基于治理现代化视角的河南省县域营商环境优化研究

金 东

(河南省社会科学院 城市与环境研究所，河南 郑州 450002)

“水深则鱼悦，城强则贾兴。”在新的历史条件下，县域要不断增强自身的吸引力和竞争力，为了实现更高质量、更加高效、更加公平、更可持续的发展，就必须持续改善和优化营商环境，在更大程度上激发市场活力和社会创造力。从治理的角度看，营商环境是市场主体在全生命周期内所涉及的外部因素和条件的总和，包括政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等，优化营商环境是一项复杂的系统工程，需要政府、市场和社会多元参与主体在一定制度安排下开展充分的协调与合作。河南省有上百个县和县级市，县域生产总值和常住人口分别占全省的七成和六成左右，县域的发展成色和稳定与否事关全省大局。本文重点聚焦河南省的县域营商环境建设，从地方治理现代化的视角切入，深入考察基层营商环境的核心问题与治理路径。

1 营商环境与县域治理的逻辑契合

县域治理是在县域范围内，多元治理主体共同参与，旨在维护和规范社会秩序，预防和化解矛盾，促进公平正义，激发发展活力，推动社会进步而开展的各种活动的总和。而优化营商环境也离不开多方主体的参与，其目的在于通过构建一系列科学合理的游戏规则、行动准则，以降低市场主体的制度性交易成本，从而使经济发展更加充满活力。因而无论是从参与主体还是从推进目标、实现方式来看，优化县域营商环境与推进县域治理现代化都有着紧密的内在关联。

1.1 治理现代化视角下的营商环境的基本属性

按照我国2019年公布的《优化营商环境条例》的表述，营商环境“是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。而从现代化治理的视角观之，好的营商环境同时还是政府、企业、社会等多元主体共同治理的结果，是由经济、政治、社会等领域的规范、规则构成的制度集合体，是具有明显正外部效应的特殊公共产品[1]。它有以下基本属性：其一，是公共治理的产物。地方政府履行经济职能、发展本地经济的传统手段是拼资源、拼环境、拼政策，而优化营商环境意味着要致力于为市场主体全生命周期提供高效、精准、持续的制度供给。从单纯招商引资到优化营商环境的转变是一场全方位、多层次的变革，政府在其间虽然仍然是责任主体，但同时也需要企业和社会公众的广泛参与。市场主体是营商环境最直接的感受者、体验者和评估者，而各类社会组织和广大公众也是营商环境的有力维护者和监督者。营商环境的打造，毫无疑问是作为政府的公共部门和作为市场主体、社会主体的企业、公众分工协作，密切合作下的公共治理活动。其二，是制度的集合体。在制度经济学中，制度被理解为一套关于行为和事件的模式，包括法律法规等正规约束和伦理习俗等非正规约束，是经济运行和经济发展的内生变量，其主要作用在于抑制潜在的机会主义行为，使人们的行为更可预见，并由此促进劳动分工和财富创造。在某种程度上，营商环境就是通过由各种正式和非正式制度构成的有机组合来直接约束市场主体的行为活动。优化营商环境，着重解决的就是体制机制等方面的“软环境”问题，通过制度的良性变迁为市场主体保驾护航。其三，是特定的公共产品。公共产品的典型特征是非竞争性和非排他性，即产品的受益对象之间不存在利益冲突，增加受益人不会增加成本，但排除受益人却需要很大的成本。营商环境既不可被分割平摊，也难以被独自享受，属于市场主体共有的公共产品。优化营商环境就是要最大限度地满足公共利益的诉求，通过其正外部性的发挥为各类市场主体带来普惠性利好。

1.2 优化营商环境是县域治理现代化的必然要求

现代化治理离不开良好的经济基础，只有在高质量发展中才能实现高水平治理。我国不少县域综合实力不强、政府财力有限、结构性矛盾突出，同时面临着总量不足和转型升级的双重压力。推进县域治理体系和治理能力现代化时的一大挑战就是治理资源投入不足，在公共物品供给、公共服务提供、激励机制建设、重大危机应对等方面心有余而力不足。而提出优化营商环境这一论题的出发点就是要更好地摆脱贫困、推动发展。世界银行营商环境项目的发起者迈克尔·克莱恩认为，与单纯依靠援助的方式相比，营造鼓励创业的营商环境更加有助于从根本上解决发展中国家的贫困问题。同样，对于我国广大县域而言，优化营商环境是经济发展的重要条件，其所带来的直接效果是市场活力的增强和经济总量的增长，而通过“放管服”等方式助力供给侧结构性改革，也会在稳住县域经济基本盘的同时进一步提高经济增长的质量。因此，在优化营商环境助推县域经济发展、县域经济发展助推县域治理现代化这一逻辑主线下，“营商环境”与“县域治理”之间建立了紧密的联结。不仅如此，营商环境建设本身也是现代化治理的一项重要内容。近年来，为了主动适应、把握和引领经济发展新常态，各地纷纷出台政策举措，致力于打造更具活力和吸引力的营商环境，营商环境正成为地方政府治理竞争的新场域。

