新时代财会监督论

徐玉德（博士生导师）

财会监督是维护社会主义市场经济秩序、保障财政经济法规有效执行的重要基础，是打击财务造假、保护投资者合法权益的牢固支撑。近年来，我国财会法规体系不断完善，财会监督范围不断拓展，监管执法力度不断加强，财会监督质量有效提升。历史和现实表明，充分发挥财会监督作用，不仅能丰富和完善党和国家监督体系、健全国家治理体系，而且能更好地维护国家的财经秩序，保障国家各项财经法规政策的有效落实。十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记从国家治理的高度明确指出，要以党内监督为主导，推动包括财会监督在内的多项监督有机贯通、相互协调，从而丰富和完善党和国家监督体系。韩正副总理在2021年财税工作座谈会上也提出，要加强财会监督，坚决依法查处财务造假，这赋予了财会监督新的历史使命，为新时代财会监督工作指明方向、提供遵循。因此，在推进党和国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，深刻领会财会监督在党和国家治理体系中的重要地位，准确理解把握新时代财会监督职能定位和总要求，理顺财会监督主体间的相互关系，对于推动财会监督与其他监督相互协调、有机贯通，促使财会监督制度优势转化为治理效能，更好地发挥财会监督在党和国家监督体系中的基础作用具有重要的理论和现实意义。

一、完整理解和领会财会监督是党和国家治理体系的重要组成部分

（一）完整领悟财会监督是百年来中国共产党治国理政的重要法宝

一百年来，中国共产党带领全国人民走过了新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放新时期和中国特色社会主义新时代四个历史阶段，我国财政事业也实现了从战时财政、建设财政、公共财政到现代财政制度的历史变迁。历史和实践表明，加强财会监督体系的建设完善，在我国革命和建设的不同历史时期，经历了一个曲折反复的过程。经过中国共产党人的不懈努力和不断探索，在革命和建设时期，财会监督发挥了不可替代的治理功能。新时代全面深化改革进入“深水区”，财会监督作为党和国家监督体系的关键组成部分，将充分发挥其独特作用，积极履行对财税政策实施、财政预算收支管理、地方政府债务风险管控、政府公共资源交易以及企业会计信息质量及相关中介机构执业质量的监督职责，覆盖所有从事经济活动或使用财政资金的机构，对于完善权力运行制约机制、推动制度优势更好地转化为治理效能发挥着至关重要的作用。

1.新民主主义革命时期财会监督思想的萌芽。自中国共产党成立至土地革命战争时期，中国共产党还未建立统一的财政管理体系，党的财会监督工作主要服务于工人运动，用于保证各类财政制度的有效执行。例如：1923年安源路矿工人俱乐部成立的经济委员会审查部，是中国共产党成立后最早领导设立的财会监督机构。1925年省港罢工委员会下设的审计局，是共产党领导下成立的最早以“审计”命名的机构，主要作用是监督省港罢工委员会以下各机关的所有日常费用。抗日战争时期，中央苏维埃政府颁布了《中华苏维埃共和国暂行财政条例》，要求建立健全各级财政机构、统一财政制度、严格财政纪律。这一时期中央财政部内设审计处，建立了检查工作制度和巡视制度，极大地促进了对贪污腐败现象的揭露和对财政浪费行为的遏制。全国解放战争时期，中央政府多次发文要求惩治贪污腐化行为，严惩违反经济政策的犯罪分子。这一时期的财会监督既有效封堵了财政浪费与贪污腐败的源头，又充分利用了有限的财政资金，保障了解放战争的胜利，对于巩固解放区经济建设、制度建设与党风廉政建设具有重大意义。

2.社会主义革命和建设时期财会监督体系初具雏形。1949年10月至改革开放初期，财会监督经历了从在革命根据地设立监管机构到设立财政检查（监察）机构，再到确立社会主义审计制度的变迁过程。1954年12月，财政部召开全国财政监察工作会议，对各大行政区撤销后的财政监督工作提出了新的要求，从中央到地方普遍设置了财政监督机构。但在1958～1960年间，全国各级监察部门相继取消，出现了财政管理偏松、财经纪律松弛的现象，对经济建设产生了负面影响。1962年4月，国务院出台了《关于严格控制财政管理的决定》，明确要求加强财政监督，财政监察机构得以恢复。二十世纪六十年代，中央企业实行财政驻厂员制度，这一时期财会监督的主要职责还是以审计监督为主，不过现代财会监督体系已初具雏形。例如，1964年财政监察工作的要点包括：①监督财政税务部门认真执行国家财政税收政策，严格按照国家制度办事；②监督国营企业认真加强经济核算，切实改进财务管理，严格执行财务计划和财务制度，努力降低成本、节约资金、扭转亏损、增加盈利；③监督农业事业单位健全财务制度，加强财务管理，特别是监督有关部门合理使用水利经费、水库移民建房经费和农村救济等项资金；④监督行政事业单位勤俭办事、厉行节约，严格执行各项财务制度和开支标准。

