生态修复工程管理现状与存在问题、治理措施研究及对策建议

刘铸民

［昆明经济技术开发区投资开发（集团）有限公司，云南 昆明 650501］

0 引言

“绿水青山就是金山银山”，如何实现绿水青山，使生态文明理念深入贯彻人心是国家、各级政府及相关行业的重要课题。改革开放至今，国家不断加大生态环境治理力度，开展生态修复工程。随着时代的发展，生态修复理念也出现相应的改变，因此针对生态修复工程开展的管理工作必须与时俱进、创新理念。目前，我国实际开展的生态修复工程管理工作存在很多不足，因此对本课题展开深入探索，提出合理化建议具有重大意义。

1 生态修复工程的发展及内涵

1.1 生态修复工程的发展

20世纪80年代以前，我国针对矿区的生态修复方式主要是造田造林。到2000年，矿区更加注重土地复垦，开展的修复工程更加具有组织性。同时国家开始对土地复垦制定相关标准，从而有效整治挖损、塌陷土地，使受损土地能够投入实际的应用过程中[1]。

2000—2015年，生态修复工程注重土地复垦和地质环境治理共同推进。政府加强对地质环境治理方面的重视，并且在地质环境保护方面有了明确规定，在这个过程中，土地复垦工作取得了不错成果。

2016年至今，生态修复工程得到全面开展，矿区环境治理恢复成为工程的重要组成部分。在国家政策支持下，矿山开采对地质环境产生的破坏与对土壤、水体产生的污染问题获得全面治理。在此背景下，生态修复综合治理理念得到全面增强，同时，生态修复机制也在不断优化与完善。

1.2 生态修复工程的内涵

通过分析生态修复工程各阶段的发展能够了解到，随着时代进程不断推进，生态修复目标在不断发生改变，工程措施落实重点不尽相同，制度及法规之间涵盖的内容也存在差异，但土地复垦及环境治理仍是生态修复工程的重点内容[2]。此外，生态修复工程还需跟上时代发展的步伐，不断提高其涵盖内容的丰富性。

综上所述，生态修复工程的内涵可以定义为：根据环境科学及土壤学等理论，从工程实际出发，运用先进工程技术，对在开采期间对地质、地貌景观造成的破坏、对地下水层产生的破坏及生态环境受到的污染等开展修复，使土地资源再次得到充分利用。

2 生态修复工程中可能遇到的问题

昆明市滇池东岸关停矿区矿山地质环境治理示范工程地理位置较为特殊，总面积10.53 km2，共4个片区5个地块，分3个年度实施。项目得到批准后，针对地质环境问题进行了深入研究，项目区土层稀薄、土壤贫瘠，少量零星的坡耕地产量低下，不适宜耕种，只适合恢复为建设用地和林地。针对此种情况，设计方应按实际需求开展精细化设计，并在此基础上编制项目具体实施方案。

2.1 方案编报审查问题

首先，针对生态修复工程中的废弃矿山，部分编制的方案中设定的修复目标缺乏合理性，设置的绩效指标在实际当中无法实现，这对工程高效开展、落实及最终的项目验收是非常不利的。其次，所开展的设计方案缺乏生态合理性，不具备先进的生态修复理念，导致生态修复工程难以和区域生态保护工作有效融合，进而对生态系统平衡性的恢复造成了限制。

在矿山生产建设方面也存在严重问题，例如，制定的方案过于形式化，给后续开展生态修复工作造成一定困难。部分矿山企业方案制定完成后，需将方案上报主管部门审批，审批完成后颁发采矿许可证。如果在方案报送、审核过程中，未充分了解并深入研究该区域详细生态结构，导致项目难以顺利竣工验收。除此之外，在方案通过相关部门审查后，部分企业实际开展的开采工作未按照已审批完成方案进行，导致治理方案不具备任何可操作性及参考价值。

