公益性事业单位资产管理研究

□庞洁峻 赵 丹 祝 烨 何佳琦

公益性事业单位资产管理是其财务管理的重要组成部分，更是公共财政管理的重要组成部分。公益性事业单位资产管理的有效性、全面性和准确性，是维护国有资产安全完整、促进国有资产优化配置的重要保障，是减少国有资源浪费、推进国有资产保值增值的重要途径，也是提高公益性事业单位社会服务效益的必要前提。随着改革开放的不断深入，市场环境呈现出前所未有的多元化和复杂化。公益性事业单位的价值创造、社会效益与良好高效的国有资产管理存在密切联系。随着党中央关于加快事业单位改革决定部署的不断推进，摸清其家底，以及实现国有资产核算的真实性、准确性、完整性等目标已迫在眉睫。

一、某省省直公益性事业单位资产管理现状分析

为进一步贯彻落实省委省政府关于省直公益性事业单位改革的工作部署，某省审计厅组织开展省直公益性事业单位资产管理审计调查工作。调查工作以各省直公益性事业单位的内部审计部门(人员)作为实施主体，以厅内工作人员和抽调的省内其他单位内审人员作为调查小组，在充分调动省内各级内审力量的同时，实现“以审代训”。调查小组负责督促、检查、指导被调查单位内部审计人员开展审计工作，反馈审计过程中存在的问题并进行汇总。从而使审计调查工作得以在规定的时间内保质保量地完成，更进一步强化了内部审计在各组织机构里的监督作用，使内部审计职能得到发挥。基于此次审计调查数据及反馈的问题，本文对该省省直公益性事业单位资产管理现状进行分析，并聚焦以下几点资产管理现状。

(一)往来款项现状。根据此次审计调查工作结果可知，各省直公益性事业单位账面均存在累计金额较大的往来款项，且10年及以上的长期往来款项占比较大。在新政府会计制度全面实施之前，事业单位大部分业务采用收付实现制进行核算，基于此类核算原则，事业单位不应存在大量长期挂账的往来款项。根据调查过程中的信息反馈发现，事业单位长期往来款项的挂账时间、单笔金额、交易项数之间没有必然联系，但未及时清理债务或未按时收回债权，以致形成往来呆死账的现象会导致事业单位无法使其占用的国有资产保值增值，甚至导致国有资产流失。在省直公益性事业单位改革的大背景下，岗位人员调整、债权债务主体变化已成为事实，无法清理的长期往来债权债务将为新机构未来的生产经营、财务监督管理、运营风险控制等方面带来可预见的困难。

(二)房产核算、土地核算及其使用现状。

1.房产核算及其使用现状分析。调查小组在实地调查过程中发现，该省省直公益性事业单位在单位房产信息化管理过程中存在三种情况：账内核算房产、账外房产及有争议房产。在房产产权管理上有两种情况：有产权证和无产权证房产。房产使用状态有六种情况：自用、出借、闲置、出租、有账无物及无所有权。

2.土地核算及其使用现状分析。审计调查所涉单位的土地属于单位拥有或控制的重要性资产。其中，农林用地面积最大、其次为商业用地。调查小组在调查中发现，各省直公益性事业单位的账外土地面积要远大于账内核算的土地面积，究其原因是各单位的土地取得一般以划拨为主。再者，大部分土地的取得时间距今久远，经济事件发生在十几年甚至几十年以前，期间经历土地会计核算科目调整、资产以名义价值入账的条件细化、财务信息系统及大数据从无到有的建设、过往交接手续不全或其他情况下的资料毁损丢失、岗位工作人员调动、固定资产管理内控制度不健全、岗位人员对国家资产管理的相关制度掌握不完整等因素，都导致单位对土地等大型资产的核算、监管不到位，无法满足国有资产管理完整性的要求，无法准确核实单位实际拥有或控制的国有资产价值。

(三)对企业投资的现状。根据审计调查结果可知，部分省直公益性事业单位存在对企业投资的情况，在册投资企业近百家。其中，超过半数的被投资企业为存续企业，其他可查企业状态为僵尸企业、注销或吊销企业。审计调查人员在统计调查数据的过程中，分别比对了省直公益性事业单位账面长期股权投资的金额、被投资企业在2018年的利润总额、自成立(可追溯日)起累计上缴利润总额，综合考虑各省直公益性事业单位对各被投资企业的投资期间，发现该部分投资的资产回报率普遍较低。

