“蓝点网络”计划对“一带一路”倡议的影响及应对之策

刘 斌 李秋静

2019年11月5日,美国在东盟峰会“印太商业论坛”上首次提出了“蓝点网络”计划(Blue Dot Network)①资料来源:DFC, The Launch of Multi-Stakeholder Blue Dot Network,详见https://www.dfc.gov/media/opic-press-releases/launch-multistakeholder-blue-dot-network。,该计划由美国国际发展金融公司(DFC)、日本国际协力银行(JBIC)和澳大利亚外交与贸易部(DFAT)三方共同发起,旨在“基于公认的原则和标准对基础设施项目进行评估和认证,以市场导向、财政透明且可持续为原则,促进印太地区②相比于亚太地区,印太地区(Indo-Pacific)的概念向西拓展包括了印度等南亚国家。和全球范围内的基础设施建设③基础设施建设简称基建。”,核心内容是通过提供风险评估信息推动私人部门投资优质基建项目。总之, “蓝点网络”计划是一项由美、日、澳三国直接领导的全球基建计划,是美国在经济领域落实“印太战略”的具体方案。美国试图以该计划为抓手,通过加快基础设施建设推动经济领域合作,进而谋求印太地区经济秩序的主导权。

拜登上台后对基建领域高度重视,将海外基建竞争作为美国对华竞争中的优先议程(毛维准和戴菁菁,2021)。2021年6月7日,拜登政府联合经济合作与发展组织(OECD)在巴黎召开了“蓝点网络”计划执行咨询小组成立大会暨首次会议,正式启动“蓝点网络”计划。此次会议召集了来自金融、基建等领域的180余位代表,重点指出全球基建投资面临治理不善、透明度不足、监管框架薄弱等挑战。虽然拜登政府尚未明确相关配套政策,但“蓝点网络”计划宗旨中的“基础设施建设”“印太地区”分别折射出美国对“一带一路”倡议的针对、对“印太战略”的推进,“公认的原则和标准”更是反映出美国试图利用这一计划争夺全球基建规则话语权。

鉴于基建项目投资风险大、回收周期长的特点,投资不足向来是这一领域的突出问题,而“一带一路”倡议则为解决这一问题开创了先河。 “一带一路”倡议提出至今,不仅聚焦互联互通,帮助发展中国家补齐基础设施短板,也有效提高了中国的国际影响力。随着“一带一路”倡议的顺利推进,基建领域逐渐成为大国竞争的焦点,近期西方国家频繁推出全球基建计划。2021年6月,拜登政府推出了“重返更好世界”倡议(Build Back Better World,简称B3W倡议),定位与“蓝点网络”计划相似,试图拉拢七国集团(G7)加入;2021年9月,美国《2022财年国防授权法案》中明确提议要扩充“五眼联盟”,意味着美国开始在数字通信等新基建领域打造战略伙伴体系①资料来源:Congress of the United States, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2022,详见 https://www.congress.gov/bill/117thcongress/house-bill/4350/text。;欧盟也有所行动,于2021年7月推出了欧盟版“一带一路”倡议——“全球联通欧洲”计划,旨在向发展中国家提供基建援助。相比以上措施, “蓝点网络”计划运行逻辑更明确、政策框架更完整,值得重点关注。

2021年11月19日,习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上强调,要正确认识和把握共建“一带一路”面临的新形势②资料来源:《习主席讲“一带一路”高质量发展 国际社会强烈共鸣》,http://www.xinhuanet.com/world/2021-11/21/c_1211455508.htm。。因此,本文将在研究“蓝点网络”计划战略意图的基础上,结合拜登政府的对外政策,预测“蓝点网络”计划的可能发展趋势,并重点探讨其对“一带一路”倡议的可能影响,并在前述研究的基础上提出若干应对建议。

