当前国有企业审计监督面临的困难及对策建议——以南京市为例

文/沈宇琼（南京市审计局）

一、南京市属国有企业的发展现状

南京市属国有企业主要是指南京市国资委监管的13家企业，分别是主要从事基础设施建设的城建集团、交通集团；主要从事保障房建设、自来水供应、地铁建设等民生保障的安居集团、水务集团及地铁集团；主要从事城市功能区融资建设的东南集团、河西集团；主要从事工业、金融、农业、体育、旅游等产业投资运营的新工集团、紫金集团、新农集团、体育集团、旅游集团以及近年来新成立的大数据集团。

近年来，南京市国有企业不断推动国资国企改革，有力促进国有资本做优做大，不断提升规模效益和社会效益，发展水平不断提高，具体来看，表现在以下几个方面：第一，国有企业的规模逐年扩大，资产规模不断做大，营业收入及利润总额也同步提升，发挥了其经济效益。第二，扩大投资规模，优化产业布局。各市属国有企业牢牢把握“稳增长”目标，投资动力持续增强，投资总额呈逐年递增态势。同时，积极发挥主业优势，国有资本向关键领域和优势产业聚集，产业投资规模不断增大，工业结构从传统工业转变为战略性新兴工业和先进制造业，投资范围也从传统产业逐渐向节能环保、新能源等新型行业转移。第三，不断深化国企改革，成效日益显现。市属国有企业坚持以转换企业经营机制、增强资本运营活力为出发点，持续推动混合所有制改革，取得了阶段性成效。第四，建立市场化经营机制。公司治理体系继续得到改善。南京市属国有企业进一步完善董事会机构设置，有力发挥董事会职能作用。多家子企业启动实施了职业经理人制度试点，通过多种方式积极引入和培育职业经理人，有力推进法人治理结构更加制衡有效、职责明确。企业工资决定机制市场化改革也在不断深化，国有企业薪酬分配体系更趋市场化。

当然，南京市属国有企业在发展中仍存在一些制约因素，亟需审计监督予以促进完善。首先，由于南京市的国有企业承担了大量城市建设、产业先导、民生保障和公共服务职能，故形成了大量公共服务等功能性资产，从而较大影响了自身盈利能力。其次，受产业特点影响，个别集团优质资源少，盈利能力较弱。同时，受企业历史遗留问题制约，目前仍有多家低效劣势企业尚未完成清退工作。近两年来，各市属企业通过关闭清算、吸收合并等方式，清退了多家低效劣势企业（即主要包括处于停产歇业状态的关停企业和长期亏损、扭亏无望的低效企业），这些企业处于资不抵债状况，且将持续亏损，影响了国有资本运营效率和效益。主要原因：一是历史欠账大，清退成本高。多户低效劣势企业账面反映欠税和逾期借款本息数额较大，且普遍不具备清偿能力，清退难度较大。二是涉及人员多，安置压力大。清退中面临职工劳动关系转移、人员分流安置、托管费用筹集等方面，存在较大维稳压力。三是土地房产情况复杂，清理难度大。在清退过程中既涉及确权、解押等权利瑕疵，又涉及相关税费负担，清理难度较大。

二、南京市属国有企业的审计监督开展情况

近年来，对南京市属国有企业的审计监督工作主要是在摸清市属国有企业资产总体规模和运营情况的基础上重点围绕重大政策措施落实、重大风险防范、资产运营绩效等三大方面研究存在的体制机制障碍和突出问题，促进提高国有资产运营效率，推进国有企业提升发展水平和治理能力，有效发挥国有资本在全市打造创新名城和美丽古都中的关键作用。对南京市属国有企业的审计监督主要呈现以下几个特点：

一是创新组织方式，丰富审计内容。过去，对市属国有企业的审计监督主要以领导人员经济责任审计及相关专项审计调查为主。近年来，通过市本级国有资本经营预算专项审计、资产运营情况专项审计调查、投资绩效审计调查等多种审计形式，从不同维度对市属国有企业开展审计。同时，积极构建“两统筹”工作机制。在项目计划阶段，加强多个审计项目的横向统筹融合；在项目实施阶段，加强上下级审计机关的纵向统筹协作，加强政府审计、社会审计与内部审计的审计协作，发挥监督合力；加强企业审计与其他各项审计的统筹协调，实现“一审多项”“一审多果”“一果多用”，有力提升审计监督质量，提升审计监督现代化水平。

