多源流模型视角下我国出台《民法典》的政策议程设置研究

□乙咏一 杨春生

一、问题的提出

2020年5月28日，十三届全国人民代表大会第三次会议一致表决通过了《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)，自2021年1月1日起施行。这也是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律。回顾《民法典》自最初起草到如今两会审议通过的历程不难发现，自新中国成立以来，我国就十分重视法制建设，尤其在当前实现国家治理体系和治理能力现代化的背景下，《民法典》的颁布是推进全面依法治国、完善中国特色社会主义法律体系的重要标志性立法，对推动新时代改革开放和社会主义现代化建设也具有深远意义。随着我国法制化的不断发展进步，虽然我国民法的建设与应用也日趋完善，但各单行法种类繁多，对于非法学专业的普通公民来说想要厘清每种法律的内涵极具难度。而《民法典》像是一部民法百科全书，让公众在发生民事纠纷时会像查字典一样，查询自己的问题该如何解决，这在根本上解决了上述难题。

而《民法典》从提出到人大审议通过的整个历程，其进展不可谓不艰难，其历时不可谓不漫长，那么究竟是什么在阻碍着《民法典》的“出生”？什么契机和因由在推动着《民法典》的颁布问世？我国重大法律出台过程中又经历着怎样的政策决策过程？本文基于多源流模型视角，整合问题流、政策流和政治流三个主要分析要素，以两会通过《民法典》为本土案例进行分析，尝试厘清《民法典》从起草到审议通过的动因及内在机理，以此检视我国重大法律出台的政策执行过程，分析我国在政策执行过程中披露的问题，以期为进一步推动、优化重大法律出台过程的政策制定及执行提供建设性意见和建议。

二、多源流模型简介

多源流模型(MS)最早由约翰·金登基于科恩·马奇和奥尔森在1972年提出的“垃圾桶模型”而撰写的其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的一种用于解析政策执行过程的理论模型。有学者认为多源流模型的提出打开了政治系统的“黑箱”，为政策研究者提供了政策过程参与者的全景图，这可以说是金登对公共政策研究领域的重要贡献[1]。多源流模型想要解决的核心问题是：在给定的任何一个时间段，到底是什么因素致使政策制定者对某一问题给予关注而对另一些问题置之不理，同时又该如何促使某些问题进入政策制定者的视线或者引起其重视[2]。金登将“垃圾桶模型”提出的问题、解决方案、参与者和选择机会四大源流整合为政策议程中存在的三大源流，即问题流、政策流和政治流。其中问题流是指有待政策主体解决的问题，这些问题源自三个方面：专门的社会调查研究、突发公共事件或人民关切的亟待解决的重大事件和现行政策在执行过程中的问题反馈。政策流是指政策主体在试图解决政策议题时所提出的若干方案和对策，这些方案对策可能是来自政府官员、专家学者或者利益关联方，在内部进行讨论、整合、修改后，最终形成的最佳政策方案。政治流是指在政策制定过程中，对围绕着政策问题、解决方案及其整个过程中可能涉及的所有政治因素的衡量过程，主要包括国民情绪、社会舆论、民主选举与游说活动等。

大多数情况下，这三条源流相互独立，彼此平行的按照自己的特定机制运行，但某个时刻，由于某种原因三条源流产生耦合，该政策问题就会被提上政府的议事日程，这样的时间节点被金登称之为“政策之窗”。政策之窗开启后如果不能及时察觉就会转瞬即逝[3]，而政策倡导家也会把握这难得的机会，将自己的政策主张鲜明地表达出来，投入大量的时间、金钱、精力，促使政策的产出按照自己的预想发展，从而推动政策成型。有关中国情境下的多源流模型研究，王绍光将近代以来中国的公共政策制定过程划分为六大模式，分别是建国初期的“关门模式”和“动员模式”，毛泽东、邓小平时代后的“内参模式”、偶尔也会出现“上书模式”和“借力模式”，而现代社会常以“外压模式”居多[4]。

三、多源流模型视角下《民法典》出台的政策过程检视

(一)问题流分析。多源流模型中的问题流主要关注的是政策制定者如何分配注意力的问题，亦即“为什么政策制定者对一些问题给予关注，却对其他问题视而不见？”[5]。由上述可知，这主要取决于公共危机事件、指标数据和政策反馈等问题是否进入政策主体的视野，从而决定着该问题是否能够被提上议事日程。回顾《民法典》的出台过程，推动其立法工作的实施及出台的问题支流主要有如下几点。

