新业态下促进就业的财税优惠政策：现实困境与路径选择

宋凤轩，王丽，孙颖鹿

（河北大学管理学院，河北 保定 071002）

受新冠肺炎疫情的影响，我国失业问题逐渐凸显。根据《中经网统计数据库》，2018-2020年我国城镇调查失业率逐年递增，2020年2月达到峰值6.2%。在疫情防控常态化背景下，“线上培训”“直播带货”等新就业形态迅速兴起，提供了新的就业增长点。根据国家信息中心分享经济研究中心2020年发布的《中国共享经济发展报告（2020）》，截至2019年，我国平台企业从业人员达到624万人，同比增长4.2%，到2020年7月，有7800万人从事互联网相关的新兴行业①。在新业态发展的同时，应将相应的保就业政策融入经济大循环与双循环中，以财税支持政策促进新业态下劳动力就业。当前我国关于新业态的扶持政策还在不断完善，新业态下的就业模式也呈多元化趋势发展，未来新业态就业人员数量增速将不断提升。2020年7月14日国务院出台了《关于支持新业态新模式健康发展，激活消费市场带动扩大就业的意见》，提出要完善适应新业态的税收征管制度。2020年9月21日出台的《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》指出，要充分发挥现有专项资金的统筹和引导作用，为新业态发展创造政策空间。2021年7月9日国务院办公厅发布了《关于加快发展外贸新业态新模式的意见》，针对跨境电商进行增值税、消费税减免等税收优惠政策的引导，优化税收政策保障，强化外经贸发展专项资金等财政资金的作用。从政策出台频率可以看出，我国重视保障新业态就业，且以优惠的财税政策引导就业群体参与到新业态当中。由于新业态兴起时间较短，参与就业群体以及相关企业都存在较为显著问题，需要相应的财税政策予以矫正和支持。文章通过对新业态下我国就业问题的分析，深入剖析新业态背景下支持就业财税政策存在的问题，并借鉴国外促进就业的财税政策经验，提出新业态背景下促进我国就业的财税政策。

一、文献综述

促进就业包含促进个人就业和促进企业吸纳就业两个层面。在促进个人就业层面，部分学者研究了个人所得税对就业的调节作用。刘广阳[1]（2003）认为，个人所得税能够对劳动供给产生最为直接的影响，通过个人所得税调节收入效应和替代效应，能够有效促进就业的供需平衡。王志烜等[2]（2018）认为，减税政策能够积极引导劳动者参与就业，进而提升就业数量与质量。赵艾凤、王好[3]（2020）认为，应降低中低收入群体的个人所得税税率，以实现高质量就业。徐晓雯等[4]（2021）认为，个人所得税税率同人力资本积累呈负相关关系，而受教育水平的提升能够有效消解因税率提高而产生的对人力资本积累的抑制作用。在财政支出对就业的作用上，边恕等[5]（2018）认为，财政支出政策应更多地向民生领域倾斜，以完善的区域协调和补偿机制来推动地区就业。王阳[6]（2019）认为，应发挥财政资金的统筹作用，提高就业方面的财政支出，提升劳动力就业服务水平，鼓励自主创业，以实现就业的供需均衡。

在促进企业吸纳就业层面，中小企业和个体工商户作为吸纳就业的主体，财税优惠政策作用在这些主体上的效果更为显著。在税收优惠政策方面，崔志坤等[7]（2012）认为，应提高主体税种的优惠力度，根据不同发展阶段的中小企业制定针对性税收优惠政策。李旭红、马雯[8]（2014）认为，增值税较企业所得税更能够提升中小企业的成长能力，因此应制定更加优惠的增值税优惠政策，以促进其吸纳就业的能力。程小琴[9]（2018）认为，应完善中小企业税收优惠体系，通过对小微企业实施单一税制，扩展其成长空间，优化其经营环境，为就业需求的增加提供政策基础。毛德凤、彭飞[10]（2020）认为，对于创业初期的中小企业来说，税收优惠政策能够有效提升企业自身的融资能力，为企业自身发展以及岗位需求的增加起到正向效应。姚维保、张翼飞[11]（2020）认为，可以通过降低企业所得税法定税率减轻企业综合税负，还可以通过“三免三减半”等方式进一步强化减税力度。胡怡建等[12]（2020）认为，中小微企业作为吸纳就业的主体，应享受更加优惠的企业所得税率。在财政支持政策方面，郭长林[13]（2018）认为，财政投资对于不同类型的企业具有不同的效应，需要优化财政支出结构以稳定就业。杨志勇[14]（2020）建议财政优惠政策可依据中小微企业吸纳劳动力数量的能力进行设置。何代欣[15]（2020）认为，通过提高就业补贴和财政转移支付，能够有效降低失业率。张琳[16]（2021）认为，财税政策应重点支持灵活就业群体就业，鼓励创业者实现新业态就业。

