我国财产保险产品监管制度的演进和完善

王鑫泽 刘谡 中国银行保险监督管理委员会上海监管局

财产保险产品监管是保险监管的重要组成部分，世界各国的保险监管理念、方式、重点存在差异，但普遍实施财产保险产品监管。我国已经形成了以条款和费率规范为主要内容的财产保险产品监管制度体系，在维护金融消费者权益、防范风险、服务社会经济民生和国家战略等方面发挥了巨大作用。财产保险产品监管制度体系伴随着中国保险业改革开放的进程不断演进和调适，有关其历史沿革的研究目前还是空白。本文将改革开放以来我国财产保险产品监管领域内关键法规和体制的变化作为分期的标准，以监管范围和监管方法为主线，重现我国财产保险产品分类、分层式监管的演进轨迹，阐明制度供给的逻辑，有助于更加全面地认识财产保险产品监管理念，认清未来监管趋势，不断优化监管体制、机制和方法。

一、我国财产保险产品监管制度演进历程

改革开放后，国内保险业复业。在复业初期，保险业规模有限，保险监管的概念还未形成，没有专门的财产保险产品监管制度。随着金融监管体制改革深入发展，以《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）为基础、系列配套规章制度为支撑的财产保险产品监管框架逐渐构建成型，并多次作出重大调整。以关键法规和体制变化为分期的标准，财产保险产品监管制度的演进可以分五个阶段。

（一）监管萌芽期（1983—1999年）

1983年，国务院授权中国人民银行统一管理全国的金融机构和业务，中国金融监管体系开始于此。当时，保险监管与管理的功能区分并不清晰，1983年的《中华人民共和国财产保险合同条例》和1985年的《保险企业管理暂行条例》均未涉及保险产品监管。随着国内保险业逐步发展壮大，自1986年起，兵团保险、平安保险、太平洋保险等公司的成立，打破了中国人民保险独家经营的局面，产品监管伴随市场竞争产生。1995年的《保险法》第一百零六条明确：“商业保险的主要险种的基本保险条款和保险费率，由金融监督管理部门制定。保险公司拟订的其他险种的保险条款和保险费率，应当报金融监督管理部门备案。”这标志着保险产品监管的法律地位和监管方法开始确立。1998年11月，原中国保监会正式成立，国内保险业进入分业监管时代，保险监管体系独立并向专业化纵深发展，带来财产保险产品监管制度的重大变革。

（二）体系奠基期（1999—2002年）

经过短暂的过渡期后，原中国保监会迅速推进专业化的产品监管制度，于2000年印发了《财产保险条款费率管理暂行办法》。该办法规范了财产保险产品条款基本要素及设计原则，对财产保险产品进行分类并提出相应的备案要求，指定“法律责任人”负责合法合规性审查，并针对违法违规行为设定相应法律责任。这是我国财产保险产品监管史上的奠基性规章，其初步建立了一套独立且较为完备的财产保险产品管理制度。

在这期间，财产保险产品采用1995年《保险法》中“制定＋备案”的分类监管模式。由于市场和监管还处于探索磨合期，监管理念和监管方式偏向严格谨慎，原保监会承担了较重的监管职责，主要险种由监管部门制定，造成监管部门与主管部门的定位不清晰，监管部门实质性介入保险合同内容设定并承担解释说明的责任，在一定程度上影响了经济活动开展。当财险市场进入发展快车道时，上述特点开始显现出负面影响。

（三）体系形成期（2002—2009年）

为了适应我国加入世界贸易组织后财险业全面开放的需求，进一步推动国内保险业发展，《保险法》在2002年进行了大面积修订，界定了保险监管部门的产品监管职责：关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构批准。保险监督管理机构审批时，遵循保护社会公众利益和防止不正当竞争的原则。审批的范围和具体办法，由保险监督管理机构制定。其他保险险种的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构备案。2002年的《保险法》实行“审批＋备案”的产品分类监管模式。在这个模式下，原中国保监会于2005年印发《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》，实施“保监会＋派出机构”分层监管模式，并界定审批制适用范围为：依法实行强制的保险；机动车辆保险，包括机动车辆损失保险、商业第三者责任保险及其附加险等；投资型保险；保险期间超过一年的保证保险和信用保险。其他产品适用备案。同时，产品监管理念与国际衔接，开始突出公司内控约束和消费者权益保护，新增“精算责任人”要求，并细化“法律责任人”和“精算责任人”的职责。

《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》（2005版）还有两个重点：一是财险条款费率监管与销售行为监管分离。对于已经审批或者备案的保险条款和保险费率，允许保险机构组合使用，无需审批或者备案，对产品销售行为不作程序性约束，释放了市场活力，但产生了“报行不一”的问题。二是允许财险公司分支机构根据本地需求开发地方性产品，向属地保监局备案。但是财险公司分支机构产品开发能力差异较大，产品监管没有信息系统的支持，监管部门难以掌握在售产品的全部情况，区域间、监管部门内部的信息不对称使得监管难度很大。市场上出现有损公平原则的产品和“有条款、无费率”的产品，发生未依法履行变更申报程序即擅自修改保险责任范围和保险费率的行为。