一、推出“蓝点网络”计划的动因

(一)对冲“一带一路”倡议

美国对“一带一路”倡议的“抹黑”和“对抗”由来已久,特朗普政府曾相继推出《亚洲再保证倡议法案》和《更好利用投资引导发展法案》 (简称BUILD法案)两大核心法案,服务于发展中国家的基建项目。“蓝点网络”计划的主要执行机构DFC正是基于BUILD法案成立,该法案还提高了DFC的债务规模上限,扩大了其融资权限③资料来源:DFC,Congressional Budget Justification:Fiscal Year 2020,详见 https://www.dfc.gov/sites/default/files/2019-10/CJ.pdf。,并将发展中国家列为重点援助对象(刘飞涛,2019),以满足其在基建领域的巨大资金缺口。近年来,美国频繁通过“债务陷阱” “马歇尔计划”等舆论抹黑“一带一路”倡议,“蓝点网络”计划强调的“财政透明且可持续的基础设施建设”正是对上述无端指责的延续。不难看出,从法案到机构再到计划,美国已经形成战略闭环来定向针对“一带一路”倡议。

(二)推进“印太战略”

亚太地区历来是中美两国利益交织最为复杂的地区,RCEP的生效这一关键性突破标志着中国在围绕亚太地区新贸易秩序的争夺上,取得了初步胜利(宋志勇和朱思翘,2021)。2020年“亚洲权力指数”显示④资料来源:Lowy Institute,Asia Power Index for 2020,详见https://power.lowyinstitute.org/data/power/。,美国虽然仍是亚太地区的头号权力大国,但其权力指数下降幅度最大,得分81.6,中国位居第二,得分76.1,增长势头强劲。相比2018年,中美两国权力指数差距已缩小一半,随着后疫情时期中国经济平稳增长,亚太地区的权力转移将继续加速。

在此情形下,拜登上台后高调继承了特朗普政府推出的“印太战略”,明确指出要“应对中国带来的日益增长的挑战,维护印太地区和全球的和平与利益”,并以首脑线上会晤等方式升级了美日印澳四国对话机制,以增强对华施压(曹筱阳,2021),然而“印太战略”在推进过程中仍面临诸多问题(包善良,2020)。考虑到日澳两国对亚洲区域的基建投资意愿强烈(赵洪,2018;韦宗友,2020),因此以基建领域为突破口,与日澳两位盟友共同制定基建标准是美国维持其在亚太地区影响力的理想方式。通过将“蓝点网络”计划与BUILD法案相结合,美国可敦促美日澳等国企业对亚太地区投资,加强美日澳在亚太地区的经济合作,为“印太战略”延续活力,将其“实心化”。

(三)制定基建标准

目前基建领域尚未有全球统一标准,因此未来基建领域的国际竞争将更多地体现为规则之争。“蓝点网络”计划的重要目的是在多边层面制定以美国利益为核心的国际基建标准。目前, “蓝点网络”计划的主要功能是为全球范围内的基建项目提供评估和认证,而认证的标准包括《二十国集团优质基建投资原则》 (G20 Principles for Quality Infrastructure Investment)、《赤道原则》 (Equator Principles)等,可见美国试图通过“蓝点网络”计划在多边层面整合上述标准,进而利用其话语权制定符合美国利益的全球基建标准。

同时,“蓝点网络”计划称将通过“全球公认的认可印章”为优质基建项目背书,获得认可的项目在融资方面更具优势。不难看出,美国将利用其在国际金融机构的影响力,实行利益诱导,拉拢基建需求较大但又面临巨大资金缺口的发展中国家,搭建基建领域的布雷顿森林体系。

二、拜登时期“蓝点网络”计划的可能发展趋势

(一)全面落实“蓝点网络”计划,对抗“一带一路”倡议

虽然“蓝点网络”计划的主要执行机构DFC是特朗普政府的政治遗产,但在拜登上台后反而更受重视,《华尔街日报》称之为“罕见的、两党共同努力的结果”。DFC于2020年6月和2020年9月相继批准了对哥斯达黎加、危地马拉共和国的基建贷款,在“蓝点网络”计划执行咨询小组成立后,表现更活跃,2021年9月DFC宣布将继续推动西巴尔干地区的投资和经济发展①资料来源:DFC,DFC Investment Portal,详见 https://www.dfc.gov/balkans。。DFC已成为拜登政府在对外援助领域最有力的执行者,可见拜登政府延续了特朗普政府的做法,将基建援助作为美国外交政策的一个关键组成部分。因此,拜登政府极有可能全面落实“蓝点网络”计划,正面对抗“一带一路”倡议。

