住建监管体系下压实消防技术服务机构工作责任的思考

李尚明

（安徽祥华建设有限公司，安徽 合肥 230092）

根据2021 年8 月17 日应急管理部公布的《社会消防技术服务管理规定》，消防技术服务机构指从事消防设施维护保养检测、消防安全评估等社会消防技术服务活动的企业。在因消防工程质量不过关引发消防安全事故的今天，通过不断压实消防技术服务机构的工作责任来推进消防管理工作,同时也有利于消防监督机构职能转变做好放管服工作，使消防管理工作更上一个台阶。

1 消防技术服务机构及从业人员行业的产生发展

早在1995 年公安部发布的《消防改革与发展纲要》中指出，积极促进消防服务工作社会化，此纲要的实施为消防技术服务机构及从业人员的产生提供了政策依据。后来在1998 年9 月1 日发布的《中华人民共和国消防法》，消防法的实施为消防技术服务机构及从业人员提供了生存空间。至此全国各地相继成立了多家建筑消防技术服务机构。根据统计截至2021 年11 月，在社会消防技术服务信息系统中注册登记的消防技术服务机构共有7453 家，相关从业人员达到10 多万人。业务范围涵盖了消防设计审图，新建建筑消防设施验收前的消防检测，消防设施的年度检测和消防设施日常维护保养及建筑消防安全评估等。

2 消防技术服务机构及从业人员行业现存的问题

2.1 从业人员工作任务重服务质量没保证

由于行业自律差，市场无序竞争，服务价格逐年走低，在消防服务机构运营成本逐年上升的情况下，通常只有加大一线工作人员的任务量，少派或不派遣专业技术人员到现场工作来保证企业生存利润。

2.2 行业主管部门的变更导致的监管部门水平的欠缺

2019 年7 月以前，新建、改建、扩建建筑竣工运营前应当先有社会消防服务机构进行消防检测的合格检测报告，然后需要消防队对所申报的项目进行安全检查，消防部门出具防火检查合格证明文件，此时各地消防验收主管部门的专业水平还是比较高的，在消防检查时对容易产生火灾的部位及发生火灾后容易造成人员伤亡的地方能准确迅速地识别。2018 年根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》，将公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部。住建监管体系接管后需要有一个认识到了解再到掌握的过程。

2.3 消防技术服务机构从业人员缺乏对施工过程检测

由于消防工程有很大一部分都属于隐蔽工程，在竣工验收时却又不能对已经施工完毕的工程打开检测，无法检测到隐蔽工程的施工质量，施工单位是否对分项工程进行自检，检测单位无从知晓，到消防竣工验收时检测单位只能根据对消防设备进行短时间的联动测试情况来评判合格与否。这种检测具有即时性，即时检测合格不能代表连续工作状态下检测合格。按照设计一个合格的消防工程应能满足火灾延续时间内连续工作的要求。

2.4 消防检测和维保行业管理不规范

消防技术服务机构存在各种形式资质外借、资质挂靠，或设立分公司，造成消防检测和维保市场上的各种乱象。有的出具虚假报告或失实文件。消防技术服务机构行业自律管理没有形成有效机制，未能发挥应有的作用。

2.5 消防施工管理人员不能按新规范施工

消防行业是建筑里涉及专业规范较多的行业之一，仅常用到的设计规范就有40 多个，而且这些规范涉及面广跨度大，这就造成一线管理人员对规范不了解、不熟悉或了解不细致更别说应用到实际施工中去了。例如《火灾自动报警设计规范GB50116-2013》中规定需要联动的消防设备其联动触发信号应采用两个报警信号的“与”逻辑组合，现实中就有很多声光报警是按照98 版的设计规范来施工成单点启动。

3 就压实消防技术服务机构及从业人员的工作责任提出几点建议

3.1 建立消防工程五方责任主体共同验收制度，强化消防技术服务机构的社会法定地位和责任意识

消防工程质量责任主体是指从事新建、扩建、改建房屋建筑工程中，有违反法律、法规、规章所规定的质量责任和义务的行为，以及工程实体质量不符合消防规范强制性条文和设计情况的，无论是建设单位、设计单位、施工单位、监理单位和消防技术服务机构都属于应承担消防工程质量责任的责任主体单位。