2.2 资金使用监管问题

当前开展的一些生态修复工程中，存在资金使用效率低的问题：①由于地方的资金配套不足，造成工期延长。②资金的投入方面缺少足够的引导，社会资本投入缺乏激励机制。③完成修复治理后利用效果和效益不佳，部分土地在投入较多资金完成复垦之后却没得到利用与产生应有的价值，造成资金与资源的浪费。

虽然各地相继出台了一系列资金管理制度，但是在资金使用及监管方面仍存在许多不足：①基金的使用没有实现统一化。我国在2019年决定将土地复垦与矿山地质环境这两个方面的生态修复方案进行合并编报，对两种工程基金进行统筹应用及管理，然而目前一些地区所出台的基金管理规定当中并没有将土地复垦与矿山地质环境治理基金合并[3]。②基金的使用和管理存在较大的困难。对基金应用开展的监管工作通常采用定期报送及信息公示等方式，虽然减轻企业保证金缴纳方面的压力并实现了滞压资金再次利用，但却弱化了自然资源管理部门在生态修复方面的监管作用。在这样的情况下，基金应用方面开展的监管工作还会遇到更多的困难。

2.3 工程验收标准不够完善

工程验收是生态修复工程中非常重要的内容，其所发挥的作用不容小觑。工程验收和治理基金核算方面存在不可分割的联系，该环节是对企业使用及计提基金监管的最后一个关键环节，所以面临较大的监管压力。此方面存在的主要问题如下：①生态修复工程所涵盖的内容非常广泛，包括土地复垦、地质治理等内容。在工程得到统筹落实之后，却缺乏专门的生态修复工程验收标准。②原有的验收质量相关标准不够完善。实际开展生态修复工程期间，相关的质量标准包括土地复垦及地质环境治理等，且缺少统一的生态修复工程质量控制标准。③伴随着社会化进程的不断推进，生态修复的内涵及理念发生了改变，以往的生态修复方式不能充分体现生态系统具备的整体性。

3 生态修复工程管理对策建议

3.1 加强方案编制审查，增强方案管控效果

首先，方案编制需保证方案的合理性及可行性。针对废弃矿山的修复和治理，需从生态系统自身具备的恢复能力方面进行充分考虑，并将其融入编制方案当中，可明确划分为人工修复和自然恢复，这有利于减少人为工程方面的设计。同时，需从实际出发进行方案中各项指标的设定，保证方案具有足够的合理性和可行性。其次，做好规划引导方面的工作，实现生态修复规划和国土空间规划之间有机结合。同时落实相应的激励政策，使生态修复可以有效融入现实工作体系中，在此基础上加大力度激发潜在资源，实现修复之后资源的高效利用[4]。在方案编制过程中，编制部门或编制人员需要对矿区生态系统结构方面有一个明确的认知，了解矿区生态结构的功能及特点，做好勘察、调查，并在此基础上综合考虑人为生态修复及生态系统自身的修复特性，制定更具合理性的工程开展目标及采用更具有针对性的工程技术。

针对生产建设矿山，应充分贯彻和落实同步编制、同步审查及同步实施制度。在矿山地质环境治理与土地复垦相关方案合并编报方面，仍存在未充分落实的情况。针对此问题，需加大力度贯彻落实同步编制、审查及实施合并制度，最大限度避免方案编制不符合实际的情况。基于此，设计人员对已有的方案进行了优化和完善，在保证方案编制效果的基础上，依据方案开展治理，有效盘活土地资源，充分利用废弃矿山用地。

3.2 提高工程实施和资金应用的规范性，增强生态修复效果

建立项目法人、招投标、工程监理、合同、公告、审计、主管部门监督检查等制度，做到规范、高效管理，确保地质灾害治理、环境治理恢复取得成效。在实施的不同阶段，分别制定专项目标管理责任制，明确各方的责任，为项目切实提供坚实的制度保障。