(二)联动B3W计划,依托G7力量推广

2021年6月12日,拜登在G7峰会上提出了“重返更好世界”倡议(简称B3W倡议), 旨在向发展中国家提供基建援助。该倡议与“蓝点网络”计划较为相似,可以视为“蓝点网络”计划在更深层次、更大范围的延续。不同的是, “蓝点网络”计划更注重全球性。根据美国国务院网站信息,“蓝点网络”计划不排斥任何国家参与,而B3W倡议则带有意识形态色彩,其合作伙伴仅限“自由民主国家”②资料来源:U.S. Department of State,Blue Dot Network,详见https://www.state.gov/blue-dot-network/。,这使B3W倡议更能取得同样推行价值观外交的欧洲国家的认同。在G7峰会上,B3W倡议得到了各国参会领导人的充分支持。此外,B3W倡议由拜登政府提出并亲自推行,更能为其对外政策加分,因此B3W倡议可能成为拜登政府对抗“一带一路”倡议的新方案。

当然,拜登政府更有可能联动“蓝点网络”计划和B3W倡议。这主要是由于B3W倡议侧重为发展中国家提供金融支持,并不直接涉及全球基建标准的制定。美国外交关系协会研究员大卫·萨克斯(David Sacks)指出“若要与‘一带一路’倡议竞争,除了B3W倡议,美国还需要在国际标准制定领域发挥领导作用”③资料来源:Tom O'Connor,Biden Faces Tough Path to Building a Better Belt and Road than China,详见https: //www.newsweek.com/bidentough-path-building-better-belt-road-china-1603929。,而制定全球基建标准正是“蓝点网络”计划的重要内容,两者联动有助于B3W倡议更好地发挥作用。

(三)联动欧盟版“一带一路”倡议,扩大势力范围

2021年7月12日,欧盟正式提出“全球联通欧洲”计划④资料来源:European Council,Foreign Affairs Council-July 2021,详见 https://newsroom.consilium.europa.eu/events/20210712-foreign-affairs-council-july-2021。,旨在构建以欧洲为中心的全球基础设施网络。从其宗旨看,该计划可称为欧盟版“一带一路”倡议。德国时任外交部部长海科·马斯(Heiko Maas)表示该计划将在2022年3月份之前提交一份基建项目清单至欧盟委员会,其中包括铁路、港口的建设项目以及在亚洲、非洲和拉丁美洲的电力网络建设项目,并且该计划最晚于2022年实施。

“全球联通欧洲”计划与“蓝点网络”计划无论是宗旨目标还是实施范围均有重合,从这一点看,两者具有良好的合作基础。同时,以目前披露的资料来看,“全球联通欧洲”计划的最大问题在于缺乏金融支持,在上文提及的G7峰会上,各国领导人构想替代“一带一路”倡议的方案时,德国时任总理默克尔(Angela Merkel)指出欧盟尚未有配套的融资计划⑤资料来源:Reuters,EU Seeks to Rival China's ‘Belt and Road’ with Own Infrastructure Plan,详见https://www.reuters.com/world/china/after-g7-pledge-eu-seeks-rival-chinas-belt-road-with-own-infrastructure-plan-2021-07-12/。。 “蓝点网络”计划的组织机构DFC可为“全球联通欧洲”计划提供融资支持,补其短板。因此,拜登政府极有可能促成两者联动。

三、“蓝点网络”计划对“一带一路”倡议的可能影响

虽然“蓝点网络”计划目前尚处于雏形阶段,但该计划背后的BUILD法案可规避美国政府财政紧张的问题,释放美国私营部门的资源,提升美国在发展中国家的参与度,给“蓝点网络”计划提供了较大实施空间。鉴于此, “蓝点网络”计划对“一带一路”倡议的可能影响值得警惕。

(一)推广美国基建标准,挟制“一带一路”倡议设施联通

随着“一带一路”共建国家的不断增加,中国基建的技术规范和质量标准开始呈体系化发展,对现行的、以美国利益为导向的国际规则体系造成冲击。美国国务院曾表示,中国的对外基建援助应在国际规则体系内展开,而不是专门建立“一带一路”倡议的规则体系①资料来源:U.S. Department of State,Secretary of State Rex Tillerson on “Meeting the Foreign Policy Challenges of 2017 and Beyond” at the 2017 Atlantic Council-Korea Foundation Forum,详见https://2017-2021-translations.state.gov/2017/12/12/secretary-of-state-rex-tillerson-on-meeting-the-foreign-policy-challenges-of-2017-and-beyond-the-2017-atlantic-council-korea-foundation-forum/index.html。。