3.改革开放时期财会监督工作全面深入推进。十一届三中全会后，强化财会监督成为财政改革的重要内容。国家预算作为最基本的经济活动，成为财会监督关注的重点对象。国企在“放权让利”改革后，拥有了一定程度的自主经营权和经济利益，会计监督的要求也随之产生。这一时期财会监督法规建设也有了突破性进展，我国先后颁布了《企业会计准则——基本准则》《企业会计制度》《企业会计准则》《企业内部控制基本规范》等一系列法规文件，修订后的《会计法》《证券法》从法律层面为财会监督工作提供了坚实的法律保障。同时，行政机关开始逐步内设专司财会监督的部门或机构。如：财政部设立的财政监察专员办（现监督评价局）依法对国家机关、企事业单位等涉及中央财政收支、财务收支、国有权益及其他有关财政管理事项的真实性、合规性和效益性进行监控、检查、稽核、督促和反映；证监会设立的上市公司监管部和会计部，负责对资本市场相关主体的财会信息披露和注册会计师执业行为进行财会监督。

4.新时代中国特色社会主义财会监督逐步实现全覆盖。新时代的财会监督以构建具有中国特色的社会主义现代化财会监督体系为理念，充分吸收借鉴了“可靠性、相关性、可比性、实质重于形式、可理解性、重要性、谨慎性、及时性”等财会领域的独特原则，逐步形成了覆盖全面、维度多样、重点突出的财会监督体系。财会监督之所以能够实现全覆盖，这是由财会监督的特殊性所决定的，其有别于其他监督的最大特征就是可以实现对微观经济活动尤其是资金活动的合法、合规监督，从而从根本上实现对各种行为的全覆盖，进而避免财税政策等宏观政策出现偏差。作为现代财政制度和财会管理体系重要组成部分的财会监督[1]，已经实现对被监督主体、监督内容和监督过程的全覆盖。新时代财会监督的对象也就是被监督主体，逐步扩展到包含企事业单位、行政单位等全部市场主体；监督的内容涵盖现代经济体系出现的新业态、新模式，扩展到资金使用效益和财会人员职业能力等方面。从财会监督的过程来看，新时代财会监督也实现了对经济交易或事项的横向和纵向监督过程的全覆盖，横向上将监督重点环节由事前、事后监管拓展到事前、事中、事后全流程，实现事中监督的效用，纵向上实现从监督环境、监督评估、监督活动、监督沟通、监督反馈等环节的全覆盖[2]。

（二）深刻领会财会监督是新时代推进国家治理现代化建设的重要保证

国家治理体系的构建是一个复杂的体系和系统[3]。作为一个复杂的体系和系统，在运行的过程中需要严格的监督体系，以及时纠正系统运行中出现的偏差，从而保障系统按照预期的目标运行。在国家治理体系的构建和运行中，监督体系也是国家治理体系的重要组成部分，没有严格的监督制度体系，国家治理体系就不可能有效运转，也就无法实现决策权和执行权的顺利行使[4]。从我国经济发展实践来看，财会监督在规范政府预算收支、提高会计信息质量、维护市场经济秩序等方面发挥着越来越重要的作用。财会监督通过对单位经济业务和财会活动的全方位监督，已经成为推动国家治理体系和治理能力现代化建设的基础环节和重要抓手[5]。新时期，党和国家将财会监督与审计监督等其他监督都作为国家监督体系的组成部分，强调各监督体系的有机贯通和融合，这既是对我党百年来治国理政经验的科学总结，更是党和国家赋予财会监督新内涵、新定位、新使命和新要求，进一步凸显了财会监督在国家监督体系乃至国家治理体系中的独特性和基础性地位。

1.财会监督是构建国家经济治理体系的基础性制度安排。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政预算管理的健康运行是实现资源优化配置、促进社会公平正义的重要基础。而作为国际通用商业语言的会计，其所提供的高质量信息更是市场优化资源配置的重要基础。在我国经济建设社会发展过程中，财会改革始终围绕经济社会发展需要不断推进，但是在实践中，财政部门财务管理混乱、资金挪用等行为以及资本市场上市公司舞弊等现象屡屡发生，损害了社会公共利益，严重影响了财政健康运行和资本市场健康发展。财会监督根据国家财经法律法规，通过对被监督对象资金的运行、管理和信息披露进行监察、督促，促使其行为合法、合规。通过监督资金运行的合法性、合理性，来监督各社会经济主体活动的合法性和合理性，从而促进社会经济活动的合法有序开展。财会监督一旦缺位，就极易导致财政管理混乱、腐败现象发生及会计信息失真，从而影响国家经济政策传导机制和市场混乱，进而导致严重的经济后果。深入探究1929年世界性经济危机、2008年美国次贷危机等危机的成因，无不彰显出加强财会监督的必要性，警示监督缺失的严重后果。因此，财会监督因其监督对象的特殊性和重要性，已成为国家治理体系尤其是经济治理体系的一项基础性制度安排。