消防技术服务机构应当按照《建筑消防设施检测技术规程》XF503-2004 和《建筑消防设施维护管理》GB25201-2010 等标准规定的工艺、流程开展维护保养检测并保证符合国家标准、行业标准。消防技术服务机构应当对其所服务情况作出真实完整的记录并记入消防技术服务档案。消防技术服务机构及相关从业人员对出具的检验检测数据和结果负责，并对相关的检验检测数据和结果依法承担相应民事、行政和刑事法律责任。消防技术服务机构违法出具检验检测数据和结果对他人造成损害的，依法承担连带的民事责任。

把消防技术服务机构纳入消防工程五方责任主体是为了加强消防工程检测质量管理，提高机构和人员的质量责任意识，强化质量责任追究，保证工程建设质量。

3.2 把注册消防工程师作为消防技术服务机构的项目经理，引入住建管理制度中的项目经理负责制

住建管理制度中的项目经理负责制，本质就是以项目经理为第一责任人，对因施工导致的工程质量事故或质量问题承担责任。项目经理负责制已经经过国内大量施工工程实践证明，可以作为一种成熟的管理模式。实行工程项目经理负责制是一种有利于调动工作积极性、有利于提高生产力的先进管理模式、有利于培养对工程服务质量负责的责任意识，是成功进行项目管理的前提和基本保证，是目前公认的比较优秀的项目管理制度，正对我国工程建设事业发挥着巨大的制度作用。

建立消防技术服务机构工程项目经理负责制，首先明确了谁是责任人，缩短了项目管理上的指挥层级和空间，出现质量问题后减少了对问题的扯皮推诿，还有利于强化建筑消防技术服务机构第一负责人的意识，同时树立项目的权威性，提高效率，保证了项目目标达成。因此，必须从制度上明确以注册消防工程师为项目经理的项目第一责任人，便于项目实施过程的责任管理，做到追责有人。

3.3 消防检测每个环节必须留有影像资料

影像资料能很好再现当时检测现场真实状况。工程影像资料作为最原始的资料，还原检测过程的真实性弥补纸质资料的不足。加强影像资料收集和管理，能促进工程项目的管理工作，提高工程项目管理水平，能为隐蔽工程已做过检测验收提供见证依据，特别是在火灾发生后消防主管部门对火灾成因分析和各方责任主体进行责任划分或各方责任主体产生纠纷时提供可靠的证据。

影像资料采集至少要包含以下几个方面：①隐蔽工程，对隐蔽工程进行检测验收，必须采集、留存影像资料，能够反映出隐蔽工程的部位、范围等相关资料。②检测过程，检测过程中必须采集、留存检测全过程的影像资料。③单机调试和系统联动调试的每个步骤必须留有全过程的影像资料。④重要的设备如消防水泵、排烟风机、控制柜、报警控制器、联动控制器的外观、铭牌要有影像资料。

当检查验收项目范围较大不能拍全景照片或需要拍连续动态资料时应采用拍视频的方式。影像资料采集前应设置好时间精确到年月日。消防影像资料应按时间顺序统一编号整理并配文字说明，做到清晰有序，便于查阅和存档。

3.4 对消防技术服务机构实行信用分类分级管理

建立行业统一的信用分级分类标准方案，方便住建部门构建差异化监管模式。开展信用分级分类，应遵循综合性、一致性、审慎性的原则，根据信用评价指标体系，通过数据分析处理和综合计分，建立科学合理的信用分级分类管理制度。

信用评价可包括公共信用综合评价、行业信用评价和市场信用评价。①公共信用综合评价，由公共信用信息根据统一的指标体系，对信用主体作出公共信用综合评价。②行业信用评价，由行业监管部门根据自身掌握和共享获取的信用信息，结合本行业领域特点，作出行业信用评价。③市场信用评价，由第三方机构对消防技术服务作出信用评价。

