农村产业融合发展用地困境与治理进路

赵然芬

（河北省社会科学院，河北 石家庄 050051）

深入推进农村产业融合发展是加快实现乡村振兴、繁荣壮大县域富民产业的关键举措和重要内容。近年来，随着农村产业融合发展的纵深推进，土地作为核心支撑要素，因总量稀缺和不可再生等特征，日益成为制约产业融合深入快速发展的“瓶颈”因素[1]。国家发展和改革委员会相关研究数据显示，全国大多数省市都不同程度存在着农村融合产业用地短缺问题，用地短缺已然对我国农村产业融合快速发展造成了严重影响。

一、农村产业融合发展面临的主要用地困境

与产业范围囊括一产、二产、三产三次产业相对应，农村产业融合发展用地主要包括农业用地、工业用地、商业用地、生产生活服务用地、新产业新业态用地等①，其主要存在三方面问题。

（一）新增建设用地供给不足

1.总体建设用地指标偏少。一方面，我国是人口大国，保障粮食安全至关重要，近年来，国家逐渐加大了对耕地的保护力度，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”。另一方面，城乡居民追求美好生活和消费升级的需要天然要求增加建设用地以发展农村新产业新业态和新模式。在国家严格土地管理和农村产业融合快速发展的双重挤压下，导致支持农村产业融合发展的新增建设用地指标相对偏少。

2.涉农类新增建设用地指标常被挤占。相比商服、工业和住宅用地，农村融合产业建设用地的亩均产出及税收相对较少，尽管相关文件规定了年度新增建设用地指标中乡村产业用地的比例（省级5%、市县级10%），但在以“亩产论英雄”为导向的供地实践中，乡村建设用地指标往往被排在土地平衡表的末尾，在优先满足工业发展和城镇建设等用地后，年度新增建设用地指标所剩无几，无法满足农村融合产业建设用地需要。

（二）部分政策内容稳定性不强

根据发展形势调整政策内容是保障政策导向效用的必要手段，但政策内容的频繁甚至反方向变动容易导致相关生产经营者无所适从。以农业设施用地为例，2019年之前，受制于国家控制附属设施和配套设施用地规模需要②，规模类种养农户，尤其是养殖类规模农户的农业设施用地紧张问题突出存在。2019年之后，为缓解猪肉供应紧张促进生猪生产，自然资源部制定下发文件③规定“设施用地不需要审批即可以占用一般耕地运营，在不破坏耕作层的前提下可以少量占用永久基本农田”，这在很大程度上缓解了农业养殖用地④和设施农业用地⑤紧张问题。2021年11月，中央再次全面收紧设施农业用地政策，严禁养殖用地和破坏耕作层的种植设施使用永久基本农田，严格使用一般耕地、确需占用的要落实年度耕地“进出平衡”⑥。新政策的实施将再次加剧设施用地紧张问题，而且政策内容的频繁调整还容易使得符合2019年文件规定但不符合2021年文件规定的在建产业项目等，在适应政策管理方面“无所适从”，如果处理不好，类似“大棚房”事件将再次上演，势必再一次挫伤社会资本投资农业的积极性。

（三）农村产业融合发展粗放用地问题依然严重

集约节约用地已成为社会各界的共识，但农村产业融合发展粗放用地问题依然严重。

1.申请建设用地习惯“铺新摊”。受传统粗放用地思维禁锢、生产经营不便利等影响，多年来，农村产业融合发展主体在申请建设用地时习惯成块拿地、就近用地，对开辟新的地块进行建设“情有独钟”，而在如何利用既有建设用地做文章等方面则考虑较少。

2.用地方式习惯“摊大饼”。受技术、资金、习惯、意识等影响，部分农村融合产业经营主体在兴建生产设施时多采用横向利用、功能单一的单层建筑，在使用立体空间、开发多样化功能方面还存在很大差距。粗放的用地方式不仅导致用地成本高企，而且加剧了新增建设用地紧张，也无益于农村已有建设用地空置浪费现象的改观。

二、国内各省市破解产业用地紧张的成功经验

建设用地短缺是工业化和城镇化快速推进过程中的常态化现象，在全国各省市广泛存在。为缓解城乡、工农建设用地短缺难题，各地在供地模式、用地方式上大力创新，探索出了不少先进经验和成功做法。