二、新业态下我国劳动者就业面临的困境

（一）新业态企业抗风险能力较弱

在新冠肺炎疫情的影响下，新业态兴起。从《关于支持新业态新模式健康发展，激活消费市场带动扩大就业的意见》中提出的15个新业态模式②可以看出，新业态企业多同互联网紧密相关，线上运营模式成为新业态企业主要的运行方式，且企业类型多为中小微企业。同时，从新个体、微经济等在列的新业态模式可以看出，我国大力支持新业态个体工商户的发展。新业态下催生的新兴产业多处于初创期，企业本身规模较小，抗风险能力较为薄弱，相较于传统成熟的实体经济，这些“互联网+”型企业的业务依托于实体经济，以线上运营为主要运营模式，面对企业经营不善、融资困难、政策环境等内部风险和外部风险较容易受到冲击，致使企业破产。面对疫情防控常态化，新业态具有先天的优势和较为广阔的发展前景，在当前我国密集出台的稳定就业财税政策导向下，如何提升新业态下中小微企业和个体经济风险抵御能力，最大程度发挥其稳定就业的主要作用应成为下一步政策重点。

（二）新业态从业人员就业质量不高

从我国失业情况来看，2020年我国城镇登记失业人数为1160万人，城镇失业再就业和就业困难人员总计678万人，失业率达到4.2%，较2019年增加0.6个百分点。结合新业态和疫情影响下的经济下行来看，新业态从业人员的就业问题不断凸显。由于新业态行业大部分就业门槛较低，从就业人员构成来看城镇下岗职工、进城务工人员等低收入群体成为新业态就业主体。这些群体自身综合素质较低，专业技能较差，且在上岗之前并未接受过企业正规的业务培训，一旦进入新业态企业，不仅就业质量无法保证，还有可能面临职工伤害等风险。

（三）新业态从业人员就业收入差异显著

新业态从业人员的主要群体为受教育程度较低的低收入人群，他们通常只负责一些体力劳动或简单的脑力劳动，且多数低层次人员只能以非正式形式就业，工作更换频率较高，通常收入水平和保障水平也较低；而新业态下“数字化”、“互联网”等关键词凸显，高层次就业者将个人优势同网络相关联，通过自媒体进行直播、带货等方式获得高收入，高层次就业者粉丝累积量达到一定程度时，即可获得相对稳定的高收入，在同一行业也就具备更高的竞争力。在新业态企业招聘时，尽管两个群体都为非正式就业，低层次就业人员的聘用成本甚至更低，但高层次就业者具备更高水平的岗位认知度，培训成本低，且能为企业带来更高的效益，企业则会优先选择更具竞争力的高层次从业人员。新业态从业人员在收入水平、竞争力等方面都存在显著差异，因此财税优惠政策在设计时也应突出差异化。

（四）新业态职业培训体系有待强化

新业态提出后我国出台了一系列促进新业态就业的政策，新业态从业人员专业技术水平有待提升，而当前我国还未形成较为完整的职业培训体系，这在一定程度上影响了部分劳动力进入新业态的信心，进而影响新业态就业质量。从培训规模来看，职业院校等专业培训机构数量不断下降，为灵活就业、就业困难等就业群体提供的公益性培训岗位显著不足，培训供给同需求匹配度较差。从培训质量来看，培训资源的共建共享机制还未形成，资源整合能力不足，利用效率较低，部分培训机构出现供需脱节问题，整体培训质量不高[17]。

三、新业态下我国就业财税政策存在的问题

目前我国的财税体系发展比较完善，但在某些方面仍有较多限制，当前新业态背景下我国就业财税政策存在的问题主要休王刚在以下几个方面。

（一）促进就业财税政策的针对性有待提升

从国家出台的关于支持新业态就业的财税政策相关规定来看，当前的财税政策涵盖内容较为宽泛，缺乏具有针对性的具体措施。纵观我国促进就业的财税政策，政策设置呈碎片化特征，再加上相应的配套措施跟进较为缓慢，最终使就业效果受到影响。从促进个人就业的财税政策来看，中央的就业创业补贴政策在各地方执行基本统一的标准，不同类型的收入群体之间的财政补贴力度相差不大，差异化政策的缺乏则会直接影响政策的执行效果[18]。