2.财会监督是维护国家经济治理体系运行的重要保障。政府财政资金的收支、预算管理涉及每一个社会公众的切身利益，随着公共财政知识的普及、社会公众法律意识的提高，政府预算信息公开、政府财政预算报告、上市公司信息披露等均已成为媒体、社会公众关注的焦点。财会监督将有效地维护财政、会计秩序，维护社会公众的利益。根据《预算法》《会计法》《审计法》《注册会计师法》等法律规定，财会监督通过监督各单位资金运行和管理，对财政行为、会计行为及财务行为开展监管。一方面，财会监督能及时发现、追踪资金管理中存在的问题，监督各单位纠正政策执行的偏差，规范各单位资金管控行为，防止权力滥用，维护财政运行的安全；另一方面，财会监督通过会计标准建设和会计信息质量检查等手段，提高我国企事业单位的会计信息质量，充分发挥会计信息对市场资源的配置功能。财会监督具有社会化、宏观化的特点，其不仅是微观单位开展有效治理活动的重要基础，更是国家做出经济决策、实施宏观调控、进行资源有效分配的必要条件[6]。因此，财会监督职能的不断强化不仅有利于更好地维护经济运行的秩序，而且有利于提高国家决策效果，从而为推进国家治理体系的现代化提供保障。

3.财会监督体现并促进国家治理体系的现代化。国家治理体系的建设包含了一系列规范权力运行、维护公共秩序的制度安排，加强制度建设和探索，突破制度障碍，是推进国家治理体系现代化的重要内容。财会监督遵循国家财经法规、会计准则等标准体系，有助于规范政府财政收支行为、行政事业单位财政资金的管理以及企业会计信息质量的提升。改革开放以来，我国经济社会发展的巨大成就表明了制度创新的重要性。为了适应不同发展阶段的建设需要，我国财会制度标准体系建设紧紧围绕经济社会发展目标，不断借鉴国外优秀的制度经验，探索完善有中国特色的制度标准体系。财政领域正在不断推进全面公开预算、跨年度预算平衡机制等财政体制改革；会计准则、审计准则体系建设不断完善，已经实现国际标准的持续趋同。财会监督体系建设的完善能有效地保障国家治理效能的提升。当前，我国已经形成了以国家监督为主导、注册会计师监督为补充、内部监督为基础的“三位一体”的财会监督体系，三者互有分工、各有侧重并且不可替代[7]。通过总结治国理政的历史经验、积极吸收借鉴国外先进治理经验，我国财会监督的标准体系不断建设完善，有效提高了监督效能，从而不断推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（三）全面认识加强财会监督是全面深化改革、防范和化解重大风险的内在要求

随着我国各项改革步入“深水区”，涵盖我国社会、经济、政治、文化等各个领域的全面深化改革，经济、社会等领域的重大风险的防范和化解以及各项事业的推动发展都离不开党的领导。党的执政能力和领导水平是推进全面深化改革的重要保障。加强对权力运行的制约和监督，防止权力滥用，使权力在制度的约束下行使，离不开党和国家监督体系的有效运转。习近平总书记强调，要深刻把握党风廉政建设，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。这就要求财会监督必须在新形势下强化对经济活动的监督，围绕经济行为的真实性、合法性、合规性构建监督体系，强化对权力运行的监督，在促进改革不断深化的同时防范和化解重大风险，真正为经济社会发展保驾护航。

1.强化财会监督是完善国家监督体系的重要举措。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策部署，改革的重中之重就是在党的统一领导下，构建能够实现全面覆盖、权威高效的国家监督体系。与其他监督形式相比，财会监督聚焦国家监督体系基础环节，在注重宏观财政运行监督的同时，更注重、强化对微观经济运行的监督，对微观经济运行的监督更直接、更高效。财会监督同其他监督形式一体纳入国家监督体系，与其他监督形式形成良性互动，有助于进一步促进国家监督体系构建的完整性与系统性，从而增强国家监督体系的监督效能。在党和国家监督体系中，财会监督将从国家、市场及单位主体多个层面实现监督全覆盖。在国家财政方面，财会监督能够不断增强全国人大在立法监督等方面行使相应的财政监督权；在金融市场层面，财会监督强化了对资本市场数据准确性、完整性的监督，为统计监督等其他监督奠定坚实的数据基础；在单位财务层面，财会监督可以强化其核算监督职能、与审计监督相互结合，同时可以向行政监督和司法监督提供参考依据。