实际的生态修复工程应严格按照规范要求使用资金，严格执行基本建设程序，按照全过程跟踪审计、第三方工程量测量复核及环境治理成效监测的三级管控机制有序推进，确保资金依法依规使用和工程质量的有效控制。与此同时，加强对资金的整合，从整体上丰富生态功能区具备的服务功能，在不违背公益需求的前提下，充分发挥财政资金在生态修复工程开展过程中的引导作用。其次，在实际开展生态修复工程期间，应加强对适应性管理的探索，有利于从整体上提高工程质量，带来更为可观的经济效益。

在生产建设矿山方面，首先，以当地采用的基金管理方式作为主要依据，对企业在基金计提及应用方面开展有效的监管。在应用合理监督检查方式的基础上，还应建立生态修复分级管控机制，围绕企业基金的实际计提情况及在生态修复方面的职责落实情况，对企业开展相应的分级工作，以此提高企业的监管水平。其次，由于生态修复工程在实际开展中通常会选择统筹实施，在资金方面最好采取统筹管理的方式。基于此，各部门应不断对现有基金管理制度进行优化及完善，实现对基金的统筹管理，有效彰显资金整合效果，同时促进监管工作开展过程中各个部门之间的协调配合。

3.3 做好工程竣工验收工作，严格落实与追究修复责任

①建立合理的生态修复质量标准及验收规范，在此基础上不断对其进行优化、完善。将生态系统的实际修复特点作为主要依据，进一步丰富生态修复质量标准的内容，其中需包含验收组织、对象及相关要求等，这对提高整体验收效率来说是非常有利的。②制定相应的验收追责制度。例如，在生态修复工程结束验收后发生问题，应追究相关企业与人员的责任，并及时制定解决方案。③建立多部门联合验收相应机制。相关企业在申请采矿许可证的过程中，不仅需要向自然资源部门提交土地复垦及地质环境保护方案，同时需编制环境影响报告书及水土保持方案，分别提交给生态部门及水土保持部门。在此基础上，实现多部门联合验收，可以切实减少企业工作量，进一步增强生态修复质量控制效果。

2019年，昆明市滇池东岸关停矿区矿山地质环境治理示范工程顺利通过专家验收。通过3年的治理，其生态恢复治理工作取得了一定的成效，有效消除地质灾害隐患，并且获得了2020年度绿色矿山科学技术奖。

4 该生态修复工程项目的创新点

4.1 以科学规划作为指导，探索矿山生态修复新思路

此次开展的工程现场土地稀薄并且土壤贫瘠，不符合耕种条件，只能应用在建设用地及林地方面。在开展修复工作期间，设计方从实际要求出发，以此为控规修编调整提供重要依据。在项目落实后，对施工存在的隐患开展全方位治理，从整体上改善矿区地质环境，使土地格局变得更加科学、合理。

4.2 立足项目实际，应用创新治理新手段

治理区所在位置具有一定的特殊性，因此需要做好绿化美化方面的工作，同时区内的边坡高差及地形坡度已经超出国家的规范标准。对于治理措施的落实在施工安全方面有着较为严格的要求。针对此种情况，设计方采用图解法及工程类比法开展设计工作，将场地平整与采坑回填结合，有效减少采坑边坡隐患。

4.3 盘活土地资源，创新生态修复和产业发展模式

治理完成后，建设用地量显著增加、植被恢复取得良好成果。新增建设用地采取市场公开竞争手段出让，回收治理资金的同时推动产业发展，从整体上提高了生态修复的生态效益、经济效益、民生效益、社会效益。

5 结语

综上所述，生态修复是一个循序渐进的过程。目前生态修复工程开展的管理工作仍存在不足，对工作开展造成一定的限制。对此，需要参与生态修复工程的企业能够保证生态修复方案的合理性与可行性、对工程资金的合理利用与管理、做好工程竣工验收工作，对于促进我国生态修复目标早日实现来说意义重大。