（一）创新供地方式，“点”状供地缓解休闲农业分散用地困境

休闲农业用地具有生态用地和建设用地并存、建筑物点状分布占地分散、总面积相对较大等特点，项目用地若单纯按建设用地管理，既增加建设用地指标，又加大项目建设成本。针对这种情况，浙江率先探索出“点”状供地模式，其做法主要是把休闲产业项目用地分成生态保留用地和永久性建设用地，需要占用永久性建设用地的园林、景观、服务设施等，按实际占用地域和面积“点”状供批，其余部分按生态用地管理，只征不转、不办理土地用途变更手续。“点”状供地模式极大减少了建设用地指标占用，对降低项目建设成本、缓解地方建设用地指标紧张发挥了重要作用。

（二）创新用地方式，“上天入地”化解建设用地指标量少难题

向立体空间要地，是近年来农村产业融合发展中各地探索土地集约利用的一个重要方向，不仅适用于农业生产环节，在农产品加工业也取得了成功探索。如河北宁晋鼓励企业建设多层标准化厂房和高层厂房，推动企业向天上地下空间要地[2]，取得了突出成效，其中，仅童泰婴幼儿服饰有限公司四号车间就节省建筑面积360亩，是当前占地面积的9倍；玉峰实业集团二园区利用废弃窑坑建成地下3层的综合生产车间，仅占用土地30余亩。又如江苏丰县通过建设高标准厂房向“上天”要空间，仅经济开发区就节约土地675亩以上。

（三）出台专项意见，多地制度性化解农村产业融合发展用地被挤占问题

农村产业融合发展建设用地被“工、服”用地挤占现象在河北省大部分地区及全国多个省市广泛存在。为了保障农村产业融合发展建设用地供应，多个省市出台规定从制度方面保障农村融合产业建设用地供应。如浙江制定出台了《关于保障农村一二三产业融合发展用地促进全省乡村产业振兴的通知》《关于促进乡村产业振兴推动农村一二三产业融合发展走在前列的意见》等，确保市县每年有不低于5%、乡级不少于10%的建设用地指标，支持农村一二三产融合发展。其中，武义县制定实施了《武义县农村产业融合发展用地创新试点的指导意见》《武义县农村产业融合发展用地创新试点实施细则》等文件，对产业用地和设施用地实行单列指标、分类管理，极大地满足了农村产业融合发展示范园用地需求。江西彭阳县、四川泸州市也分别出台了《引进社会资本加快现代农业示范区发展奖补办法》《关于保障泸州市纳溪区农村产业融合发展示范园发展用地的实施意见》等地方性文件，从制度层面有力保障了农村产业融合发展合理用地需求。

（四）“腾笼换鸟”，盘活闲置和低效用地缓解用地紧张

土地闲置、低效利用是当前经济社会快速发展过程中一个突出问题，不仅在工业化和城镇化进程中广泛存在，在农业农村发展过程中也突出存在。国土资源部颁布实施《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》以来，各地通过政府收储、鼓励企业转让出租、加大征税力度、倒逼企业追加投资或调减用地等举措盘活闲置土地和低效用地取得了显著成效[3-5]。如邯郸冀南新区通过“腾笼换鸟”工程，仅2020年就盘活处置各类低效用地1856亩。又如江苏昆山周庄镇通过对农村闲置宅基地的整合再利用，在不新增建设用地的情况下，将三株浜村打造成为“江苏省特色田园乡村”“中国优秀国际乡村旅游目的地”，其节地模式入选自然资源部第三批节地技术和节地模式典型案例[6]。

三、破解农村产业融合发展用地困境的几点建议

在当前落实最严格耕地保护制度、严禁耕地非农化、防止耕地非粮化等战略大背景下，破解农村产业融合发展用地困境，必须革旧出新，转粗放占地为集约用地，变外延增扩为内涵挖潜，从稳慎开拓增量和高效做优存量两方面着手[7]，化“痼疾”为动力，以强效土地支撑推动农村产业融合更好更快发展。

