国外典型电力市场监管模式及其对中国的启示

谢敬东 卢浩哲 陆池鑫 朱尚道

(1.上海电力大学能源与电力科创中心 上海 200082；2.长沙理工大学电气与信息工程学院 长沙 410114；3.国网上海市电力公司市南供电公司 上海 200000)

1 引言

自中发〔2015〕9号文及其配套相关文件颁布以来，新一轮电力体制改革全面提速，北京、广州及各省纷纷成立了交易中心，市场主体更加多元化、市场交易规模不断扩大，交易品种及交易周期更加丰富。然而随着市场建设步伐的不断加快，各市场主体之间的协调与竞争关系也变得更加复杂、激烈；此外，我国电力市场发电侧的市场集中度较大，市场主体法律意识相对薄弱。因此，目前我国的电力市场监管已经无法满足市场发展的需求，为了健康、有序地推动电力市场的发展，亟需研究国外成熟电力市场的监管实践经验，为国内市场监管提供参考。

目前，关于电力市场的设计及规则制定方面的研究已经有许多[1-3]，但关于电力市场监管方面的系统研究则较少。在国外电力市场监管研究方面，文献[4]阐述了国外电力市场对行使市场力行为的分析方法，并对国外电力市场监管的指标、重点监管的投机行为及监管手段进行了总结。文献[5]在介绍美国电力市场运营现状的基础上，对美国电力市场的监控机构、监控内容及监控手段进行了研究。文献[6]介绍了国外电力市场在市场力监测及缓解方面的经验和措施，重点分析了市场力监测的结构性指标和行为性指标，以及市场力缓解的事前管控与事后管控。

在国内电力市场监管研究方面，文献[7]通过介绍电价形成机制，阐述了国内电力市场在电价监管过程中存在的主要问题，并给出了完善市场交易价格形成机制及监管的建议。文献[8]提出一种用于监测市场异常及违规行为的监管信息系统，在此基础上，文献[9]从市场供需、市场结构、市场策略、供应者地位及交易结果等几个层面出发丰富了信息系统的监管指标。针对我国新电改背景下的输配电价监管、市场力监管和负外部性监管问题，文献[10]指出在监管过程中应注重激励性监管及加强电改与环境之间的统筹。

以上研究为电力市场监管提供了有力的理论支撑，但存在着两方面的问题：一是只选择若干侧面开展局部的监管研究，主要侧重于对电力市场力、市场操纵及电价的监管，并未针对电力市场各个环节的监管进行深入的研究；二是有关国外成熟电力市场监管的研究也较多集中于分析层面，尚未对监管模式及监管机制开展更深层次的系统研究。针对上述研究现状和问题，本文研究了世界上改革最早且最成功的英国电力市场及美国电力市场的最新监管实践，旨在梳理出对国内电力市场监管具有指导意义的建议，从而为中国电力市场的改革与发展提供决策参考。

2 英国电力市场监管模式

2.1 英国电力市场模式

英国作为世界上最早进行电力市场化改革的国家，在市场设计、市场运行及市场监管等方面都取得了诸多成就。英国的电力工业改革可以分为2个时期，即电力“私有化”前的国有化垄断经营时期(1989年前)和电力“私有化”时期(1989年至今)。该时期英国电力市场模式经历了 POOL(单一买方)模式时期、NETA(双边交易与平衡机制)模式时期及BETTA模式时期。

目前，英国电力市场的市场主体，即被监管的对象，包括发电企业、输电企业、配电企业、售电企业、非物理交易商、电力交易中心和终端用户[11]。其中，发电侧和售电侧已经完全实现了私有化并引入了竞争机制，但输配环节仍然实行国家垄断经营。

2.2 英国电力市场的监管模式

在国有化垄断经营时期，英国电力市场采用的是政监合一的监管模式，即政府主管部门直接对市场准入、价格、规则及市场主体的行为等实施监督管理。该模式的主要优点是在电力市场发育尚不完全的时期，政府可以强有力地对电力企业进行集中统一的管理，同时还可以使得电力与其他能源之间形成协调机制[12]。但该模式也存在着固有缺点，例如电力企业缺乏竞争压力、效率低下及服务质量差等。