从促进企业吸纳就业的财税政策来看，近年来我国减税降费及财政补贴政策在落实过程中存在制约因素。就财税部门来说，新业态新模式概念提出后存在一定问题，如中小微企业划分界限不清晰，使税收优惠政策陷入更加模糊的判定境地。新业态作为新兴行业在市场中发展时间较短，相应的财税优惠政策界定标准未能及时跟进，导致政策执行中出现部分符合条件的企业无法适用等问题，部分企业可能会选择放弃享受优惠政策，政策释放的利润空间被压缩，政策促进企业发展和扩大就业的效用也会受到影响。

（二）减税降费力度同财政就业支出有待平衡

Torben等人[19]（1996）在20世纪90年代就提出，税收和财政支出对预算平衡产生重要影响。若将税收的负面影响考虑在内，财政支出政策则会对就业产生相应的不利影响。从近年来我国鼓励新业态发展的各项财税政策来看，马海涛等[20]（2020）认为，我国的减税降费政策对财政收入的下行构成压力，地方财政收入的减少和刚性支出的增加对地方财政收支平衡形成了挑战。与此同时，新冠肺炎疫情导致我国公共卫生支出倍增，财政收支平衡问题需受到关注。从我国财政收入和支出对比情况来看，2020年全国财政收支差额为62693.11亿元，其中地方财政收支差额为110368.62亿元，分别同比增加14224.82亿元和7706.01亿元③，相比中央财政，地方财政自给能力较为薄弱。与此同时，部分地方各部门对预算的预估能力和收支额度控制能力有限，在有限的财政资金下，支出方向被惯性固定，资金腾挪空间有限[21]。因此，在面对中央出台鼓励新业态就业的财政支持政策时，地方可能出现“心有余而力不足”的困境。如何在财政资金有限的条件下最大程度实现促进新业态就业的政策红利，是中央和地方政府在政策制定与实施过程中面临的重点与难点。

（三）新业态财税优惠政策落实存在困难

新业态下就业人员同雇佣企业间的关系并非严格劳动雇佣关系，由于新业态就业人员的工作形式、工作时间相对不固定，多数就业人员可能与不止一个雇佣公司存在劳动关系，且未同雇佣公司签署劳动合同，导致当前针对新业态雇用企业的优惠政策较易落实，而对新业态就业人员的优惠落实难度较大，部分企业利用政策设定漏洞尽量减少企业责任，从而影响新业态就业人员的工作积极性，进而影响整个行业的就业率。

（四）职业培训政策供给度和瞄准度有待强化

从职业培训政策供给度来看，如前文所述，新业态从业人员的专业技术水平较低，从事部分新业态行业可能会需要一定时间来了解与适应，而职业培训能够有效缩短这一周期，通过提升劳动者的专业素质促进就业。而当前针对职业教育培训财税优惠政策供给还较为薄弱，政策有效性还有待加强。

从职业培训政策瞄准度来看，新业态对劳动者综合素质水平的要求提高，而当前我国对新业态从业人员的培训内容和方式同职业要求的匹配度不高，农民工等低素质劳动力缺乏参与职业培训的动力，且参与职业培训的渠道较窄，部分地方政府在政策落实上存在时滞，职业培训补贴的适用对象也有待拓宽。因此，当前财政职业补贴资金还无法实现企业培训的全覆盖[22]。

四、国外促进就业的财税政策经验

（一）国外促进中小微企业吸纳就业的财税政策经验

在鼓励中小企业方面，美国2009年通过《美国恢复与再投资法案》，延长了2010年和2011年失效的税收抵免条款，并针对中小企业2008年扣除额超过所得额的情况，将净营运损失结转年度由两年提高至五年，以退税为小企业提供必要的流动资金支持；在预估税方面，缴纳依据由前一年度税款的110%下调至90%，进一步减轻了中小企业的税负。同时，美国政府还在设备折旧、资本收益等方面予以相应的优惠。在财政优惠政策上，美国政府提高了对小企业的政府购买额度，并启动快速支付制度，提高中小企业政府购买结算效率，提高购买合同透明度。在鼓励小微企业方面，通过拓宽小微企业税收优惠范围、核心投资资本收益税等税类减免、固定资产加速折旧等政策鼓励小微企业发展，增加就业；根据小微企业税收优惠政策设置相应的配套设施，如针对私人投资设置财政专项资金、提高小微企业贷款额度、便利小微企业融资等方式，为小微企业的发展提供宽松的财税政策环境，并产生显著的促进就业效果[23]。