二是针对企业特点，分类实施审计。根据各市属集团的战略定位、主业板块以及职能作用的差异性，南京市属国有企业可划分为主业处于充分竞争行业和领域的商业一类，主业处于重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业二类，提供公共产品和公共服务的公益类等三类标准。在编写审计实施方案过程中，根据企业的不同特点，审计人员将审计重点也放在不同的方面：商业一类企业重点关注其经济效益的提升；商业二类企业重点关注其重大任务的落实；公益类企业重点关注其民生保障等社会效益情况。

三是聚焦政策热点，提升审计质效。审计监督聚焦供给侧结构性改革，以及防范化解重大风险等政策热点，主要围绕近年来南京市委市政府出台的创新名城建设、产业政策提升、国资国企领域改革等主要方面的政策措施要求，重点关注深化国有企业改革、落实供给侧结构性改革、推进经济结构战略性调整和“瘦身健体”、提质增效等政策，特别是优化产业布局、调整产业结构、推进兼并重组、创新驱动发展等措施落实情况。以监督促服务，帮助国企切实贯彻落实中央和省市重大政策措施，推动国有资产保值增值，促进产业转型升级。

三、当前国有企业审计遇到的困难和瓶颈

（一）审计范围尚未实现全覆盖

国有企业审计的重点之一是对国有企业从资产管理向资本管理的过渡。对于国有资本尚未占多数的国有参股企业，审计监督的关注度还不够。另外对行政事业单位下属的国有企业，也未实施重点审计。例如，南京市城乡建设委员会、南京市交通运输局、南京市教育局等下属事业单位所属企业未划转至市属集团，也未纳入国有资本经营预算实施范围，因此对其下属企业的国有资产审计监督力度不够强。根据《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》有关要求：“稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系”，对南京市事业单位下属企业的国有资产审计监督需进一步推动。

（二）大数据审计尚未全面开展

随着大数据时代的到来，审计职能经历了历史性的变化，传统的审计方法不再符合高效监督的需要，而对海量数据的审计是必不可少的。尤其在国有企业审计中，审计数据的数据量偏大、数据类型多种多样、数据的变化形式较为复杂。审计方式也从原来的账表审计向大数据审计转变。面对审计工作环境的变化和海量信息，如何更快速、准确地处理数据，从中提取出有价值的审计信息，是新时代背景下每一位审计人员都需要学习和深入思考的重要问题。

目前，在应用大数据方法实行国有企业审计监督方面仍然存在以下问题和不足：一是没有对国有企业审计所需数据的有效整合和分析，降低了审计的监督效力。即在传统审计模式下，审计所需数据的收集要想全面及时，必须依靠被审计单位的配合，但是在实践中往往由于被审计单位对审计有主观抵触意识或者由于客观条件的限制，审计人员所收集和获取的数据普遍存在不全面、不及时等现象，弱化了对数据的整合和分析效果，难以达到实施大数据审计的基础条件。同时，当前国有企业审计过程中对于审计数据利用率不高，主要体现在对非结构化的图片、文档和音频等数据的收集能力有限，并且对这些数据的分析和判断主要依赖于审计人员的主观业务判断。因此，审计结果往往更注重审计事项的因果关系而忽视了这些数据之间的相关性分析，使得审计质量存在瑕疵。

（三）审计整改工作仍然存在薄弱环节

在当前的审计整改工作中，还存在对整改工作认识不够、审计成果利用不充分等问题。一些国企仍认为审计整改只是一种形式，缺乏一定的审计整改意识。他们甚至认为，审计整改就是出具一份审计整改报告，也未将审计整改与企业战略发展、治理制度体系完善、业务区域布局优化、提质增效与转型升级等工作结合起来系统思考和充分融合，忽略问题发生的根源，导致整改工作浮于表面。例如在国有企业领导人员离任经济责任审计项目中，领导人员已经不在被审计企业工作，因此存在被审计国有企业对审计反映的问题和作出的审计决定不够重视的情况，相同的问题或情况仍然继续存在。而且，审计结果报告送达国有企业监督管理部门后，对如何利用审计结果对领导人采取哪些奖励惩处等措施没有明确规定，对审计结果的利用率不够高。