1989年，英国政府颁布的《电力法》标志着英国电力进入“私有化”时期，同时英国政府成立电力监管办公室(后改名为天然气与电力监管办公室(The Office of Gas and Electricity Markets，OFGEM)，标志着英国电力市场开启了政监分离的监管模式，即由独立于政府的监管机构对市场准入、价格、规则及市场主体的行为等实施监督管理。在电力监管办公室成立后，监管的内容、方式及权威性等方面都得到了改善，由此英国电力市场取得了许多积极进展，电力企业更加注重环保、电力市场交易体系更加合理、消费者也有了更多的选择。

OFGEM 是天然气和电力市场管理局(Gas and Electricity Market Authority，GEMA)下的非政府部门，总部设在伦敦(London)，在格拉斯哥(Glasgow)与卡迪夫(Cardiff)设有下属办公室，其组织架构如图1所示。在财务上OFGEM通过向所辖市场成员征收年费和手续费支付运行开支，无需考虑盈利问题。因此，OFGEM 可以保持中立的位置，不被利益集团“俘获”。OFGEM 根据英国的电力监管法律体系制定了《监管执法指南》，当OFGEM认为某些公司可能违反了《监管执法指南》中的许可条件或竞争法规时，可以对公司的行为进行调查。《监管执法指南》的内容包括OFGEM的职能范围、决策机制、监管规则及仲裁程序等。OFGEM 主要的监管内容包括：监控市场价格，当价格不正常波动时，对发电公司进行深入调查，判断发电公司是否采取垄断行动；监管发电、输电和供电业务；编写电力许可证，审查申请人是否具备发放条件，在申请人有违法违规时，吊销其电力许可证；

图1 天然气与电力监管办公室组织架构

此外，OFGEM 有权要求公司披露信息，同时还具备对有违法行为的公司处以罚款等权利。综上所述，英国在电力“私有化”时期实行的政监分离监管模式与英国电力市场的发展相适应，在英国的电力市场化改革进程中起到了重要作用。

2.3 英国电力市场的监管法律体系

在英国现有的电力监管模式下，《电力法》是其法律体系中最重要的一部法律，对电力监管机构的影响主要体现在两个方面：一方面是《电力法》规定了监管机构开始在职能和机构设置上独立于政府宏观部门，保证了监管机构可以不受任何其他组织和机构的干预；另一方面是《电力法》规定监管机构在行政和经济上独立于被监管的企业，保证了监管机构与企业之间的分离；除了《电力法》之外，英国政府还颁布了一系列其他法律，表1按时间顺序列出了英国监管法律法规的发展过程。

表1 英国电力监管法律法规发展过程

3 美国电力市场监管模式

3.1 美国电力市场模式

美国作为世界上最早实行公用产业监管的国家，其电力监管模式被许多国家效仿。美国的电力工业改革始于20世纪90年代，在经历了能源危机后的21世纪初，美国的电力工业改革迅速发展，电力市场规则及市场机制逐步完善，成为了世界上成熟电力市场的典型代表。

目前，美国共有7个电力市场，每一个电力市场都由一个区域输电组织(Regional transmission organization，RTO)或独立系统运营商(Independent system operator，ISO)管理。ISO负责其辖区内输电设备的运维、电能市场及辅助服务市场的运营。RTO除了上述职责，还需要负责跨区域输电网络的规划和可靠性保障。美国的电力行业全部都实现了私有化和竞争，发电侧和售电侧的市场集中度低且大部分由私人所有，而提供输配服务的公司大部分由政府所有。

3.2 美国电力市场的监管模式

美国电力市场监管模式分为国家层面、州层面和区域电力市场层面。国家层面的监管主要由联邦能源监管委员会(Federal Energy Regulation Commission，FERC)负责，主要监管州际间的电力交易、各区域电力批发市场、天然气和石油的传输。州层面的监管主要由公共事业专员协会(National Association of Regulatory Utility Commissioners，NARUC)负责，主要监管各州的零售市场与输配电市场。区域电力市场层面的市场监管主要由市场监视机构(Market monitoring unit，MMU)负责，主要监管各区域电力市场中的市场规则、日常交易情况及市场操纵行为等。