1.民法立法混乱，缺乏内在一致性。在《民法典》通过之前，我国的民法类目繁多，截至2017年10月1日起实施的《民法总则》开始，我国大陆施行的民商事单行法律已有九大类。表面上看起来，我国的民法系统似乎涵盖了民商事的方方面面，但从司法层面来看，众多的单行法让司法部门在裁决案件时容易出现“瞻前顾后”但又“畏首畏尾”的情况。例如曾经轰动一时的网购热水器漏电事件，摆在法官面前的相关法律有合同法、侵权责任法、消费者权益保护法、产品质量法等好几部单行法，最终导致一审中法官适用消费者权益保护法，而二审中又适用合同法或者侵权责任法，致使两次审判的结果大相径庭。这种事情的发生归根结底是因为民法的立法混乱，没有形成统一规范，致使各部单行法之间独立运作，有些条款甚至自相矛盾，缺乏内在逻辑一致性。该问题已然进入政策主体的视野，成为推动《民法典》通过的问题流之一。

2.现行法律难以适用现代社会问题。我国的诸多现行法是在建国初期或者改革开放初期才建立起来，但是在快速发展的现代社会，许多问题产生的原因已经发生质的变化甚至会出现一些新兴问题，此时继续沿用以前制定的法律注定显得滞后于时代发展。例如现行的婚姻法至今已经施行40余年，而40年后的今天，婚姻的模式已经发生了翻天覆地的变化，而且婚姻中牵涉的财产利益关系也变得更加复杂；又如，改革开放以来，随着科技的不断进步，我国的网民数量持续大规模增加，互联网已经全面影响到公众生活的方方面面，从法律层面说，理应对网民个人隐私、侵权责任等方面给予高度关注，但是网络侵权、个人隐私保护等法律内容却尚待立法予以确立、宣示、保护。换言之，现行法律难以适用现实问题自然而然成为《民法典》通过的重要的问题支流中之一。

(二)政策流分析。诚然，近年来随着我国政府提倡民主化进程的逐渐加快，在处理一些亟待解决的社会重大事件时，公众的个别意见也有可能被政府参考甚至采纳，但政策流的主要来源途径仍为传统的政府官员、专家学者或智库团体，也是上述人群的意见建议形成了《民法典》出台的政策流。

1.来自政府的政策倡导。完善和发展我国法律制度是发展中国特色社会主义制度的关键环节，在党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标以来，我国对于《民法典》立法工作的重视被提升到一个前所未有的新高度。所以,在十八届三中全会召开之后的第三年即2015年，全国人大常委会法制工作委员会便正式启动了《民法典》的编纂工作，2020年5月28日，《民法典》通过全国人大审议，在2021年正式服务于每一个中国合法公民。回顾《民法典》从提出到通过审议的整个过程，不难看出，这背后和政府部门、政府官员有着千丝万缕的联系，可以说，也正是在政府部门和政府官员的持续倡导下，才有今日《民法典》的诞生。

2.专家学者的政策主张。1981年，法学泰斗、北京大学的芮沐教授应邀参与了当时全国人大常委会法制委员会召开的《民法草案》二稿座谈会，基于他的专业性意见，草案的体系从三稿开始做了较大调整；2015年，全国人大常委李培林教授应邀出席全国人大常委会法工委组织的《民法典》编纂工作协调小组第一次会议，对《民法典》的编纂提出了建设性意见；2017年，中国人民大学朱虎副教授作为全国人大法工委民法典编纂专班成员，直接参加了全国人大法工委民法典编纂的工作；2019年，中国社会科学院法学研究所社会法室主任、研究员薛宁兰参加了对民法典婚姻家庭编草案的征求意见，并结合自身优势提出了可行性建议，等等。学界的专家学者凭借自身的学术经验，对《民法典》的出台起到了推波助澜的作用。

