支付体系监管的国际经验及启示

高 爽 张文畅

（中国人民银行长春中心支行，吉林 长春 130000）

一、我国支付体系发展及监管现状

支付是指收、付款人之间转移货币资金的过程。支付体系是指处理经济社会活动产生的众多支付业务流的专门机制，其主要包括支付服务市场主体、支付工具、账户、支付系统和管理规定等，这些组成部分相互联系、相辅相成。而支付体系监管则是一种旨在促进支付体系安全高效运转并能防范支付风险的公共政策行为。因此，对支付体系进行监管至关重要、不可或缺。

目前，我国支付市场主体不断丰富，初步建立了以人民银行为核心，银行机构为主体、特许清算机构和支付机构为补充的多层次支付服务组织体系。支付工具也逐渐多样化，形成了以银行卡、票据为主体，移动支付、网上支付等新兴支付方式为发展方向的非现金支付工具体系。同时，支付系统日益多元化，形成了以人民银行建设的现代化支付系统为核心，银行机构行内业务系统为基础，其他服务组织支付清算系统为补充的支付清算网络体系。

在我国，中国人民银行负责统筹国家支付体系建设并实施监督管理，会同有关部门制定支付结算业务规则，保障全国支付、清算系统的安全稳定高效运行。一直以来，人民银行积极履行支付体系监管职责，始终将“安全和效率”作为支付行业的发展主线和监管目标，顺应不同时期支付体系的发展特点，适时调整监管思路，大力提高监管有效性，努力维护市场秩序，推动我国支付体系监管步入新阶段。

二、我国支付体系监管存在的问题

（一）支付体系的法律基础尚不夯实

目前，我国关于支付体系管理的立法层级较低，除《票据法》等个别规定是以法律形式颁布，其他多为部门规章和规范性文件，缺少高层次法律法规的支持。另外，现有的支付体系管理规定更多体现为业务规范、业务流程、业务操作等内容的具体规定上，操作性较强，但却各自独立，较为分散，尚未将其中普适性的管理要求和原则、规则上升为支付结算领域的基本性、统领性制度安排，不利于支付体系发展和监管的顶层设计，难以更好地驾驭和前瞻性地指导支付体系发展与监管工作。

（二）多头监管多和协同监管少现象仍存在

目前，我国分业监管模式在一定程度上造成了监管机构职能交叉和职能空白现象。一是存在监管重叠，《中国人民银行法》明确了人民银行对我国支付体系实施监督管理的职责，但涉及到具体业务时，人民银行仍需会同有关金融监管部门制定相关业务规则。如对银行卡的监管，人民银行和银保监局都出台了相应的管理规定，造成一个业务的监管被分割成两部分，降低了监管效率。二是个别领域存在监管空白，例如当前仅对银行卡清算机构规定了相应的市场准入管理制度，其他清算组织虽也是经人民银行批准设立的，但缺乏配套准入管理制度。此外，缺少对重要支付基础设施的判断标准，不利于双向开放环境下支付体系监管的国际协调与对话。

（三）支付体系监管有效性不足

近年来，随着新兴技术在支付领域的应用，各种创新的支付服务和产品层出不穷，这极大改变了传统支付渠道和场景，但也相应地增加了监管难度，监管部门为了有效防范支付领域的风险，严格执行制度的各项要求，较少实行着眼于业务本质的穿透性管理，易形成“重形式、轻实质”的情况。比如对支付机构的许可续展和退出环节，更多关注申报材料形式要件的完备性和合规性。另外，有些监管依据存在不匹配现象。目前我国对银行机构的监管主要依据《商业银行法》及配套制度，对支付机构的监管主要依据《非金融机构支付服务管理办法》等部门规章，二者都开展支付结算业务，但其监管标准不一致，易造成不公平竞争问题。

三、国外支付体系监管概况及经验

（一）国外支付体系监管概况

1.美国

美国在支付体系监管机制方面，采用联邦与州两级监管。在联邦政府层面，根据《多德-弗兰克法案》，由美联储、财政部及其他重要金融监管机构组成金融稳定监测委员会，负责美国金融系统性风险的防控和各监管主体的沟通协商；美联储履行美国中央银行职责，有权制定支付结算监管的相关规定，对系统重要性的金融市场基础设施进行宏观审慎，同时在紧急情况下可以对支付体系进行全面监管。在州层面，各州的金融监管部门根据相关监管实施细则，对州内支付服务组织的支付结算行为进行监管。

美国于金融危机后并未实施欧洲和日本的单一金融机构实践，而是继续实行金融体系多头监管格局。但为了加强宏观审慎监管，防范系统性风险，美国出台了《多德-弗兰克法案》，该法案强化了美联储在支付结算体系中的核心监管地位和作用，细化了主要监管主体之间的协调机制，包括针对系统重要性支付基础设施及相关活动，其直接监管部门必须与美联储和金融稳定监测委员会协商制定风险管理标准相关规定。

2.英国

英国于2008年金融危机后，对财政部、英格兰银行和金融服务局三方监管体制进行了根本改革，形成了以英格兰银行和金融行为局（FCA）为主的“准双峰”监管模式。英格兰银行作为英国的中央银行，被全面授予宏观和微观审慎监管职权，还有对支付系统、证券结算系统的监管职权，英格兰银行还可以具体出台支付体系监管行为规范，对具有系统重要性的支付结算机构直接进行审慎监管等职能。财政部有权指导英格兰银行的支付体系监管行为，以确保其达到欧盟或国际标准。审慎监管局（PRA）作为英格兰银行的下属单位，其主要职责是对银行、住房抵押贷款互助会、信用合作社、保险机构和主要的投资银行等金融机构进行审慎监管。FCA主要负责审慎监管局监管范围之外的金融机构的审慎监管。支付体系监管局是金融行为局的附属机构，主要负责监管指定的8个支付系统。

