财政预算资金管理优化对策研究*

杨志安 杨 枫

辽宁大学经济学院 辽宁 沈阳

一、财政预算资金管理的概念与特点

1.财政预算资金管理的概念

财政预算资金管理作为政府的一项重要职能，是包含预算的编制、执行、调整、决算、监督等工作的管理活动，在维持社会经济稳定发展方面具有重要意义。其中，政府部门的经济活动必须经过财政预算才可实施，财政预算直观反映了政府的经济规划，并与社会经济的运营情况有着紧密的关联，政府部门应当严格对待财政预算的制定过程，确保整个过程的规范化与科学化。明确财政资金的投向及成果的分成，还关系到一个地区能否能够实现繁荣发展，因此，财政预算资金管理作为衡量一个国家或地区经济发展水平的重要标准，具有不可比拟的地位，我国也将财政预算资金管理作为现代公共财政体制建设的重点内容。

2.财政预算资金管理的特点

（1）公益性。公共用品与准公共用品为财政预算资金的主要投资对象，财政也称为公共财政。因此，财政资金在进行分配时，应当以公益为目的，实现社会福利的最大化，例如社会经济的持续发展，以及居民生活水平的不断提高等，而不应该以追逐利益为出发点。由于政府具有公信力，若政府部门借此从事追逐利益的财政预算投资活动，则必然会对市场造成损害，从而影响其他经济主体的合法权益，而且容易造成市场秩序的混乱，更有甚者会对公共秩序带来消极影响。

（2）法定性。政府的权力来源于人民，因此，财政预算收支计划必须经过合法的审批程序后才能通过，预备草案也只有经过国家立法机关的批准才可执行，且任何人不得对其随意进行调整。财政预算资金管理的规范化，不仅有利于规范政府行为、维护纳税人的合法权益，还有利于提高财政资金的使用效率。

（3）完整性。政府的所有财政收入及支出都应当纳入财政预算管理的范畴，其中包括一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算、政府债务预算等。同时，我国各地区依照预算改革的要求，开始尝试三年滚动预算，并建立了权责发生制政府综合财务报告制度。上述举措体现出财政预算管理的全面性，还标志着政府掌握对所有财政资金进行统一管理的权利，因此，要对政府的行为进行严格规范。目前为止，全球大多数国家或地区都在追求全口径预算，以保证财政预算的全面性与完整性，甚至有部分国家或地区将财政风险控制纳入财政预算报告，对或有负债进行披露，以提高信息的透明度。

（4）公开性。规范政府财政预算收支行为，需要对财政预算的管理过程与内容进行公开，其中包括对财政预算、执行、监督等过程的全面公开，自觉接受社会公众的监督。除涉密事项外，财政预算的公布必须本着便于公众理解的原则进行披露，例如将政府收支分类科目细化为末级科目，按照职能科目与经济科目、财政拨款与收支明细的分类方式进行信息公开，并对“三公”经费、债务等公开信息进行特别说明。

二、财政预算资金管理存在的问题

1.财政财权与事权不对等

在分税制改革后，中央财政收入得到显著提高，地方政府收入在全国财政收入中的比重逐年下降，区县级的财政收入占比更是少之又少。与此同时，地方政府负责的事务领域范围不断扩大，且职能有所增加。正因存在上述财权上移、事权下移的现象，导致我国地方政府财权与事权不对等，收支差距不断拉大。

近年来，部分地方政府的财政收入有所减少，相配套的民生与公共基础建设支出不断增加。除此之外，事业单位工资的调整及养老保险制度的改革，迫使地方政府加大了财政支出。上述财政支出都属于刚性增出，地方政府无法减免该项支出，若缺乏实体经济的支撑，地方政府的财政来源将面临巨大的压力，严重制约了当地社会经济的发展。

