功能指标来看，水库建设征地前，农民居住环境、社会融入都处于较好的状态，而房屋结构、基础设施状况不佳；水库建设征地后，房屋结构、基础设施、后续发展均有所改善，而居住环境和社会融入呈恶化趋势，尤其是社会融入福利水平明显降低。社会融入状况不仅体现了农民的生活状况，也关系到社会的和谐稳定。为提升农民的福利水平，应重点加大在社会融入方面的提升力度，提升农民的纯家庭收入，配以完善的社会保障体系，丰富农民的文化生活，适时提供心理辅导。由于各项福利水平仍有较大的提升空间，也可以采取改善农民居住环境、完善基础设施、畅通农民申诉渠道、创新就业机制等措施，提升农民的福利水平。

4 建议

为保障水库失地农民的权益、规避移民风险、推动移民工作顺利开展，提出以下几点建议。

第一，改善水库失地农民的居住环境，努力打造安居工程。加大移民安置房建设监管力度，提高建设的招投标透明程度，严格把控工程建设每一环节的质量安全。

第二，加大基础设施投入力度。重点加强新县城供排水系统（包括自来水管网铺设安装和下水道系统建设）、电力系统、交通设施、医疗配套、学校、超市等生活配套设施建设，提高基础设施建设在整个建设投入中的比重。

第三，提高失地农民的社会融入程度。多渠道增加社区文化活动，对失地农民提供心理辅导，努力使迁入农民尽快融入新的环境中。政府需完善社会保障机制，让库区失地农民与城镇居民享有同样的社会福利，实现城乡居民统一的社会养老保障制度。

第四，规范补偿程序，做好移民信访工作。公开透明补偿过程及结果，加大监督力度，努力降低补偿协议违约率。对违约行为加大惩处力度，杜绝类似行为。拓宽移民保护自身合法权益的有效渠道，引导他们以合理、有效的方法保护自身权益，以法定方式肯定并保障失地农地对相关事宜的知情权、参与权和监督权。

第五，创新就业机制，加大培训力度。实施政策扶持，激励企业吸纳失地农民就业。对库区人口迁入地区加大专业技能培训力度，努力提高失地农民的素质和工作技能，不仅要注重量的积累，更要注重质的提升，努力提高失地农民的工作产能。创建就业评估机制，评估失地农民就业后的状况，并针对出现的问题及时加以解决。