2.强化财会监督是深化财税体制改革的有力支撑。为了更好地发挥财政的国家治理功能，新一轮财税体制改革不仅是当前全面深化改革的当务之急，而且是一场关系国家治理现代化的深刻变革。在财政预算管理方面，财会监督以《预算法》《证券法》等法规为顶层制度依托，通过嵌入国家财政预算管理重点领域和覆盖国家财政资金运行全流程实现对国民经济基础的全面监督，为国家预算公开和“阳光财政”提供相应的制度保障。在地方政府财政运行方面，财会监督通过对地方政府债务限额管理、预算管理和资金运用等环节进行监督和风险管控，形成了地方政府债务管理的监督“闭环”，从而有效防范债务风险，提升地方政府运行效率。从经济运行角度看，全面深化财税体制改革、落实各项改革制度、确保改革效果，均离不开财会监督强有力的支撑。

3.强化财会监督是新时代深入推进财政管理与会计改革的应有之义。财政管理及会计改革是当前我国经济体制改革的重要内容。深化财政预算管理等改革，加快会计标准体系建设，提高政府会计信息和企业会计信息质量，需要通过强化财会监督职能来实现。

一方面，在财政预算体制改革、财政收支管理、财政支出绩效等方面的改革过程中，强化财会监督，可规范相应的制度建设，为相关改革的顺利进行提供制度保障。另一方面，当前会计领域的改革不断深化，如管理会计建设全面展开、内部控制体系不断完善、会计准则持续全面趋同，这些改革的推进也需要财会监督的保驾护航。财会监督通过对单位交易事项和经营活动相关会计信息进行监督和管控，并对单位运行过程中监督发现的关键问题进行反馈、纠偏和控制，能够有效规范单位经营管理行为，助力改善会计管理活动，切实提升单位实际运行效率，促进单位可持续健康发展。适应新经济、新业态、新模式对会计行业发展的要求，深化会计改革尤其是会计准则的执行、管理会计的广泛应用、内部控制和内控审计的高效运作，这些都亟待财会监督的跟进与强化，从而确保财政管理及会计改革的深入推进。

二、准确理解和把握新时代财会监督的职能定位与总要求

（一）准确理解财会监督的时代内涵

中国特色社会主义进入新时代，中国经济社会迈入高质量发展新阶段，在此进程中建立和完善国家监督体系，是推进和实现国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。财会监督作为国家监督体系的重要组成部分，旨在通过严格规范财政与会计管理以化解公共风险、维护经济秩序和发挥治理效能。财会监督实质上是内置于国家宏观管理过程之中的专业监督，无论是宏观经济运行、金融运行、政府的活动和政策，还是公共风险监测等行为，都离不开财会监督。在推进国家治理体系建设和治理能力现代化的背景下，新时期的财会监督在党的领导下立足国情，以法律为依据，坚持贯彻风险治理理念，是以政府为主的多元监督主体依法依规对国家财政、金融市场和单位财务等经济活动实施的监督行为。

财会监督涉及的监督主体广泛、监督内容丰富。监督主体既包括财政部、国资委、审计署、证监会，也包括各类行业主管部门；监督内容不仅包含具体会计行为，还涉及财税法规政策、宏观调控措施及财务制度的执行情况，预算管理特定事项的落实情况等事项。财会监督在理念上坚持风险治理理念，突出风险导向，针对不同层面风险特征采取相应的监督措施，能切实提高财会监督的监督效率。在国家财政层面，财会监督基于风险导向和问题导向强化财政预算等监督，通过有效对冲公共风险使未来的公共风险呈现收敛状态；在金融市场层面，财会监督在区分宏观金融风险和微观金融风险的基础上有效防范化解金融风险，同时通过规范市场主体会计行为和提升信息质量有效保护投资者合法权益；在单位财务层面，财会监督要求以政府会计改革和内部控制建设为契机加强政府和企事业单位等主体日常活动的会计监督，防范和降低各单位的风险，从而有效提升政府和企事业单位的运行效率，促进各类主体风险可控、健康发展。因此，基于国家治理目标的财会监督体系，具有监督目标公共性、监督对象广泛性、监督手段多样性和风险治理导向等鲜明特征。

（二）准确把握新时代财会监督职能定位

习近平总书记将财会监督提升到党和国家监督体系重要组成部分的高度，既是对财会监督职能作用的充分肯定，也赋予了财会监督新的使命定位。新时代财会监督工作要从党和国家监督体系大局着眼，将其监督职能定位于服务于国家治理体系和治理能力的现代化，实现从单一监督向系统化监督转变、从重经济监督向经济政治监督并重转变，以充分发挥财会监督基础支撑作用。在新的历史起点，为了更好地推进国家治理体系和治理能力现代化，财会监督应树立“大格局”监督意识，明确“系统化”职能定位，拓展“全方位”监督方式，真正适应新时期全面深化改革的发展要求。