2.城市发展投入缺乏连续性

虽然一般公共预算中城乡社区事务支出数年来一直在增加，但与财政预算中城乡社区建设相比，城市管理支出在其中的占比依旧较低。如果一个地区土地项目建设开展得如火如荼，但在该项目建成之后，与之相配套的公共基础设施建设跟不上需求，且当地的人流量也不大，则会导致楼盘空置率过高的现象。如果城市建设缺乏重点与核心，则无法为该地区带来新的人流量。除此之外，整个城市对于土地出让金的依赖，同样会为该城市带来新的问题，例如土地资源的减少会对城市的后续发展造成资金压力。

3.预算编制缺乏科学的衡量体系

预算编制常常缺乏科学性，地方政府收支难以实现有效平衡，往往忽略了财政收支的真实性。财政收入预算不应当仅仅以经济状况作为分析标准，而应当在满足相关要求的前提下，树立合理的收入目标，如果目标定得过高，则会增加收入征管的难度，并且在支出方面无法与部门实际工作情况相匹配。由于预算编制与经济预测、社会发展规划的结合缺乏合理性，以及财政预算编制缺乏科学性，导致执行力有所欠缺。与此同时，物价水平随着经济的增长而产生了变化，增加了经费定额标准制定的难度。

4.预算执行存在偏差

一方面，由于预算编制较早，经常无法满足各部门的要求，以及对单位工作缺乏全面的思考，且常发生漏项与新增项目，因此需要追加预算。

另一方面，地方政府对预算的执行缺乏强制性，经常在预算的执行过程中新增项目。对于专项资金的管理同样缺乏规范性，挪用资金现象时有发生。第一，将专项资金用于填补经费缺口。第二，某些单位会计的工作能力较差，且缺乏专款专用的意识，对账务无法进行规范化处理。第三，专项资金无法直接拨款至项目的实施单位，且专项资金的划拨过程较长，易出现中途截留的现象。第四，监管体系的缺乏，导致无法对专项资金进行全方位监管，专项资金难以发挥其应有的作用。

三、财政预算资金管理的优化对策

1.加快培植主体财源

（1）加强财力建设。社会经济的长远发展，离不开财政资源的保障。只有加快转变经济发展方式，调整产业结构，扩大财政收入规模，保证质量与增长相互匹配，才能为区域经济社会可持续发展提供资金支持。

（2）积极争取资助项目。首先，遵循国家产业扶持政策，争取上级专项资金支持，积极谋划有利于地方经济社会发展的项目。加强区域各部门之间的合作交流，将其力量进行有效整合，并做好责任划分，鼓励各部门努力争取专项资金，拓宽资金来源，为区域经济发展提供资金保障。其次，打造投融资交易平台，优化平台运行机制，鼓励PPP 融资模式，凝聚社会力量，共同支持区域重点项目与后续公共基础设施的建设工作。再次，财政支持要从直接拨款转变为间接支持，将调度资金、信用担保等手段综合利用起来，以财政政策的引导作用实现财政资金效用的最大化，为社会经济的发展注入新的活力。最后，制定涉企收费清单，建立公示制度，严禁乱收费乱罚款行为。还要进一步加大对工业项目用地、企业人才引进等方面的支持力度，以及对工业园区配套基础设施建设的资金投入力度。

（3）以区域经济发展大局为中心，对现行财税政策进行细致研究，并对税源结构与税种特点进行定期调研，完善综合治税平台，并充分发挥该平台的作用。加强对涉税信息的监管，对重点企业的纳税情况进行严格监控，防止出现征管漏洞，探索增加地方财政收入的对策，实现财政预算管理的科学化与精细化，深入挖掘税收潜力。同时，深化对非税收收入的管理，创新非税收收入管理模式。对土地出让收支预算进行规范化管理，建立健全相关收支月报制度，严格执行宗地核算制度，禁止出现拖欠资金及随意减免资金的现象，确保土地出让金能及时准确入库；对资金的收益进行规范化管理，加快建立国有资产有偿使用制度，且拓宽财政收入来源。