美国能源部下属的FERC是一个独立的监管部门，为电力市场的网络开放、阻塞管理、辅助服务及监管规则制定标准，其组织结构如图2所示。FERC与英国的OFGEM类似，实行自筹自支，通过收取所辖企业的年费支付其运行成本，其决策不受政府、总统和党派的影响。FERC负责监管电力、石油、天然气等多种能源，在电力方面，主要的监管内容包括：规范州际贸易中的输电和批发销售；审查电力公司的并购行为；审查电力输配项目的选址申请；许可和检查私人、市政和州级水电项目；监测和调查能源市场；通过强制的可靠性标准保护州际高压输电系统。

图2 联邦能源监管委员会组织架构

公共事业专员协会(NARUC)是一个代表州公共服务委员会的非营利性组织，负责监管能源，电信，电力，水和交通等基本服务的公用事业。NARUC侧重于建立和维护公共事业，以确保为所有消费者提供公平、公正且无歧视的公共服务。在电力方面，NARUC主要的监管内容包括：批准发电设施的建设；对市政电力系统，电力销售机构以及大多数电力合作社的活动进行监管；对输配电设施故障有关的可靠性问题进行监管。

MMU是FERC规定各区域电力市场必须引入的市场监视机构[13]，在保证MMU独立性的前提下，MMU可以是市场运营机构，也可以是独立的第三方机构，美国各区域电力市场的MMU如表2所示。相比于FERC与NARUC，MMU的监管内容通常更加具体详尽，主要的监管内容包括：接收、存储、监视和分析市场运行数据；制定监测指标与经济模型，从而评估潜在的物理持留；识别市场力行为并提供市场力缓解措施；发布有关市场整体效益及市场主体行为的市场监测报告。

表2 美国各区域电力市场监视机构

综上所述，美国电力市场监管由 FERC、NARUC、MMU所负责的国家层面、州层面、区域电力市场层面构成，各个监管机构之间分工明确、职责边界清晰，通过其相互协作实现对电力市场全过程全方面的监管。

3.3 美国电力市场的监管法律体系

目前，美国有关电力市场监管的法律体系十分健全，内容涵盖了电力的生产、输送、分配、消费及交易等各个环节，其中最为关键的法案有：打破托拉斯的《公用事业控股公司法》，打开市场竞争的《公共企业管制政策法》，加强FERC执法权利的《能源政策法案》等。除了上述法案之外，其他法案也在美国的电力产业发展中发挥了重要作用，表3列出了美国监管法律体系的发展过程。

表3 美国电力监管法律法规发展过程

4 典型电力市场监管模式比较

美国是世界上最早进行电力市场监管的国家，英国在电力私有化后，借鉴了美国的市场监管经验，结合英国国情从监管机构、监管模式、监管内容上进行改革与创新。因此，英国及美国的电力市场监管都采取了“政监分离”的监管模式，即设立独立的监管机构进行电力监管。监管机构一方面独立于政府，另一方面独立于监管对象，具有较强的独立性与权威性。英美两国电力市场的监管模式对比总结如表4所示。表4提炼了每个市场的监管模式、监管机构及市场力控制方式，结合文中描述可以总结出英美两国电力市场在监管结构及市场力监管方式上的不同。

表4 英美两国电力市场的监管模式对比

从电力市场的监管结构看，英国采取的是集中监管模式，即通过唯一的监管机构及下属的若干分支机构对电力的生产、输送、分配、消费及交易等所有环节进行监管。目前，英国、法国及新西兰等单一制国家都采取集中监管模式。此种监管模式通常向能源合并监管的方向发展，这样一方面有助于减少监管的成本，另一方面有利于多种能源之间的协调发展。美国采取的是与集中监管模式相对应的分级监管模式，即通过设置若干个监管机构并使其相互协调从而实现监管的模式。例如，FERC负责州际间电力的输送、分配及跨州交易环节；NARUC负责州内的电力生产、输送、分配及销售环节；而MMU则主要负责辖区内电力的交易环节；此种监管模式的优势在于各地区可以根据当地的市场条件有针对性地实行电力监管政策，因此美国、澳大利亚及加拿大等联邦制国家都采取此监管模式。