“蓝点网络”计划的发展目标是成为大型基建评估认证体系,这一目标反映出美国欲通过“蓝点网络”计划将美国在经贸规则领域的话语权延伸至基建领域,利用规则优势限制“一带一路”倡议。事实上,在提出“蓝点网络”计划之前,美国已在双边和区域层面推广美国的基建标准。2017年美日签署《为印太地区提供高质量能源设施合作备忘录》,致力于投资亚太地区天然气基建项目。2018 年 7 月,美日澳三国宣布建立印太地区基础设施投资伙伴关系,加强在基建标准制定方面的合作。作为上述举动的延续, “蓝点网络”计划的发展目标中的“透明”“财政可持续”分别映射了美国对“一带一路”倡议无端指责中的“缺乏透明度”和“债务陷阱”等关键词,“评估认证体系”这一定位则透露出美国政府尝试利用这一计划将“一带一路”倡议基建项目困于其所搭建的国际基建规则之中,对于不符合美国利益的项目实施舆论攻击,增加其推进难度。

(二)推动地缘政治扩张,阻碍“一带一路”倡议政策沟通

“蓝点网络”计划本质上是美国布局“印太战略”的一环,“一带一路”倡议与“印太战略”地域重叠明显,尤其是在东南亚地区。鉴于“蓝点网络”计划目前尚未设置较高的准入门槛,且该计划的认证制度有助于各国了解基建项目的潜在风险,具有一定吸引力,因此东南亚各国很难有充分理由拒绝加入,更多的是会结合本国发展需要来权衡美国给出的筹码。首先,东盟对“蓝点网络”计划持开放态度。东盟—美国峰会主席在“印太商业论坛”上表示期待与该计划开展合作,其中印度尼西亚对该计划较为积极,印度尼西亚是首批获得DFC基建投资的国家之一,并于2020年10月与美国进出口银行签署了一项关于7.5亿美元基建投资的备忘录。其次,印度对于“一带一路”倡议的态度比较复杂。印度虽然积极参与了相关基建项目,但目前尚未加入“一带一路”倡议,考虑到参与“蓝点网络”计划有助于印度为其国内基建项目试验公私结合投资模式,因此印度有较大可能参与该计划。

拜登上台后不断扩大“蓝点网络”计划的覆盖区域,一方面宣称“蓝点网络”计划可满足发展中国家基建需求,另一方面以“蓝点网络”计划为基础提出B3W倡议并拉拢G7成员国加入,因此相比于特朗普时期,当前“蓝点网络”计划呈现出更明显的多边性和全球性。考虑到美国此前曾试图停止对部分共建“一带一路”倡议国家的官方援助,以此胁迫其放弃参与“一带一路”倡议,中国需高度警惕美国利用外交手段迫使各国在“蓝点网络”计划和“一带一路”倡议之间做出取舍,拓展“印太战略”的地缘利益和战略空间,阻碍“一带一路”倡议的政策沟通。

(三)撬动全球资本,影响“一带一路”倡议资金融通

虽然“蓝点网络”计划借贷功能有限(DFC投资权限为600亿美元),较中国金融机构为“一带一路”倡议提供的建设资金相形见绌(王是业,2021),但从现有资料可以看出,美国有可能通过三个途径解决资金掣肘:一是将“蓝点网络”计划打造成私人融资的催化剂,通过政府运作维护基建领域的良性治理,增强资本市场信心,释放全球私营部门的资源,弥补其资金不足的短板;二是利用其在国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)等国际金融组织的影响力为“蓝点网络”计划认可的项目提供融资便利;三是与其盟友联手共建融资池,日本在亚洲地区基建投资经验丰富,澳大利亚是太平洋岛国基建主要援助国(吴宇和逯洋,2021),因此美国有可能联合日、澳两国共同出资,为“蓝点网络”计划提供资金支持。根据布鲁金斯研究所(Brookings Institute)的研究报告,美国及其盟友有资金潜力接近甚至超越中国的海外基础设施发展。