为解决上述问题，2008年11月，原中国保监会印发《关于规范财产保险公司产品管理有关工作的通知》（保监发〔2008〕106号），对各财产保险公司的全部产品开展自查整改，清理不合规产品；中国保险行业协会组织制订行业示范条款，测算纯风险损失率。这项工作对市场问题果断进行纠偏，在当时起到了十分重要的作用。

（四）完善提高期（2009—2018年）

2008年国际金融危机之后，我国保险监管顺应国际监管改革趋势，加强监管能力建设和金融消费者权益保护，对财产保险产品监管制度作出重大调整。

第一，设置法定惩处措施。《保险法》于2009年再次修订，在法律层面进一步强化监管约束，增加产品违规有关的行政处罚措施：“保险公司使用的保险条款和保险费率违反法律、行政法规或者国务院保险监督管理机构的有关规定的，由保险监督管理机构责令停止使用，限期修改；情节严重的，可以在一定期限内禁止申报新的保险条款和保险费率。”产品监管制度自此基本成型。

第二，突出金融消费者权益保护。原中国保监会印发《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》（2010版），在总则中提出“保护投保人、被保险人和受益人的合法权益，维护保险市场竞争秩序”，保险消费者权益保护原则被纳入产品监管领域，成为监管的主要目标之一，契合我国财险产品监管制度发展阶段实际。当时财险公司的保险产品出现一些不规范现象，“贴条险”等诸多不符合保险原则、具有博彩性质的产品引发舆情风险。2014年6月，原中国保监会印发《中国保监会关于规范财产保险公司保险产品开发销售有关问题的紧急通知》（保监产险〔2014〕88号），强调保险利益、费率公平和遵守社会公序良俗，不得销售误导和虚假宣传。后续制度建设总体上都充分重视金融消费者权益保护。

第三，财险产品监管权集中上收。取消分层监管模式，产品开发职能全部上收至总公司，产品监管权全部上收至原中国保监会。原中国保监会将审批范围中有关“依法实行强制的保险”表述，修改为“中国保监会认定的其他关系社会公众利益的保险险种和依照法律和行政法规实行强制保险的险种”，停止使用地方性产品。

第四，完善财险产品监管配套制度。2017年《财产保险公司保险产品开发指引》和《财产保险公司产品费率厘定指引》开始实施，主要内容包括：一是实施产品公开、抽查和退出机制，首次阐明个人和非个人产品的定义，强化对个人消费者权益的保护；二是新增可行性报告、精算报告等方面的要求，对保险公司产品开发、条款设计、费率厘定全流程提出原则性要求，发挥保险公司内部纠偏纠正功能，列举了产品开发禁止性行为，避免不符合法律法规、不符合保险原则、侵害消费者权益的产品轻易流入市场；三是加强保险公司内控约束和资本约束，要求保险产品开发精算必须衡量对公司偿付能力的影响。这两个文件意义深远，针对性和可操作性很强，健全了财产保险产品监管框架，进一步落实了源头治理的监管原则。

第五，建立财产保险产品监管信息系统。2016年，原中国保监会办公厅正式启用备案产品注册平台，大幅提升了备案资料上报效率，建立保险产品电子化报备和信息管理系统，保险产品管理实现电子化，保险公司经营效率、保险市场活力和监管效率大幅提升。

但在取消分层监管之后，备案保险产品数量和增速大幅提升，工作压力全部集中到原中国保监会，先销售后备案的模式使监管资源与监管职责不匹配的问题开始凸显，在一定程度上存在监管滞后的现象，市场需求和监管效能之间的矛盾成为监管部门面临的重大问题。

（五）改革深化期（2018年至今）

2018年4月8日，中国银保监会正式挂牌运行，对全国银行业和保险业实行统一监督管理。监管改革带来监管理念和监管方式的持续更新，财产保险产品分类、分层式监管再次作出重大调整，扩大了备案产品的范围，加大属地银保监局的责任。2020年2月，中国银保监会印发《关于进一步加强和改进财产保险公司产品监管有关问题的通知》（银保监办发〔2020〕17号），依据此文件，绝大多数财险产品采取备案制，备案监管权下放至各银保监局。2021年10月，中国银保监会印发《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》（2021版），以部门规章的形式为分类、分层式监管提供了法律依据，将产品审批范围限定在“关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种”，并优化备案流程，进一步提升备案效率。