在监管协调方面，对于既提供交易所服务又提供中央对手方清算服务的机构，同时受到英格兰银行和金融行为局的双重监管，其中属于清算所的业务由英格兰银行监管，属于交易所开展的业务则由金融行为局监管。

3.新加坡

在新加坡，金融管理局（MAS）是支付体系的监管主体，负责制定和实施与支付相关的监管政策。2006年以前，MAS对支付体系的监管依据较为分散，随着新加坡支付行业不断发展，传统的监管框架已滞后于市场发展，在经历了一系列起草、修改和完善的过程后，MAS于2006年颁布了《支付体系监督法》，为其监管支付体系提供了统一的基础。又随着新兴支付工具和业务模式的快速发展，MAS从2016年开始着手对现有监管框架进行调整，最终于2020年1月28日宣布新《支付服务法案》正式生效。新的《支付服务法案》进一步整合了《支付体系监督法》和《货币兑换与汇款业务法》的相关规定，扩展了支付业务监管范围，同时鼓励支付服务和金融科技的创新和发展。

新的《支付服务法案》将支付进行了分类，一类是支付服务商，主要提供收单、汇款、账户发行等服务，另一类是支付系统，促进参与者之间的资金转移。该法案还规定了两套平行监管制度，一套是“指定制度”，主要针对直接由金管局指定的维持经济稳定的大型支付系统，另一套是“许可制度”，其中共设三种许可：货币兑换许可、标准支付机构许可和大型支付机构许可，设置的主要目的是为了灵活适应市场变化。

（二）国际经验借鉴

不同国家和地区因经济发展水平、法律基础、支付偏好等因素差异，形成了不同的支付体系监管框架，但有共同趋势。

一是法律制度建设较完善。完善的法律制度建设能为一国支付体系健康发展保驾护航，是相关监管部门依法履行职责的重要保障。美国、英国和新加坡都能顺应支付市场变化及时出台相应法律制度，明确监管主体之间的职责范围。如美国作为2008年金融危机的发源地，于危机发生后及时总结经验教训，出台了《多德-弗兰克法案》，对现有的金融监管体系进行了一系列调整和补充，明确了各监管机构的职能、监管范围以及监管争议的处理程序等，为维护美国金融稳定起到了重要作用。新加坡为了更好地支持支付领域创新发展，对之前的监管制度进行了合并，出台了新的《支付服务法案》，完善了新加坡支付服务监管依据。

二是注重宏观审慎监管。后危机时代，为更有效地防范系统性风险，维护金融稳定，各国着力构建以宏观审慎监管为核心的金融监管理念，全面完善金融市场基础设施建设和管理。支付体系作为金融市场基础设施的重要组成部分，支付体系监管作为建立宏观审慎管理框架的重要内容，各国都从修订立法条例入手，完善相关监管依据。例如美国依据《多德-弗兰克法案》，新设金融稳定监测委员会作为宏观审慎监管机构，以此来加强对系统性风险的识别和管理，以期维护市场稳定发展。

三是注重强化中央银行监管职能。纵观美国、英国和新加坡的经验，其都是通过法律规定等手段不断强化中央银行在各国支付体系监管中的主导地位，建立中央银行与其他监管机构的合作关系。

四、完善我国支付体系监管的建议措施

（一）大力推进法规制度建设，夯实监管基础

一是根据支付业务发展实际，着力提升一些现有规定的法律层级，完善市场竞争的公平制度基础，更好的促进业务发展。二是以同业务监管为原则，建立统一监管标准，增加支付监管法规制度的权威性，维护公平的市场竞争环境。三是以夯实监管基础为目标，加快推动支付体系的基础性立法工作，提升制度设计的统一性、前瞻性和包容性，做好支付结算体系相关制度的衔接，着力解决长期困扰支付体系法律建设的难点、痛点问题。

（二）集中监管职能，坚持人民银行对支付体系的统筹监管

一是继续强化人民银行在支付体系监管中的核心地位，建议通过法律的形式明确赋予人民银行全面监督并维护支付体系安全稳定运行，建立健全支付体系监督管理机制的职责，并由人民银行主导制订支付体系监管政策和支付体系发展规划。二是借鉴国际相关经验，在金融稳定发展委员会统一领导框架下，成立人民银行牵头的支付结算委员会，作为支付体系监管的总协调者，防范支付风险跨市场、跨系统传递，实现支付体系安全、稳定、高效运行的目标。

（三）优化监管机制，提高监管有效性

一方面，结合支付市场新情况、新形势，进一步优化“政府监管、行业自律、社会监督、公司治理”的监管模式，调动各方积极性，形成支付体系监督合力，整治市场乱象，有效防范支付业务风险。另一方面，探索建立全面风险管理框架。将支付体系涉及的相关组织机构、业务、制度全面纳入风险评估及监测管理范围，利用可靠的风险评估方法，准确测量各支付服务组织面临的风险敞口，并评估宏观经济和金融市场波动对其造成的影响，根据支付业务规模、备付金规模和风险权重等因素对银行机构、支付机构等进行分类监管。