2.规范投融资平台运作

新《预算法》实施以来，部分地区已停止举债行为，并将债务的本息偿还控制在可接受范围内，然而投融资平台存在的债务问题依旧较为严重。此外，随着城市发展速度的不断加快，必须对投融资平台进行严格的监管。地方政府应当建立专门负责债务管理的领导小组，从而加强对投融资平台举债工作的研究与分析，建立健全风险预警与管理机制。对投融资平台的债务与资金状况进行全面了解，明确各部门与投融资平台之间的责任与义务，剥离不应划入投融资平台的资金，督促依靠政府担保进行举债项目的投融资平台尽快还清贷款，并明确投融资平台与政府之间的责任，确定其经营权限，本着“谁举债、谁偿还”的原则，各融资平台自有项目所产生的债务应当由原主体承担，激发投融资平台的创新活力，不断开拓新的投融资模式。

3.建立预算协调与沟通机制

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预算科室在财政预算管理过程中发挥着重要作用，为增强各部门之间的配合，并处理好其中的财政资金分配问题，应当设立预算编审中心、国库支付中心、绩效监督检查小组等，以上均属于财政局的下属二级机构。通过建立相关制度，促使其行为更加规范化，分工也更加明确。预算管理实行“统一领导、分工协作、相互配合、共同努力”的内部工作机制。

其中，由预算编审中心负责对部门预算编制制度的制定工作，为了统一明确职责、简化组织机构、加强预算编制全过程的统一性，可对过去的编制流程进行改革。国库支付中心负责执行财政预算工作任务，主要包括对国库资金、专户资金账户的管理，对预算资金的执行情况进行监管；充分发挥出国库支付中心的审核职能。绩效监督检查小组主要负责对预算的编制、执行、决策的过程进行监管，保证预算过程的规范合法。在此过程中，需要加强财政绩效评价机制的公正性及监督部门的监管力度。构建预算编制、执行、监督三个环节并重的“三位一体”组织体系，全面提高预算编制、执行、监督与绩效管理的能力，保证预算的整个过程都有相应的绩效管理工作贯穿其中，推动财政预算管理的科学化与精细化。

4.强化预算执行分析与信息反馈

（1）坚持“没有预算就没有支出”的原则，对预算指标进行更加规范的管理，实现预算编制、执行、分配过程的规范化，加强对专项资金的监管工作。扩大国库集中支付范围，缩减资金拨款流程，提高财政资金的使用效率。一方面，加强宣传，增强工作人员对预算严肃性的认识。同时，还要深刻认识到预算要具备合法性，只有经过法定程序，才可对预算进行调整；另一方面，财政部门要树立起维护预算严肃性的意识，严格按照预算方案进行工作，除救灾、抢险等不可抗力因素造成的支出外，年中不得增加储备基金。部分部门提交的补充预算申请，将全部纳入下一年度预算安排，迫使预算部门提前做好预算编制工作。

（2）加强专项资金的监管，确保资金专款专用。第一，完善专项资金管理办法。财政部门应当严格按照相关法律的要求出台相应的配套管理办法，并严格按照制度执行。第二，积极落实绩效考核制度。各项目完成后，业务主管部门与财务部门分别对项目实施内容、项目功能、社会效益等进行综合评价，绩效考核结果将成为下一年度专项资金预算安排工作的重要依据。第三，加强专项资金的监管力度。财政部门和专项资金的使用部门，应当对专项资金的使用流程进行全程监管，实时掌握其进度流程，并且要加强对项目实施单位的监管，要求其定期报告资金使用情况和项目进展情况等，提升项目资金使用情况的透明度。第四，要充分发挥出审计监管部门的作用，建立专项资金监管体系，确保专项资金的使用能带来最大的社会效益。

（3）对预算执行的相关信息要进行定期反馈，及时发现并解决预算执行过程中存在的问题，并建立相关的信息反馈机制。定期报告预算的执行情况，各预算单位应在规定时间内将预算执行情况报告递送至编审中心，财政部门将根据提交的问题进行相应的调整。

（4）严格执行预算预警与进度报告管理办法。正常情况下，财政局要坚持对各部门、各单位季度预算执行情况进行公示。同时，将预算计划完成情况低于预期标准的单位纳入预警管理范围，预警级别分为三种：红色、橙色与黄色。此外，各级预算单位要坚持对本单位预算进行定期检查，关注执行中存在的问题并积极解决。