公共信用综合评价指标体系，根据实际情况，可设置加分项和减分项指标，及时进行动态调整和优化。各类信用主体统一划分为诚信守法、轻微失信、一般失信、严重失信四类。对分类结果应用如下。①对诚信守法类机构，在日常监管中，实行绿色通道、容缺受理、简化程序等支持激励措施。②对轻微失信类机构，采取包容审慎监管方式，建立轻微违法行为免罚、轻罚处理。③对一般失信类机构，可对其所服务的工程项目进行随机性联合检查。④对严重失信类机构，在日常监管中列为重点监管对象，对其所服务的工程项目加大抽查检查力度和频次。

建立异议处理机制，信用主体对有关信用评价结果存在异议的，可以向行业监管部门提出异议，对确属错误的行业监管部门要重新对其进行信用评价，重新作出评价和分类。

建立信用修复制度，信用主体单位主动纠正失信行为并能积极消除不良影响的，在满足一定条件后应及时撤销失信信息，为信用主体信用评价、分级分类提供真实有效的数据支撑。

3.5 建立消防技术服务机构备案制度

建立消防技术服务机构备案制度,是规范市场秩序和净化市场环境的重要手段。根据2021 版《社会消防技术服务管理规定》，成立从事消防设施维护保养检测和消防安全评估的消防技术服务机构硬件条件有①工作场所建筑面积不少于200 m2。②注册消防工程师不少于2 人，其中一级注册消防工程师不少于1 人。③取得消防设施操作员国家职业资格证书的人员不少于6 人，其中中级技能等级以上的不少于2 人。

此新规对成立社会消防技术服务机构的准入门槛要求太低，因此住建监管部门有必要考虑引入行业备案准入制度，规定服务机构取得资格的条件及程序，并通过审批和登记程序来提高行业准入门槛。

3.6 建立消防技术服务机构检测质量生命周期内责任清单制度

责任清单制度是对消防工程按照工作任务，工作范围，责任单位等逐一进行列表排序。出现问题后拿着责任清单逐条逐款销号处理，使工作内容和目标明确，责任清晰的一种管理办法。此类清单不完全等同于政府行政部门的责任清单，这里所讲的清单是指消防技术服务机构对自己不负责任的行为应承担什么样后果的责任清单。

建筑消防工程是个系统工程，涉及到责任主体有甲方、设计、施工、监理和消防技术服务机构等。消防机构只是其中之一，在对因消防工程质量问题引发的消防安全事故做成因分析时，不能一概而论地说只要出现消防安全事故，就判定消防肯定不合格，同时也判定检测单位出具了虚假检测报告，检测单位应承担一定责任。建立责任清单制度的本意是让服务机构按检测规程来检测，并根据结果出报告。检测报告是对现场设备和消防联动情况真实的反映。

责任清单制度更是一种问责的依据，实行责任清单管理制度，就是让各责任主体单位知道哪些责任该承担与不该承担，以及怎么承担和承担到什么程度的划分，全都一一列出。各责任单位对照清单自我检查监督，提高管理效率，强化责任意识，提高服务水平，杜绝出现火灾后各单位对划分责任问题出现扯皮推诿现象。消防技术服务机构的责任清单不是静态的，它需要结合每个工地实际情况进行动态的调整。科学界定不同责任主体的职责边界，这也是建立责任清单制度的目的。

责任清单是各责任主体单位履行职责的重要依据，同时还可以减小问责单位的自由裁量空间。必须按照清单，细化责任分工，也要强化责任追究，方便了主管职能部门追究那些对责任不落实、不作为、失职等相关责任单位和人员的责任。

4 结束语

近些年我国城市建设突飞猛进的发展，截至2020 年，我国城镇存量建筑达到313.2×108m2。建筑消防工程是预防和扑救火灾的最有效方法，消防设施的可靠性对于确保人民群众生命财产安全、保障国家经济发展具有重要的现实意义。消防技术服务机构作为检验消防工程质量是否达标的重要环节之一，及时的解决其行业存在的问题，构建起一个符合现行住建监管体系的制度，是当下监管工作的重中之重。