此外，调查过程及调查结果显示,被调查的省直公益性事业单位对其投资企业的控制力相对薄弱，特别是控股、参股的企业。省直公益性事业单位基本不参与控股、参股企业的“三重一大”决策和日常经营活动，更因二者适用会计制度的差异——事业单位适用事业单位会计制度，被投资企业适用企业会计制度，导致投资主体一直不关注被投资企业的财务信息，久而久之演变为无从获取被投资企业的经营决策、财务管理等相关信息。这些现象导致省直公益性事业单位对其投资资产的管理、被投资企业经营动态变化等方面的跟踪管理存在较大漏洞，极有可能带来国有资产使用效率低下，甚至国有资源流失的隐患。

二、内部审计在公益性事业单位资产管理中的作用

内部审计是内部控制的重要组成部分，内部审计依托内部控制制度，在维护机构运行的合规性、监督机构资源的安全性、提高机构资金的使用效益和促进决策领导层的廉洁建设等方面起到不可忽视的作用。如各单位能够充分利用内部审计力量，合理安排内部审计在资产管理环节的专项审计任务，使内审及时发现该环节存在漏洞和缺陷，单位根据内审结论及时整改、弥补漏洞、修正缺陷，可有效降低资产管理环节的风险。内部审计并非资产管理工作的主要决策者和实施者，但单位管理层如果能够充分认识内审力量、合理发挥内审作用，内部审计可为单位资产管理提供强而有力的助力。

会计岗位的工作职责在于如实记录经济业务的发生情况；资产管理岗位的工作职责在于如实记录资产的实时使用状态及其价值；而审计岗位的职责则需整合二者的信息资源、结合单位资产的管理制度、依据机构内部控制制度、在合法合规的条件下，全面履行审计监督职责，将资产管理过程中存在的问题如实反馈给机构的决策管理层。

优化整合审计资源，实施审计的有效覆盖，便于摸清家底、反馈问题、揭示风险。充分合理地发挥内审作用，既便于管理层更好地统筹使用、优化配置国有资源，又能促进机构各级权力的规范运行，有利于国有资源的保值增值，为反腐倡廉、规范权力运行再上一道“防护锁”。

三、加强公益性事业单位国有资产管理的对策及建议

(一)完善资产信息化管理体系，全面贯彻落实新政府会计制度下的资产核算管理规定。2019年1月1日开始实施的政府会计制度对公益性事业单位资产核算和监管提出新的要求。核算主体应根据政府会计制度的要求，运用互联网+大数据，完善自身的信息化技术和网络技术，为资产实现信息化核算、监督、管理提供有效手段和有力保障。在某省的省直公益性事业单位资产管理审计调查中发现,大部分事业单位在新会计制度实施和新机构组建伊始，就根据自身需要构建了新的会计核算系统。建议各单位应在构建财务信息化系统的同时，完善资产管理的信息化系统。

(二)积极落实岗位责任制，加强资产管理在岗人员的专业培训。因历史原因，我国事业单位体系内、外部都比较重视经营主体的财政收支情况而忽视资产管理环节。建议在公益性事业单位改制的大背景下，各单位应抓住机遇，积极落实岗位责任制，针对诸如往来债权债务账岗位、固定资产管理岗位等资产管理岗位，制定岗位职责手册，明确各岗位的职责、流程及权限，并将责任落实到人。对资产管理岗特定的工作环节，比如债权债务管理人员定期对账、固定资产管理人员定期实地盘点、实时更新房产使用情况系统信息等，应明确具体的操作时间间隔、工作流程和参与人员等细节。定期对相关岗位人员进行专业培训，使其切实掌握国家、地区及单位内部的资产管理制度，增强其岗位责任心和事业心，提高其岗位业务能力，通过相关岗位人员合法合规地履行岗位职责，进一步保障国家和集体财产的安全完整。

(三)有效实施内部审计，建立健全内部控制制度，发挥内审在资产管理中的助力。公益性事业单位作为财政拨款性机构，占用着大量的公共资金和国有资源，是政府审计的主要对象，是国家审计全覆盖的重要领域。有效利用内部审计资源，寻找内部审计和政府审计的契合点，有利于构建全覆盖、权威高效的审计体系，减少审计盲区，保障公共资金和国有资源的安全。以问题导向和目标导向为前提，充分发挥内部审计在机构运行中的监督作用，有利于公益性事业单位进行科学化的经济决策、规范化的内部管理和常态化的风险防控。内部审计是内部控制的重要手段和重要组成部分，通过内部审计发现内部控制的缺陷，有利于事业单位进一步建立健全内部控制体系，有效防范单位经营过程中的各类风险，增强单位的风险预警、风险防范、风险应急能力。建议各单位应认真学习、贯彻落实习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中的讲话精神，充分认识、调动内审力量，建章立制，完善内控制度，发挥内审在资产管理中的监督作用，为资产的保值增值提供助力。