目前国际上尚未就发展融资形成通行的多边规则(赵行姝,2019),各国推行的发展融资活动在融资工具、治理结构等方面均有不同,通过以上三个途径,“蓝点网络”计划不仅能释放出巨大的资金潜力,还有可能组建多方合作的发展融资集团,形成国际通行的发展融资规则,从而影响“一带一路”倡议资金融通。

四、中国的应对之策

当前,全球公共产品供给不足的缺陷暴露无遗,“一带一路”倡议正是中国解决这一问题的具体实践(姜巍,2017;刘传春和李远,2019)。因此,在共同协商的基础上,以推动全球基础设施发展为出发点,弥合分歧,寻求“一带一路”倡议与“蓝点网络”计划的最大公约数,推动两者合作是较为现实的选择。当然,考虑到该计划对“一带一路”倡议指向性明显,中国也需秉持谨慎态度,保持底线思维。具体而言,应做好以下八个方面:

第一,借鉴先进规则,避免零和博弈。全球基建市场需求旺盛,“一带一路”倡议与“蓝点网络”计划均有充分发展空间,应避免零和博弈。同时,“蓝点网络”计划提出的认证体系具有一定借鉴意义,“一带一路”倡议应通过类似的筛选机制来规避低质量、高风险的基建项目。首先,做好各项目前期考察工作,充分考虑项目的营利性、可回收性,将债务可持续等标准设置为红线,规避高风险项目,防止造成无谓损失。其次,建立跨国协同质量监督机制,落实各方共同监督项目质量,在项目执行过程中,应下沉质量监管权,避免因信息不对称造成的监管疏漏。

第二,挖掘潜在优势,为基建领域注入新动能。“蓝点网络”计划的优势在于其提出的认证体系,而这一计划目前仅仅关注传统基建项目,尚未涉足新基建领域。然而,当前世界经济的数字化转型步伐大大加快,利用数字经济进行产业变革是各国经济发展的当务之急,在这一宏观背景下,新基建是未来全球基建发展的必然方向。目前东盟各国大多对中国5G网络持支持态度,“一带一路”倡议应以5G网络等新基建项目为突破口,与“蓝点网络”计划在新基建质量标准、认证体系等方面开展交流合作。

第三,促进优势互补,开展具体项目合作。首先,不设排他性限制,推动两者在具体项目上开展合作,鼓励“一带一路”倡议下的基建项目通过参与“蓝点网络”计划获取融资便利,也欢迎被“蓝点网络”计划认证过的项目团队投资“一带一路”倡议下的基建项目。其次,中国基建大多为“承包主导型”,在成本优化、资金筹措和建设效率等方面具有优势(冯雷鸣等,2018;张协奎和陈敬安,2019),与美、日等“蓝点网络”计划成员国的高质量优势可以形成优势互补,双方合作能满足东道国对于基建项目质量和成本的现实要求。此类合作有先例可借鉴,在利比亚发电厂项目投标过程中,日本日立公司通过联手中国东方电气集团压缩成本,成功中标。

第四,完善基础设施投融资规则,做好金融支持工作。首先,针对“蓝点网络”计划重点提出的东道国债务问题, “一带一路”倡议应完善基础设施投资过程中的成本分摊和收益共享机制,要求投资方科学评估基建项目中每一环节所需的人力、财力以及项目收益,敦促投资方和东道国签订投融资合作协议,明确规定双方的成本份额和利益份额。其次,目前海外基建市场多采用独立制造商模式,一旦投资方资金断链会导致项目延期,甚至停滞,这也是民间资本参与大型基建项目时容易出现的问题,因此“一带一路”倡议应强化民间资本的履约机制,督促投资方和东道国履行各自承诺,保障合同按期执行。再次,国际金融机构在跨境融资方面经验更丰富,因此应建立国际资本参与机制,引进国际金融机构参与“一带一路”倡议大型基建项目,推动同业间跨境合作,强化基建项目资金支持。