1.树立“大格局”监督意识，发挥财会监督震慑效应。凡涉及资源配置便需要会计核算，但会计核算所呈现的信息可能真实准确，也可能基于某种利益驱动而虚构伪造，这便需要财会监督保障资源配置信息的真实、准确、完整。财会监督还具有社会化、宏观化的特点，只有各微观主体的财会信息准确、合规，依托该信息的各类国家决策、国家规划才能具有坚实的实践和事实基础。因此，财会监督不仅是微观单位开展有效治理活动的重要基础，更是国家做出经济决策、实施宏观调控、进行资源有效分配的重要保障。准确把握新时代财会监督职能，需要强化“大格局”监督意识，从高处着眼，从小处入手，既注重监督宏观政策运行机制的有效实施，也要关注微观主体重大风险的防范和化解，聚焦涉及人民群众切身利益的热点、难点问题，同时把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，思考谋划监督行为的效率、法规政策的执行效果，逐步形成系统完备、健全有效的财会监督体系，从而保障党和国家的宏观政策、方针等落地见效。

2.明确“系统化”职能定位，发挥财会监督协同效应。在国家监督、注册会计师监督及内部监督形成的“三位一体”监督体系中，各组成部分应充分发挥职能作用，压实监督责任，有效发挥财会监督系统作用。财会监督在我国经济社会发展中发挥了极其重要的作用，尤其是在革命、建设和改革开放时期，为我国社会主义市场经济的健康发展保驾护航。但是，传统的财会监督正面临着新时期经济社会发展的诸多新要求，面临的挑战越来越大。传统的财会监督客体众多，预算收支体量巨大，而财政资金使用、预算单位和公共企业治理之间存在天然的公私利益冲突，单一的财政监督、财务监督或会计监督无法有效预防该领域的违规行为。

新时代，全面深化改革涉及领域广泛，各种利益关系错综复杂，强化新时代财会监督职能，客观要求明确“系统化”的监督定位。一方面，充分发挥财政部门的引领作用，通过整合监管资源、加强监管联动，强化监督体系的系统性、全局性；财政部门在切实履行《会计法》赋予的监督职能的同时，积极担负起财会监督机制谋划和监督制度设计职责，为关联监督机构、派生监督部门提供强有力的法治保障和制度支撑。另一方面，积极构建以财政部门监督为主体、其他监督主体协同配合的监督体系。例如，与地方财政局建立联合监督机制，将对有关单位的会计信息质量监管和对审计评估机构的执业质量监督同步进行，开展联合监督；进一步深化建立与证券监管、银保监管系统的联合协作机制，将资本市场、银保会计领域的监管纳入联合监管，联合下发年报监管工作通知等。通过与其他财会监督机构共研金融风险、共议监管思路、共商监管工作、共享监管成果，充分发挥财会监督协同效应，形成“系统化”财会监督局面，从而提高复杂社会条件下财会监督的监督效果。

3.拓展“全方位”监督方式，发挥财会监督规范效应。人工智能、区块链、大数据等现代信息技术的广泛应用，价值流、资金流及数据流呈现“三流合一”局面，使得新时代财会监督的监管趋势由单一监管向全方位监管转变。准确把握新时代财会监督职能，需要财会监督机构及时转变监督理念，积极拓展、丰富财会监督方式，在全过程监督的要求下实现“全方位”监督方式的实施。一是将监督范围拓展到财政、财务和会计的所有行为主体，做到应监督尽监督、凡监督必严格，以实际行动履行财会监督职责，达到既“有形覆盖”又“有效覆盖”的监督效果。二是把财会监督贯穿于财政、财务和会计的全过程，事前明确要求、提示风险、参与决策，事中审核把关、控制进度、准确核算，及时组织审计、财务、人事、法律、风控等部门定期沟通情况、通报问题，事后充分整理、完成报告、及时总结，形成立体化、多维度、全方位的财会监督体系。三是做好对财会监督人员的再监督，突出“实的导向、严的规矩”，强化执纪问责，对领导不力、监督管理不到位致使发生重大违纪问题和腐败案件的相关人员严肃问责，确保权力运行到哪里监督就跟进到哪里。同时，为了提高监督的效果，可以增强财会监督工作的透明度，畅通举报和投诉渠道，充分发挥舆论监督作用。

（三）准确把握新时代财会监督的总要求

财会监督在规范政府收支行为、提高财政资金使用效益和会计信息质量、规范社会经济秩序等方面发挥了重要作用。但同时也应看到，财务舞弊、财经纪律松弛、基层财政“乱象”等问题尚未得到根本解决。站在新的历史方位和历史起点，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，提高政治站位、增强全局意识，深刻领会、准确把握新时代财会监督的要求，积极推进新时代财会监督出新招、见实效，切实将制度优势转化为治理效能。