新的分层监管体系体现了金融监管体制改革成果，突出“放管服”原则，运行两年多以来，取得了明显的效果：银保监会将更多精力用于政策规则制定，组织产品检查、抽查工作，监管效能大幅提升，出台了《责任保险业务监管办法》《意外伤害保险业务监管办法》等多项专门监管办法，融入产品开发、使用和管理的相关要求，进一步细化相应产品的监管要求，提升了产品监管的一致性和规范性；各银保监局贴近市场、熟悉机构，通过程序性备案提前了解产品，有权对问题产品和风险苗头采取措施，更好地履行消费者权益保护和风险防范的职责。

二、财产保险产品监管制度演进的启示和展望

回顾30多年的发展历程，财产保险产品监管在保险监管框架下演变出专业体系，形成分类、分层式监管制度，并不断进行改革调整，体现了监管与市场、风险与稳定的动态平衡关系。财险产品的复杂性以及现阶段我国保险市场不成熟等原因，导致损害消费者权益的潜在风险无法通过保险市场本身来消除，需要监管部门加以限制，这将在较长时期内持续存在。现在，站在更高的起点，要总结历史经验，掌握发展逻辑，进一步完善财产保险产品监管制度。

（一）财产保险产品监管制度演进的启示

1.保护消费者权益是核心

产品监管天然与消费者权益保护相一致，对某些金融产品进行监管干预是保护消费者权益的重要举措。我国财产保险产品监管的总体趋势是不断通过立法和强化监管措施来加强消费者权益保护，《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》等制度持续优化、细化产品监管方式方法，从保险产品开发到销售的全流程贯彻公平原则，纠正侵害消费者合法权益的行为。

2.提升公司内控水平是重点

《财产保险公司保险产品开发指引》和《财产保险公司产品费率厘定指引》等制度强化公司自我约束，提高内控水平，抑制规模冲动和短期利益倾向，压实机构主体责任，筑牢市场规范的微观基础。

3.激发市场活力是方向

产品监管领域持续深化“放管服”，通过监管权下放和扩大备案产品范围来提高备案效率，鼓励创新，激发市场活力。近年来，巨灾保险、安全生产责任保险、首台（套）重大技术装备保险、特色农业保险等一大批险种投放市场，丰富了保险功能，服务我国经济社会高质量发展。

4.提升监管效能是保障

监管部门要寻找市场竞争与秩序的平衡点，有效的监管能够给予市场更多的竞争空间并在更高水平上达到平衡，反之，为了稳定和安全的需要抑制竞争，监管成本和社会成本都很大。监管权设置的演变历程体现了监管效能原则。总体上，我国财险产品监管能力在不断加强，是激发市场活力的有力保障。

5.应用监管科技是实现路径

在数字化时代，应用监管科技，有效使用监管资源，是提升监管效能的实现路径。注册平台、电子化报备和管理信息系统大幅提升了备案实施效率，也增强了监管者获取产品信息、及时采取监管措施的能力，全方位提升消费者权益保护、内控约束、市场活力的水平，是产品监管发展的必经之路。

（二）对监管趋势的展望

随着经济社会发展、财险市场变化和监管体系的完善，我国财产保险产品监管制度将会继续演进，有三个重点方向值得关注。

1.建设更加完善的财险产品监管体系

我国财险产品监管的配套制度将更加完备，监管规则进一步细化、优化，形成产品“售前—售中—售后”全流程监管体系。监管模式将更加注重行为监管与审慎监管的贯通、产品监管与偿付能力监管的协同，全面加强公司治理与内控约束。监管科技水平将持续提高，通过自动化流程降低监管成本，提升监管标准的一致性；通过监管数据共享与集成，建立数据驱动的监管和算法监管，保护消费者权益，防范金融风险。

2.实施更加精准的财险产品差异化监管

一是公司差异化监管，综合使用各种监管评级评估的结果，包括偿付能力监管评级、风险综合评级、法人治理评估、消费者权益保护监管评价等，给公司赋予不同的创新权限，并建立创新产品保护机制，持续提升保险市场活力。二是产品差异化监管，加大消费者权益保护力度，将更多监管资源用于个人类产品、特殊类产品的监管，对其他类型产品实施更加宽松便利的监管方式，使产品设计更加灵活、研发更贴近市场需求、反馈速度更快、对新场景和新风险的供给效率更高。

3.发挥更加强大的财险功能

财险行业和财险的功能是宏观经济运行中不可或缺的一环，财险资源是促进经济发展的重要要素，财险产品已经广泛嵌入经济发展各环节。财险产品监管要引导行业发挥保险功能，实现风险减量，提升我国经济体系的韧性，抵抗气候变化、外部灾害等风险冲击。要在产品监管中贯彻新发展理念，加大对国家重点战略、新型经济业态的保险供给，践行绿色金融、ESG理念等，更好地服务政府和社会治理，增强财险行业的国际竞争力。