（一）落地落实各级土地政策，确保农村产业融合发展用地依规供给

1.完善县级农村产业融合发展用地政策体系。县市是农村产业融合发展用地矛盾最突出的地方，也是农村产业融合发展土地政策最为薄弱的地方。当前各省在省级层面基本都构建形成了比较完备的农村产业融合发展土地政策体系，但县级层面在政策体系构建和政策执行方面还存在很多不足，推进中央、省级等相关土地政策落地落实，要着重在完善县级政策体系和实施机制上下功夫。一是着力完善县级农村产业融合发展用地政策体系。梳理中央、省、市、县级土地、农业、环保等相关政策体系，按照上位政策优先原则疏通破除上下级之间、同级不同部门之间政策“堵塞”和“打架”现象，引导县市落实上位政策指示补充完善县级保障和规范农村产业融合发展用地的相关政策体系。二是强化县级产业融合发展土地政策效应。鼓励县市创新完善农村产业融合发展用地政策落实机制，通过制定实施细则、把政策落实情况纳入部门年度考核体系等方式，推动各级各类各部门政策落地落实落细。另外，在制定政策和设计政策实施机制时，要充分考虑农村产业融合发展过程中产业和业态的强创新性、土地功用的多用途和复杂性、政策及制度内容制定颁布的滞后性等，在最大化稳定政策预期的基础上，探索构建完善政策内容动态调整机制和“以人为本”的施策机制，切实保障相关经营主体的合理权益，推进农村产业融合稳定可持续发展。

2.明确农村产业融合发展用地空间和范围。2019年，自然资源部下发通知⑦要求各地立足第三次全国国土调查数据开展国土空间规划编制工作，以明确各省及其所辖市县农业农村发展区域和范围。化解农村产业融合发展用地困境，宜尽快落实通知要求，加快明确省、市、县，尤其是县级融合产业用地范围和空间。一是全面推进国土空间规划编制工作。引导各省贯彻相关规划文件⑧要求，加快推进省市县三级国土空间规划编制工作，落实文件相关内容要求⑨，明确省、市、县三级农村产业融合发展用地总空间。二是编制农村产业融合发展用地专项规划。积极推动各省市开展县级农村产业融合发展用地专项规划编制工作，统筹衔接城乡、旅游、交通、水利、环境和土地等多个规划，将具有农村产业融合发展资源优势的区域纳入县域农村产业融合发展空间范围，结合资源禀赋优势，科学确定农村融合产业空间布局和功能定位。强化规划管控引导，严格用途管制，确保规划区域内建设用地专项用于农村融合产业发展。

3.积极推进农村融合产业供地方式创新。国内农村产业融合发展实践证明，县市是农村产业融合发展的主阵地，也是相关政策实施和创新的主体。化解农村产业融合发展用地矛盾，要充分发挥县级政府部门的工作能动性和创新意识，允许其结合农村融合产业供地实践中出现的新情况、新矛盾和新问题，针对制度空白点，在不违背中央、省等上位用地原则及法定权限范围内，自行发文解决。将通过时间检验、效果良好的创新性制度在全国类似地区复制推广。建立容错纠错机制，宽容县市及其干部在改革创新中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，探索建立科学的纠错补救机制，科学界定过失同违法违纪行为的区别，根据错误性质采取不同措施挽回损失，合理弥补守法依规生产经营者因政策变动导致的正常损失，确保相关干部和生产经营者的发展积极性不受损伤。

（二）盘活闲置低效产业用地，开拓农村产业融合发展用地空间

1.全面盘活农村闲置建设用地。一是鼓励经营主体直接利用农村闲置建设用地发展融合产业。鼓励主要利用农村资源、适合在农村区域开展生产经营活动的企业和单位利用农村闲置建设用地发展生产，对利用闲置建设用地发展农村融合产业项目的村集体给予一定资金奖励、经营主体给予水电税优惠、乡镇和县市给予新增建设用地指标奖励[8]。二是鼓励县市利用农村闲置建设用地指标间接发展农村融合产业。以县为单位开展农村闲置建设用地综合整治行动，明确农村闲置建设用地总量。将农村闲置建设用地、乡村国土空间规划和村庄规划中预留的不超过5%的建设用地机动指标以及国有建设用地中的“边角地”“夹心地”“插花地”等建设用地指标，在征得建设用地使用权人或所有权人⑩同意、同面积置换为农业生产用地或生态保留用地的前提下，在全县范围内统筹使用以支持农村产业融合发展。推动农村闲置建设用地指标转出村村集体与转入单位探索构建合理长效的利益分配机制，确保转出村集体能够持续分享土地增值收益[9]。