此外，其他一些国家在这方面经验也比较充足，如德国政府将财政补贴更多地向中小企业倾斜，为自主创业者提供基础设施和资金支持，为新建的中小企业提供5%的企业所得税优惠，并配套了依据工作量和季节调整的弹性劳动力就业市场政策，以此吸引更多的中小企业扩大生产规模，增加就业岗位[24]。英国对创办中小企业者实行投资额6%的企业所得税减免政策，且规定年最高免税额为4万英镑。日本政府从法律层面明确雇佣促进税制原则，规定企业雇佣的员工越多，享受的企业所得税优惠幅度越大。

（二）国外促进个人就业的财税政策经验

在鼓励创业上，美国政府通过间接激励的方式鼓励私人部门自主创业，并实施周期性的鼓励就业政策，以保证政策的连贯性和长效性。在鼓励就业上，美国对失业半年以上的人员实施4000美元的税收减免政策，并通过法律予以保障；随后，为了进一步对失业人员权益进行保障，联邦政府发行债券对州政府提供失业救济金。日本政府为了鼓励劳动者提高自身职业能力，根据培训费用类别对个人予以不同比例财政补贴；对于无法享受失业保险的失业者，日本政府给予一定的财政资金帮助其进行职业培训，并针对失业者提供“1日元创办公司”的优惠政策，之后又增加了“5年之内注册资本须增加到法定额度”，对原有政策进行完善[25]；为了鼓励企业进行职业培训，日本政府规定，若企业对劳动者进行职业培训，并定期对劳动者专业技能展开评估并提供就业指导，则可以享受一定比例的财政补贴；同时，政府还委托企业、高等教育机构等民间培训机构对失业者提供培训机会，帮助其尽快就业；对于无法享受就业保险制度的个体户和无固定工作单位的失业者，可在保险救济金到期后申领“援助失业者资金贷款”。俄罗斯政府为了鼓励年轻人就业，实施了“青年实践计划”，规定雇佣大学毕业生受雇企业在第一年至一年半的实习期内，财政负担其工资的50%，既刺激了企业吸纳就业，又保证了个人就业。德国则适当提高社会弱势群体的工资补贴和就业补贴，以此鼓励就业。

五、新业态下促进就业的财税政策建议

（一）以直接和间接的税收优惠政策双效促进就业

在直接促进就业的税收优惠政策上，我国应有选择地借鉴国外的成功经验，根据当前的就业形势和税收优惠政策效应，以直接优惠为主要税收优惠方式。充分发挥新业态行业准入门槛低的优势，进一步提高新业态行业的税收优惠力度，通过降低所得税税率、扩大加计扣除范围、提高扣除比例等方式降低企业成本，刺激企业扩大经营，为增加就业岗位提供充分的空间。针对部分残疾人、下岗再就业人员等社会弱势群体，采取直接减免所得税的方式鼓励就业和创业，在保障其自身就业的同时，为促进劳动力就业提供更多的就业机会。

在间接促进就业的税收优惠政策上，新业态企业多为服务业，第三产业的发展能够有效带动就业，促进就业稳定，因此应以第三产业为突破口，通过实施差别税率，优化整个经济社会的产业结构。针对职业技术培训等提升劳动力技能的行业，实施相应的企业所得税优惠政策，鼓励劳动力自觉提升个人能力，为新业态企业发展提供高质量劳动力，带动整个新业态行业的发展，进而创造更多的就业空间，实现新业态就业数量与质量提升的良性双循环。

（二）强化新业态就业财政支持针对性和精准度

整体来看，增加财政投资支出能够有效提高地区基础设施供给，促进经济发展，为吸引企业投资，增加就业岗位提供良好的外部环境，应从财政支出力度和针对性两方面设计新业态就业财政政策。首先，应借鉴美国等国家的先进经验，扩大对新业态中小微企业的财政贴息范围，强化同金融机构的协调，以低息贷款和政府担保等方式降低资金压力，提高政府对新业态中小微企业的购买力度；进一步增加财政基础设施及配套设施投资，通过给予新业态中小微企业招投标和订单管理的优先权，鼓励其参与其中。其次，利用新业态的数字化特征，以优惠的财政补贴吸引中小微企业参与城市数字化治理，将民间资本融入基础设施智慧化改造，以公共部门需求刺激整个经济社会的数字化就业供给，带动新业态就业。最后，针对跨境电商，加大财政补贴力度，及时对国际反倾销、反补贴事件制定详细的标准，保护国内跨境电商的正当贸易，通过国内外新业态行业的共同发展，进一步刺激国内经济，为新业态下国内就业水平的提升发挥积极效用。