3.智库团体的政策参与。2015年1月21日，中国社会科学院作为参加单位，共同承担《民法典》的编纂任务。与此同时，最高人民法院、最高人民检察院、中国法学会等单位均收到该指派，纷纷成立民法典编纂工作研究小组。此后，该研究小组数次参与《民法典》的编纂、修订过程，为《民法典》的出台作出了巨大贡献。由此可以看出，智囊团体的参与对《民法典》的出台提供了重要意见参考，跨部门参与的形式为《民法典》涵盖内容的全面性提供了保障。

(三)政治流分析。

1.社会公众对现行民法体系的不满情绪。公众情绪是政策形成的重要推动力[2]，尤其在信息网络如此发达的现代社会，公众表达情绪的途径和方式也越来越多，这也倒逼政策主体在制定政策方案时，必须考虑公众的实际感受。在《民法典》出台之前，我国的民法体系十分混乱，存在诸如个别条款自相矛盾、权限不清、一案适用多法等现象[6]。因此对公众来说，在遭遇民事纠纷时很难厘清自己究竟应该受何种法律的约束，从而会产生不满情绪。在互联网如此便捷的今天，网络也就成了公众宣泄情绪的共鸣之地，由于网络强大的信息传播力以及公共焦点事件的分散性，这也给我国网民在网络中表达自己的不满情绪提供了平台。可以说，公众的不满情绪通过包括互联网在内的传播作用对于推动《民法典》的编纂工作起到了至关重要的作用。

2.政府执政理念的变化。1997年，党的十五大首次提出“依法治国”的执政理念，自此而后，我国便开始高度重视法制建设。2014年，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“编纂民法典”。2015年，我国便宣布重新开启《民法典》的编纂工作，历时五年，参与《民法典》编纂的相关单位、专家学者、政府工作人员历经多次讨论与修改，才最终有了我国首部《民法典》的诞生。可以说，政府执政理念的转变,成为了促进《民法典》编纂工作的重要原因。

(四)三流耦合——政策之窗开启。国内民法体系混乱、现行法律难以适应现代社会问题形成的问题流，政府倡导、专家学者以及智库团队的政策主张组成的政策流，公众的不满情绪、政府执政理念的转变和来自利益关联方的压力等因素构成的政治流，三条源流同时具备时，政策之窗迅速打开。通过分析可以看出，最高领导人的直接参与、亲自指挥是实现三条源流耦合的关键节点。2016年6月14日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会，听取全国人大常委会党组《关于民法典编纂工作和民法总则草案》的汇报，并作出重要指示；2018年8月16日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会，听取全国人大常委会党组关于民法典各分编草案几个主要问题的汇报，就做好民法典各分编编纂工作作出重要指示；2019年12月，习近平总书记主持中央政治局常委会，审议民法典草案；2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议一致表决通过了《中华人民共和国民法典》，于2021年1月1日起施行。综上所述，正是由于国家最高领导人的高度关注和重视，《民法典》的政策之窗才会如此顺畅的开启，并最终顺利出台。

四、结论与建议

《民法典》通过的政策议程设置过程与多源流模型存在高度的契合性，其出台过程受到问题流、政策流、政治流的影响和制约。其中，值得注意的是，在中国之现实情境下，一项政策想要上升到中央政府的议事日程，国家领导人的关注和重视尤为重要。虽然《民法典》已经被两会审议通过，但回顾其从首次提出至今，其历时之长、过程之艰难也暴露出我国重大法律出台过程中政策议程设置的一个重要问题：存在被动式的政策创新[7]，政策议程设置长期延续过去的决策框架和运行轨迹,不愿随着决策环境的变化做出相应的模式创新，这也是导致《民法典》迟迟没有出台的重要因素。基于此，本文提出以下对策建议。

(一)要不断提升政府主体自身的决策理性。政策主体应该在正确的理论导向之下对政策问题进行理性决策，结合我国国体和政体之实际去制定实施政策方案，着力提升政策议程设置的目标共识性、科学性和参与性，推动更多满足社会公众需求的政策法律出台。

(二)要积极发挥公众的参与作用。公众作为社会构成的主体以及政策实施的接受者，其对某项政策问题的认识可能更为清晰和深刻[8]。因此，可以健全公众参与的参政议政通道，让政策制定者能够听到公众的声音，加快政策出台进度，提高各项决策质量，从而完善中国特色社会主义法律体系。