从电力市场力的监管方式看，英国主要采取的是事后行为-影响测试，并且在市场中不设置价格上限。英国倾向于事后监管的原因在于其容量市场的建设时间较晚，一定程度的容量持留长久以来一直都是被许可的；相较于英国，美国更加注重对市场力的监管，有使用结构性方法进行的事前监管，也有使用行为-影响测试法进行的事后监管，并且各区域电力市场都设置了不同的价格上限[14]。

综上，英国与美国等具备成熟电力市场的国家，都采取设立独立监管机构进行监管的“政监分离”模式。英国、法国及新西兰等单一制国家采取的是独立监管机构及下属的分支机构共同监管的集中监管模式，而美国、澳大利亚及加拿大等联邦制国家采取的是多个监管机构协调监管的分级监管模式。在电力市场力的监管方式上，美国采取事前监管与事后监管相结合并且对市场设置价格上限，而英国采取事后监管并且不对市场设置价格上限。

5 对中国电力市场监管的启示

市场监管是成熟电力市场中不可或缺的环节，有效的市场监管可以保障市场的公平性与可竞争性，因此需要系统地对监管原则、监测机制及监测措施进行考虑，从而建立起能够支撑资源优化配置的监管体系。本文通过对国外电力市场监管模式的研究，综合考虑国内电力市场改革的实际情况，对国内电力市场监管体系的建设提出以下建议。

(1) 完善电力市场监管的法律法规。从国外电力监管的经验来看，不论是监管规则及监管内容的设计，还是监管机构及监管机制的确立，都必须以法律为基础。与英美两国的监管法律法规相比，我国尚未形成健全的电力市场监管法律体系。应通过完善电力市场监管的法律法规保证监管机构的合法性和权威性。此外，在赋予监管机构权利时，也应制定相关的法律法规对监管机构的监管程序与监管行为进行规范，从而实现依法依规监管。

(2) 设计合理的电力监管职能体系。目前，中国履行电力监管的主体除了国家能源局外，还有国务院发改委、财政部及各级地方电力管制机构。由于国家能源局及其他众多政府部门的共同参与，电力监管出现了重复监管、交叉监管及监管责任主体职责不明确的现象。因此，为了克服现行监管模式政出多门、多头管理、职能分散的弊端，应通过设计科学合理的电力监管职能体系，明确各监管主体的职责分工并建立起监管主体间的协作分工机制。

(3) 建立科学的电力监管指标体系。通过科学合理的电力监管指标体系对电力市场的运行情况进行分析与监管，不仅可以提高监管的效率，还可以通过监控市场结构及潜在的风险对象等实现事前监管。目前，我国根据《供电监管办法》已经形成了关于供电可靠性的监管指标体系，但关于电力市场的监管指标体系仍有所缺失。因此，各区域应结合电力市场建设情况及市场运营实际，建立适应电力市场发展需求的监管指标体系。

(4) 适时引入第三方市场监视机构。除了国家层面对电力市场的监管外，还应根据不同区域电力市场的特点适时引入第三方监视机构。具备专业市场分析能力的第三方市场监视机构，能够公平、公正、客观地对电力市场进行全面地监视，往往可以获得国家监管机构、市场管理者及市场主体的认可。第三方监视机构定期发布监管报告可以为电力市场监管提供线索和依据，同时可以提高市场的透明度，另外对市场主体还起到警示作用。

6 结论

(1) 本文从市场模式、监管模式和监管法律体系三个层面出发，深入研究了英美两国电力市场监管的特点，进而从监管结构及市场力管控方式两个角度对其进行了分析对比。

(2) 通过借鉴国外市场的监管经验，综合考虑中国国情，对国内电力市场的监管体系建设提出了相关建议。例如完善电力市场监管的法律法规、设计合理的电力监管职能体系、建立科学的电力监管指标体系及适时引入第三方市场监视机构等。

(3) 除了英国电力市场及美国电力市场，世界上还有欧洲等地的区域电力市场的监管经验也是较为先进的，因此这将会是下一步的研究方向。