提高财政投向精确度，能够更大程度上发挥财政资金在促进就业中的杠杆效应，实现更高的财政效益。首先，将促进新业态就业纳入中期规划，保证就业政策的长效性；其次，根据新业态特点，分层次制定相应的财政支出策略，通过重点支持某一行业发展，带动其他行业发展，最终提升整个社会就业水平；再者，强化对就业补助等财政专项资金的统筹，定期考核绩效目标的完成度；最后，针对地方财政压力较大的情况，加强对地方财政就业专项资金使用情况的考核，保证地方在有限财政资金的条件下最大程度实现使用效益的提升。

（三）提升财税优惠政策落实度，真正发挥政策效能

从新业态雇佣主体来看，中小微企业和个体工商户受到规模较小、分布零散等特点的限制，中央和省级财税优惠政策从制定到落实的过程中，中间环节较多，可能出现时滞、落实政策同原政策有偏差等不到位问题。为了保证政策落实到位，最大程度降低政策执行过程中的行政成本，需要对财税优惠政策本身进行调整。首先，强化财税优惠政策的适用性，针对个体工商户无法享受企业所得税优惠的问题，建议增加个人所得税相关优惠政策，并为其提供专业化的纳税咨询服务，保证税收优惠政策真正落实到位。其次，财税部门应针对中小微企业贷款难的问题，积极同金融机构进行沟通，通过财政担保、将纳税信用纳入贷款条件等方式减轻中小微企业的贷款难度与负担，为其经营与发展提供宽松的政策条件，为促进就业提供基础。

（四）深化新业态就业培训财政支持

鉴于新业态从业人员综合素质普遍较低，建议增加就业培训方面的专项财政资金，大力发展高等教育领域的数字化培训。对于个人参加培训的，鼓励新业态就业人员、技校学生等参与人工智能、大数据等职业培训，并在专业培训领域加大对数字化技能培训的支出，鼓励传统行业人员转岗就业，政府以培训结果为依据，采取“先补后垫”方式对参与就业的个人进行就业补贴发放；对于政府部门委托培训机构进行培训的，建议以法规形式出台培训相关指南，明确受托培训机构的资质、购买程序、费用设置等方面，以政府购买的形式同培训机构签订采购合同，培训结束后政府直接向培训机构支付相关费用。

（五）构建全国统一的数字税收平台

新业态是数字经济的产物，以数字税收应对新业态的发展，有助于提升税收征管效率，降低税收征纳双方的成本，为新业态促进就业税收优惠政策提供更宽广的设计空间。税务机关应进一步将数字化融入税收征管，通过发展数字税务，促进税收征管信息化，以健全的网络化平台为中小微企业与税务部门间提供沟通桥梁，提升中小微企业的政策获得感。具体来说，在硬件设置上，以金税三期工程为依托，进一步完善数字税收的硬件基础设施，为一体化数字税收平台提供技术保障；在技术管理上，转变传统管理思维，以专业化智能管理为思路，提升税收管理集中化和智能化；在数据平台管理上，鉴于当前税务机关的数据分析仅针对纵向单一对比分析层次，且系统性较弱，应进一步扩展数据分析维度，通过全国涉税信息共享，将横向对比和纵向对比相结合，提升税收大数据分析综合性、科学性和精准度。

新业态作为新兴产业，其税收征管规范性还有待提升，且涉税数据也较为有限，在新业态发展初期，完善的数字化税收征管能够对当前新业态就业政策效果进行系统性分析，同时更有利于为今后税收分析和税收政策的制定打下坚实基础，为提升促进就业税收政策的精确性提供保障。

注释

①数据源自中华人民共和国人力资源和社会保障部网站http://www．mohrss．gov．cn/SYrlzyhshbzb/jiuye/gzdt-/202008/t20200831_384324．html．

②15种新业态新模式发展，包括在线教育、互联网医疗、线上办公、数字化治理、产业平台化发展、传统企业数字化转型、“虚拟”产业园和产业集群、“无人经济”、培育新个体经济支持自主就业、发展微经济鼓励“副业创新”、探索多点执业、共享生活、共享生产、生产资料共享及数据要素流通。

③数据根据国家统计局官方网http://www．stats．gov．cn/站整理得到。