1.以依法治国战略引领财会监督法治建设。全面依法治国是国家监察体制改革的战略依托，加强财会监督的当务之急是在全面依法治国战略引领下加快提升财会监督的法治化水平。财会监督法治化水平的提升，依赖于财会监督法律制度的建设完善及有效执行。只有加强财会监督法律制度建设，完善监督制度体系，才能做到财会监督实践有法可依、有章可循。首先，为了提高财会监督在国家监督体系中的地位，在立法建设中要清晰界定财会监督在党和国家监督体系中的地位和职能定位。其次，以我国现行的《预算法》《会计法》《证券法》等法律法规为顶层设计，协调财会监督相关制度规定与法律法规顶层设计之间的有效衔接，明确财会监督主要目标、主客体权责和作用范围。最后，全面统筹中央与地方财会监督法治建设规划，积极探索财会监督法治建设的组织保障和部门协调机制，推动财会监督法治建设上下联动、左右互通。

2.以风险治理思维创新财会监督机制。充分发挥财会监督在国家治理现代化中的积极作用应从不确定性和风险社会的逻辑出发，围绕保障国家税收和防范债务风险两大重点领域搭建财会监督系统，以风险治理思维创新财会监督机制，加强财会监督与国家增收、风险防范的良性互动。风险无处不在，应积极采取风险管控措施，提高风险应对能力。财会监督对象是以各社会主体的资金活动为本质特征的宏观、市场和微观行为。新时期财会监督应积极借鉴风险治理思维，从国家财政、金融市场和单位财务三个维度构建涵盖宏观和微观两个层级的财会监督机制。国家财政维度财会监督机制以公共风险治理为导向，围绕国家财政体系重点领域搭建“财政+公共服务”财会监督系统，加强财会监督信息的协调与联动，从宏观上为防范潜在风险保驾护航。金融市场维度财会监督机制以市场风险治理为导向，聚焦金融市场宏观风险，加强“宏观审慎”财会监督，规范金融市场各类主体财会信息披露。单位财务维度财会监督机制以内控风险治理为导向，以“三位一体”会计监督为基础，加强日常经营管理的财会监督。以风险治理思维构建全方位、多层次的财会监督机制，有利于扩大财会监督范围，提高财会监督的针对性，从而有利于提高财会监督效能。

3.以多元共治理念完善财会监督体系。在多元主体共治理念引领下，以政府为主体并将行业协会、社群组织、社会大众纳入财会监督体系，在清晰界定风险责任的基础上通过多元主体参与财会监督提升财会监督覆盖面，系统提升国家监察效率。在此基础上，遵循“政府主导、中介服务、行业自律、公众配合”的原则构建多元共治财会监督体系，明确各类财会监督主体的监督范围和监督方式，对关系国计民生的重点部门和关键行业实行分层委派制财会监督。同时，充分借助大数据、区块链、物联网、云计算等数字技术手段建立财会监督大数据平台和数据资源库，将事前评估、事中控制和事后监督与互联网有机融合，实现监督信息共享，切实提升国家监督体系的整体效能和水平。

三、多措并举、协同联动，全面推进新时代财会监督工作做实做细

（一）以“四个全面”为统领，坚持党的集中统一领导不动摇

新时代党和国家的监督体系具有明确的政治属性，党的集中统一领导是财会监督工作的根本原则。只有在党的统一领导下，运用党的指导方针和科学理论指导财会监督工作，才能保障财会监督的权威性、科学性和先进性，推动财会监督在新时代社会主义现代化建设过程中发挥作用。一是提高财会监督工作的政治站位。财会监督应当以政治建设为统领，坚定政治原则、政治立场、政治方向，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把党的政治纪律和政治规矩放在首位，以强有力的财会监督来推动和强化政治监督。二是提高对财会监督工作的政治认识。在财会系统组织开展党建业务协同发展学习教育活动，推动党建和财会监督工作的深度契合，强化财会监督人员的政治信仰和职业操守，使财会监督工作服务于党和国家的“五位一体”建设，切实促进国民经济高质量发展。三是在财会监督工作中认真贯彻落实党中央部署的重大任务。新时代，为了加强党对财会工作的集中统一领导，应充分发挥财政部多年积累形成的财会监督经验，由财政部牵头建立健全贯穿全流程财会监督工作机制，进一步强化从中央部委到各级地方部门的财会监督体系，从而形成央地联动的财会监督合力。