第五,建立中国基建标准,参与全球基建规则建设。目前尚未有各国普遍认可的基建标准,为防止美国通过“蓝点网络”计划获取建立全球基建规则的先发优势,中国亟需提出全球基建标准的“中国方案”。首先,应加快建立统一的外文版中国基建标准,在国际范围内出版,并利用中国工程建设标准化协会等行业协会进行推广,避免相关企业低水平且重复地进行翻译,影响中国基建标准质量。其次,宣传运用中国基建标准的典范,如高铁、长输管道等项目,充分发挥示范效应,提高中国基建标准的认可度。最后,以共建“一带一路”倡议国家为重点进行突破,利用融资支持这一有力工具,在以优惠贷款、中非基金、丝路基金等方式支持发展中国家重大项目的同时,推荐以中国技术标准来设计建设该项目,带动中国基建标准国际化。

第六,稳固传统市场份额,推动中国基建走向发达国家。“蓝点网络”计划目前的成员国美、日、澳均为发达国家,其基建标准未必符合发展中国家的现实需求。首先,东盟、中亚、非洲等地区经济基础较差,对基础设施的要求量大于质,这些地区也是“一带一路”倡议的传统优势地区,其中缅甸、柬埔寨、老挝和中亚五国更是急缺基础设施,未来应在这些地区发挥成本优势,稳固市场份额。其次,中、东欧等地区对基建质量要求较高,在这些地区应发挥较高质量、较低成本的综合优势,开拓市场。同时应进一步推进中国加入政府采购协议的谈判,该协议成员多为发达国家,加入该协议可消除身份歧视问题,帮助中国基建企业打开发达国家政府采购、工程承包市场,给予中国基建企业更多参与竞争的机会,释放“一带一路”设施联通的潜力。

第七,做好合规工作,降低中国基建项目违规风险。基建项目合规不仅事关项目能否顺利进行,也与中国基建的国际形象息息相关,不容忽视。因此中国投资方在基建项目投资过程中,应全面掌握东道国关于市场准入、国家安全审查、跨境融资等方面的具体要求,深刻把握相关的运作规则、监管要求与行业环境,并重点关注当地劳工保护制度、环境保护要求,落实环保理念,践行社会责任,保证基建项目在合规、合理范围内开展。此外,中国投资方也应充分了解“软合规”内容,例如东道国的文化和社会习俗等,避免由于违背“软合规”内容导致项目中止或失败。

第八,加强“一带一路”倡议的宣传,讲好中国基建故事。西方媒体屡次制造“债务陷阱论”等舆论攻击中国,为消除西方舆论攻击的负面影响,做好“一带一路”倡议宣传工作刻不容缓。具体操作上,首先,敦促有关投资方慎重实施“以股抵债”方案,避免被冠以“掠夺性投资”之名,授人以柄。其次,以基建项目为核心,积极开展与项目建设有关的经济文化交流活动,发挥基建项目在两国经济文化交流中的桥梁作用,营造良好的舆论氛围,提升东道国对“一带一路”倡议基建项目的认同感。最后,促进中国媒体与东道国媒体开展项目合作、人员交流、资源共享,保障有关“一带一路”倡议基建项目媒体报道的客观性。

五、结 语

总体而言,在外交政策上,具有“特规拜随”鲜明特征的拜登政府继承并强化了特朗普政府提出的“印太战略”,“蓝点网络”计划是美国争取亚太地区基建领域主导权的重要举措,该计划试图推行基建领域的美国标准、充实“印太战略”、抵制“一带一路”倡议。目前,已有部分国家对“蓝点网络”计划做出积极回应,从这一发展趋势来看,“蓝点网络”计划有可能对“一带一路”倡议造成冲击。对此,中国一方面应积极寻求合作,促进互利共赢,另一方面需保持底线思维,构建中国基建标准,积极拓展中国基建的海外市场。

当然,面对“蓝点网络”计划,中国也无需过于担心。一方面, “一带一路”倡议在基建领域推进的规模与取得的效果,美国等发达经济体尚难以撼动。另一方面, “蓝点网络”计划自身仍存在诸多问题:一是美国及其盟友的合作问题,日、澳两国均希望就近投资进而形成经济腹地,难以协调;二是美国及其盟友的财政能力问题,美、日、澳等国国内财政捉襟见肘,若无强有力的资金支持,“蓝点网络”计划恐将沦为空头支票。