四、新时期加强国有企业审计监督的对策与建议

（一）构建国有企业审计监督协同运行机制

在国有企业改革背景下，国家对国企审计监督运行体系发展寄予厚望，也进一步强调了监督审计内部协作作用。如今国家已将审计监督体制融入国家八大监督体系中，有效发挥并提升审计的职能作用是审计发展的方向，审计工作也势必获得更多的资源支持。审计工作应加强各组织之间的合作，加强审计项目的沟通。同时，要进一步发挥内审职能作用，借助社会审计力量，为实现协同运行机制奠定基础，构建符合国家发展要求的审计监督协同机制。

要想进一步加深对国有企业的审计监督，需要发挥国家审计、内部审计以及社会审计的共同作用。建立国有企业审计监督的协调机制，由审计机关负责整合小组工作人员，制定审计项目的工作方案和具体的执行方案，并在各小组之间明确分工。将不同审计人员的优势结合起来，以实现共同参与、共同监督，发挥审计监督覆盖范围的合力。国家审计负责定期召开小组会议，各方可以发表意见，对问题进行探究，形成阶段性审计成果，最终由审计机关整合审计成效，形成综合的审计成果。

（二）构建大数据审计平台，创新审计方式

一是建立适应国有企业审计特征的大数据平台，从技术层面为国有企业审计服务。通过该大数据平台，能够实现财务信息和业务信息的共享及融合，打破“孤岛效应”畅通信息传递机制。将会计凭证、税票资料、经营目标等数据资料，阶段性地接入到数据平台中，有利于审计人员能够随时从数据库中提取所需的审计证据，同时借助人工智能手段，审计人员也能够更为及时和直观的获取审计结果；通过财务信息共享，能够有效实现跨部门、跨单位的交流与合作，最大限度地节约审计成本。

二是积极加强大数据人才队伍建设，为国有企业审计提供坚实的人力保障。现代科技为审计人员在审计资料和数据的收集、挖掘、整理、分析方面提供了更全面有效的手段，这将大大提高审计工作的效率，但对审计人员的专业技术需求将会增加。应不断完善审计人员队伍，打破既有观念束缚，一方面要不断学习和深入理解政府每年出台的各项政策措施，从理论层面提升自我，还要提高审计人员对大数据、爬虫等现代科技的及时学习和研究。只有不断磨炼审计人员的复合型技能，才能更好实现现代科技与国有企业审计的融合发展，切实推动国有企业高质量发展。

（三）切实增强审计整改意识，完善审计整改工作机制

被审计的国有企业应重视审计整改工作，指定主要的公司管理人员为审计整改牵头负责人，并将审计整改工作列入其重大工作事项，作为长期任务持续落实，同时，国有企业应着力提高审计整改的深度，将整改工作与企业的长效机制建设挂钩。被审计单位应针对审计报告形成一套完整清晰、条理分明、即时举措与长效机制相结合的整改方案，并将每一条措施落实到相应的责任部门。同时，被审计单位应关注审计发现问题形成的深层次原因，建立相应完善的机制和规范，确保同样问题不再出现。对于在整改期限内确实因种种客观原因无法即时落实或反馈的问题，也应加强与审计部门的沟通汇报，不能消极拖延。

其次，要构建整改联动机制，一是上级审计机关应将下级审计机关监督范围内的相关整改事项通报给下级审计机关，下级审计机关也应将整改举措和整改结果及时汇报给上级审计机关，达到从上到下“齐抓共管”的效果，发挥联动作用；二是审计机关也应加强与其他政府部门之间的沟通协作，通过联席会议等制度安排，保证信息的持续交流与沟通，并建立长效工作机制，以便提升审计整改效率。

最后，应加强对整改结果的跟踪监督。审计机关不能简单地将出具审计报告等审计文书作为审计项目结束的标志，应进一步重视审计工作，并将整改监督作为一项重要工作来落实。应明确被审计单位的整改目标，要求被审计单位编制整改任务清单，并采取措施，确保及时落实整改。在被审计单位报送整改报告后，要对相关问题展开抽查，核实问题是否确实整改到位，避免口头整改或者整改流于形式；要加强整改结果的综合利用，将整改结果及时向上级部门反馈，对整改不及时的企业进行通报，要增强整改工作的严肃性，以整改成效推动国有企业高质量发展。

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国有企业，是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。国有企业，由国家对其资本拥有所有权或者控制权，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱。

国有企业作为一种生产经营组织形式，同时具有商业类和公益类的特点，其商业性体现为追求国有资产的保值和增值，其公益性体现为国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用。按照国有资产管理权限划分，国有企业分为中央企业（由中央政府监督管理的国有企业）和地方企业（由地方政府监督管理的国有企业）。