（二）以法治理念为先导，建立健全财会监督法规体系

党的十九届四中全会提出，要提高党依法治国、依法执政的能力。依法治国战略实施的前提是有健全的法律制度体系。新时代财会监督体系建设贯彻依法治国的理念，也需要不断强化制度建设，建立健全财会监督法规体系，从而让财会监督实践真正做到有法可依。一是及时修订《会计法》《预算法》《注册会计师法》等法律相关规定，从国家法律层面明确财会监督的法律地位、实施主体、权责范围、规范流程和惩处措施等。加快完善各类财会标准体系和资本市场“吹哨人”制度，明确财会监督部门的执法地位和职责权限，建立与经济发展水平相适应的处罚标准，为财会监督提供科学的执行标准和评价标准。财政部门应从依法强化财会监督角度出发，牵头制定财会监督总体方案及各项具体实施细则和操作规程，对财会监督内容、监督主体及监督职权做出详细规定。二是构建统一的财会监督行业规范体系，组织工作专班对《企业财务通则》《金融企业财务通则》《行政单位财务规则》等行业规范进行全面梳理规范，统一有关的财会监督内容，积极做好法规政策解读与衔接，强化制度落实与纪律约束，及时总结、提炼财会监督过程中的有效做法或经验，切实健全财会监督法规体系。三是坚持权责清晰透明原则，完善财会监督结果公开制度。通过公开财会监督结果，倒逼决策公开、流程公开、执行公开、管理公开，让业务和资金运作等受到广泛监督。四是逐步提升社会财会监督机构的监督水平，提高以会计师事务所为代表的社会财会监督机构执业质量，适当拓宽注册会计师协会监督范围，规范注册会计师执业行为和职业操守。

（三）强化财政部门主导作用，构建高效财会监督联动机制

新时代财会监督需要深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，聚焦财会监督体制机制中的障碍，通过构建全方位、立体化的财会监督体系，实现财会监督集中统一、全面覆盖、权威高效。我国财会监督的监督主体多元，监督部门既涉及财政部、国资委、审计署、证监会，也包括各类行业行政主管部门；监督内容复杂，除了具体的会计行为，还涉及财税法规政策、宏观调控措施的落实情况、财务制度的执行情况以及绩效管理、内部控制的有效性等。财政部门在履行《会计法》赋予的监督职能时，应履行财会监督的牵头职责和协调职能，担负起财会监督机制谋划和制度设计职能。

一方面，进一步厘清各监督机构的监督边界，避免多头监管，相互推诿，完善财会监督的行政管理体系，充分调动相关主体履行财会监督职责的积极性，建立相互配合、相互促进、相互制约的协同工作机制，达到整合监督资源联动发力、履职尽责提升监督效能的目的。横向上，整合监管资源、加强监管联动。按照业务对口、效率优先原则，加强与金融、审计、税务及纪检、监察等部门的沟通与协作，确定监督重点，形成分工明确、职责清晰、各有侧重的监督机制；通过定期召开联席会议，实现财会监督主体间的有机贯通、同向发力，充分发挥财会监督协同效应。纵向上，进一步完善从中央部委到各级地方部门的财会监督体系，形成各司其职、权责相适、科学高效的财会监督格局。同时，顺应政府信息化和数字化趋势，不断健全和完善线上监管体系，搭建财会监督数据信息共享系统平台，建立完善跨部门的数据对接与信息共享机制，打造共建、共治、共享的财会监督治理格局。另一方面，在持续深化与日韩、欧美等国家和港澳台地区会计准则等效认可的基础上持续推进跨境监管协调，不断强化区域监管合作互动和跨境会计监管交流合作。

（四）加快一体化信息平台建设，数字赋能财会监督

当前信息技术发展日新月异，全球范围内的数字化转型步伐加快推进。充分依托现有信息技术发展成就，推进国家治理能力现代化以提高治理体系的治理效能，是践行新发展理念、实现新旧动能转换的必然选择。依托现代新兴信息技术，不仅能够丰富财会监督方式，而且有利于强化财会监督与审计监督、统计监督等其他监督的监管协同和数据共享，提高监管效率和监管精准度，有效发挥财会监督保障作用。

1.进一步夯实信息化平台数据基础。财政部门负责财会监督公共信息平台数据库的总体搭建工作。数据资料库按行业、企业两个层面设计，内容包括行业信息、单位情况、媒体报道信息、监管人员评价与风险评估意见及下一步工作计划等。相关监督机构及职能部门负责配合数据录入，通过运用信息化手段，建立高效顺畅的数据获取和数据质量保障机制，扩充财会监督追踪、分析信息量，减轻监督人员人工翻阅档案、查看资料的工作量；加强与金融、税务、审计等部门的沟通协作，按照共建共享原则，致力于实现平台间的功能协同和数据共享。同时，大力推进信息化平台的应用，以用促建、以用促改，在用的过程中不断发现问题、研究问题、解决问题，持续优化信息化系统，拓宽数据来源，夯实数据基础。