2.积极开发再利用低效产业用地。农村低效产业用地主要集中于农业产业园和城镇。开发再利用农村低效产业用地要强化用地效益导向，针对园区产业用地和城镇产业用地实施不同举措，通过建立和实施正向激励和反向倒逼机制，提高土地要素利用效率，实现产业用地的高效使用。一是积极推进农业产业园区低效产业用地开发再利用。明确园区低效产业用地标准，由县级政府根据本地乡村产业发展规划、建设用地供需等情况,科学制定县域统筹经济效益、社会效益、生态效益的低效企业综合评价体系。鼓励现代农业产业园、农村产业融合发展示范园、农业科技园、农产品加工物流园等农业园区全面开展低效产业用地再开发行动，通过在用电、用气、用水、用地、排污、信贷、财政等方面对“高效企业”“低效企业”实施差别化资源配置政策和机制，对低效企业实施不达标惩戒手段等方式，倒逼“低效”企业要么转型升级提质增效，要么腾退建设用地退出园区发展[10]。腾退的建设用地由园区或所在县自然资源部门集中收储，合理补偿原建设用地使用者的经济损失。二是有序推进城镇低效产业用地开发再利用。鼓励乡镇开展低效产业用地腾退出清行动，指导各地因地制宜界定城镇低效产业用地标准，通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效产业建设用地腾退出清。

（三）推进土地节约集约利用，缓解农村产业融合发展用地紧张

1.开发农村融合产业用地“立体”空间。当前，国内已经形成了相对成熟的产业“立体”用地模式和经验。开发农村融合产业用地“立体”空间，要在借鉴推广既有模式经验的基础上，加大政策和模式创新力度。一方面，制定实施力度更大、靶向性更强的奖励性政策，如对使用节地模式发展生产的经营主体优先保障用地指标、开放绿色通道审批，并给予税收补助、信贷优惠、融资支持等系列政策扶持；对建设和使用高标准厂房的园区和经营主体，分别给予增加建设用地计划指标和补贴厂房租赁资金等奖励等，充分激发经营主体和园区集约节约用地的积极性和能动性。另一方面，引导相关主体开发多种立体用地模式，如引导农产品加工企业“上天入地”建设多层厂房和“下沉式”加工车间，园区或企业新建标准化多层厂房和高层厂房，在保障建筑物使用安全的前提下增加厂房楼层数；主打农业功能开发的新业态经营主体修建“悬空式”服务设施等。通过政策和模式的双向创新，推进农村土地的集约节约利用，进而推动农村产业融合发展用地紧张局面得到有效缓解。

2.推进建设用地复合利用。一是鼓励农村融合产业经营主体利用既有建筑物和设施开展生产经营活动。推动布局在镇或行政村村庄建设边界附近的产业主体，积极利用农村已有建筑和设施开展生产经营活动，如利用农宅、村广场、村内道路等发展民宿、仓储、电子商务、初加工、停车场等。二是鼓励兴建使用共享型生产设施。鼓励农产品加工企业等生产经营主体、产业园区、村集体建设使用共享型生产设施，如仓储、烘干、晾晒、冷链物流设施等；做好共享设施供、用信息的发布、对接工作，充分利用大数据、云计算等现代信息技术，精准配对需求和供给，促进共享设施的充分使用。三是探索产业用地的多功能复合使用模式。在融合产业发展规划区域试行建设用地多用途混合利用制度，鼓励经营主体将一系列相互关联的产业功能紧凑地安排在同一用地区域内联合开发，推进多种产业、多种业态复合集约利用土地。

注释

①《自然资源部国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》自然资发[2021]16号界定农村一二三产业融合发展用地，是指以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，按照土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。

②《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定：工厂化作物栽培的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。

③《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）。

④《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》规定：养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。应当充分尊重土地承包人的生产经营自主权，只要不破坏耕地的耕作层，不破坏耕种植条件，土地承包人可以自主决定将耕地用于养殖业。

⑤设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

⑥自然资源部农业农村部国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）。

⑦《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》。

⑧《关于全面开展国土空间规划工作的通知》《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等。

⑨县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标,重点保障乡村产业发展用地；乡村国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标,支持零星分散的乡村文旅设施及农村新产业用地。

⑩农村建设用地须征得所在村集体2/3成员的同意。