2.进一步提高平台数据运用水平。通过逐步升级、不断整合，使监督管理信息系统的触角能够覆盖从项目立项到检查问题整改落实的全过程；通过数据量化分析，科学监测、评估、预警单位财会风险，实现监督信息动态监控；通过探索财会监督从被动应付处置向主动预测、预警、预防转变，大幅提升财会监督工作效率与监督精准度，遏制企业向监管部门和机构报送不同财务报告的行为；依托“金财工程”大平台，进一步完善人员、项目、资金收付等流程及系统，逐步把财会监督工作融入财政预算管理全过程，做到资金流到哪里，财会监督就跟到哪里，实现对资金运行的实时在线和全过程监督。

3.进一步夯实财会信息公开质量。不断创新财会监督信息的公开形式，拓展信息公开范围；持续推进公开平台建设，充分利用线上、线下两个平台提升财会统计工作透明度。进一步加大对有关单位财务信息以及与财务信息相关的非财务信息的检查力度，提升公开财会信息的真实性、准确性和完整性；强化对会计师事务所等中介机构勤勉尽责情况、执业质量情况的监督检查，加大对会计造假、财务舞弊行为的处罚力度，将“坚持准则、不做假账”的基本职业道德要求切实落到实处，“零容忍”打击财务造假，优化注册会计师行业执业环境。同时，还可以结合社会信用体系建设，定期发布会计信息质量检查公告和典型案例，以案为鉴、以案释法。

（五）拓展财会监督深度、广度，加大惩处力度，切实增强财会监督震慑力与约束力

1.强化财会监督问责处置力度。随着财会监督改革进入“深水区”，财会监督对象呈现出多元化和复杂化特点，需要不断丰富新时代财会监督的根本内涵，创新新时代财会监督方法，进一步强化财会监督的问责和处置力度。一是提升财会监督广度。财会监督的对象应由财政预算单位逐步覆盖到国民经济中的所有市场主体，消除财会监督主体盲区，做到财会监督全覆盖。二是强化财会监督问责力度。对于财会监督中发现的问题，除了要以零容忍的态度严肃追责，还要对管理失误、决策不科学、业务处理不规范等行为进行适当问责。同时要协同国家审计机关，以党政领导干部的经济责任审计为重要手段，对行政事业单位及其负责人进行审计，把审计结果及后续整改力度与党政领导干部的管理任用相挂钩。三是加大财会违规处罚力度。除了加大经济处罚力度，还应当根据违规程度增加处罚种类，考虑追究相关主体的行政责任、刑事责任，建立起与当前社会经济形势相适应的处罚标准。

2.畅通财会监督信息公开披露平台。财会监督机构应进一步完善信息化基础设施建设，明确财会监督系统间数据交换的流程和标准，以标准统一、统筹建设为原则，整合现有财会监督数据平台，尽快构建高层次、统一的信息共享平台。通过该平台及时公开监督检查情况和被检查单位整改情况，方便社会公众及时获取检查信息，强化财会监督参与程度。社会公众和新闻媒体也可以通过有关平台提供财会监督线索，为财会监督检查处理提供参考依据；通过广泛发动社会各方力量参与财会监督工作，使财务异常、会计信息失真现象无处可藏，从根本上避免财务造假、舞弊等违法、违规行为的滋生。

3.完善监督结果跟踪回访机制。被检查单位应根据监督检查情况对检查发现的问题建立专门整改台账，根据职责分工及问题严重程度明确整改责任和整改时限，定期调度并向监管机构报告整改进展，做到件件有着落、事事有回音。监督机构应对重大问题建立挂牌督办制度，定期跟踪整改措施执行情况，对整改不力、虚假整改的问题坚决严肃追责问责，典型问题一律公开曝光。此外，还应督促被检查单位以检查整改为契机，不断完善制度、强化管理，建立健全重要岗位约谈、专项督促检查等单位内部监督机制，做实做细日常监督职责，不断提升内部监管水平。同时，监督机构还应注重对监督成果的总结、提炼，构建监督结果与财政预算资金安排、制度完善的紧密衔接机制，增强源头治本效能，为更好地发挥政府作用、牢牢守住不发生系统性风险的底线起到应有作用。

4.有机融合财会监督与考核评价机制。将单位财会信息质量评价指标和所在行业信息纳入单位绩效评价指标，进一步细化和量化单位绩效评价指标体系，建立定量、定性相结合的绩效评价指标框架和分行业、分层次的具体指标体系，使相关指标纵向可追溯、横向可比对，提升财会监督结果的应用效果。同时，聚焦重点领域，灵活运用监督检查、专项治理手段，实时监控资金使用指标、预算支出进度，最大限度地发挥绩效评价与财会监督效果。此外，应择机考虑将财会监督结果及整改落实情况纳入被检查单位党风廉政建设检查考核范围；对于拒不整改、推诿整改、敷衍整改或虚假整改检查问题的单位和人员，建议由有管理权限的相关部门依法依规追责问责，进一步强化财会监督结果的应用。