1.3 现代化治理为县域营商环境优化提供有力支撑

在相当长的历史时期内，县域社会相较于乡村而言虽然规模更大、关系也更为复杂，但依然属于费孝通先生所称的“熟人社会”。在改革开放大潮的洗礼下，社会流动加快，利益诉求多元，原有的社会结构和社会秩序被不断打破，而新的制度体系还没有完全建立起来，在观念陈旧、方法滞后、市场不完善、法治不健全等多种不利因素的交织影响下，县域营商环境优化面临着不小的挑战。相对于传统社会而言，“现代化”的治理是对原有的社会形态进行调整、超越和完善以适应现代社会发展要求的过程。如果分别从治理体系和治理能力两个维度评判，现代化治理应当至少包括协同化的组织体系、规范化的制度体系、法治化的运行体系以及社会需求的发现和满足能力、社会共识的凝集和动员能力、治理资源的整合和利用能力等方面[2]。在现代化的治理体系和治理能力的有力支撑下，以市场主体需求为导向对原有的规则秩序进行重新审视和建构，将会大大减少利益藩篱的阻隔，加快实现营商环境建设的既定目标。在县域层面推进现代化治理虽然存在一定的难度，但同时应当看到的是，县一级通常拥有较为完备的治理系统[3]，又能够近距离倾听群众诉求，是将风险防患于未然、化解在基层最直接有效和最有潜力可挖的治理层级。如果通过机制创新、技术赋能等方式合理配置和利用好人力、物力、财力等资源，将县域治理的潜在优势成功转化为治理效能，县域社会的市场化、民主化、法治化程度将大为提高，对市场主体的开放度、透明度和可预期性也会越来越高，整体营商环境势必越来越好。

2 河南省县域营商环境的治理实践与存在问题

为了加快推动县域经济高质量发展，河南省提出要围绕市场环境、政务服务、投资贸易、法治建设等领域持续发力，探索打造县域营商环境的“河南样板”。省内各县(市)也努力改善本地的行政效能、工作作风和社会生态，以求在优化营商环境上取得新成效。然而，河南的县域营商环境优化最近几年虽然表现得热热闹闹，但整体水平还比较落后。河南省2020年营商环境评价结果显示，县域营商环境总体得分明显低于省辖市，县域企业办事成本仍需压减，企业满意度相对不高[4]。只有对县域营商环境的治理实践进行全面梳理和总结，清醒认识到营商环境的治理短板，才能在治理现代化背景下有的放矢地提出县域营商环境的优化思路。在公共治理语境下，河南省推进县域营商环境建设的做法和不足大体包括以下几个方面：

2.1 着力提高思想认识，但现代治理理念尚未真正确立

由于人们越来越认识到稳定、开放、可预期的发展环境对于市场主体的重要性，营商环境已然成为广受关注的高频词汇。在河南，县一级政府通过会议传达、集中学习、研讨交流等方式强化相关工作人员对营商环境的认知。各县(市)还通过广播电视、微信公众号、发放宣传资料、现场咨询等线下线上相结合的形式，广泛宣传优化营商环境的相关政策法规，提高市场主体和群众对营商环境的知晓率。但知晓了解是一回事，入脑入心又是一回事，对于如何转变思想观念，真正做好“有呼必应、无事不扰”的“店小二”，各县(市)仍有不小的提升空间。调研发现，一些领导干部和工作人员还有认识上的偏差，对政策的理解不深不透，甚至存在明显的形式主义、官僚主义问题。有的把优化营商环境当作个别部门的事，奉行“事不关己，高高挂起”；有的将营商环境简单等同于政务环境、审批环境，忽视了法治、监管、人才、产业配套等的重要性；还有的思想不解放，工作不灵活，服务不积极，过去的“门难进、脸难看、事难办”的老“衙门作风”虽然告一段落，但“只微笑不办事”“不贪不占也不干”“怕担责、不作为”等新“衙门作风”又开始浮现。理念是行动的先导，理念的偏差和缺失自然也影响到行动的效果。上述问题归根结底还是思想理念没有及时更新、及时转换所致。现代化治理讲求的是治理的民主性以及处理好多元主体的利益关系。然而在长期养成的惯性思维下，政府层面往往将“治理权”转换为“管理权”，把企业组织、非政府组织、公众等放在“被治理者”而不是治理主体的位置，导致“治理者”与“被治理者”的主体错位[5]，反映在营商环境治理实践中，基层政府也就没有及时完成从“管理者”向“服务者”的转变。

2.2 推动破除制度障碍，但“放管服”改革没有完全到位

“放管服”改革紧紧围绕政府、市场和社会的权限职责展开，其核心是重构和厘清政府、市场、社会之间的关系，减少政府对市场主体的过度约束。河南各县(市)将深化“放管服”改革作为一场刀刃向内的自我革命，积极推进“一网通办”前提下“最多跑一次”改革、“互联网+政务服务”改革、“双随机、一公开”监管改革以及“证照分离”“多证合一”“照后减证”改革等，大幅精简行政许可事项和各类证明，基本实现“一枚印章管审批”，政府内部的职责分工、办事流程、办事效率得到优化，企业和群众反映突出的办事难、办事慢、办事繁等问题大为缓解。尽管如此，河南县域层面的“放管服”改革还远没有画上句号。一方面，推进简政放权已经行之有年，但向县一级充分放权授权仍没有全部到位。有些从部门利益出发进行拆分式、凑数性放权，仅仅下放一些责大利小或无关紧要的事项，选择性下放、明放暗不放以及放权步调不一致等情况不同程度地存在。另一方面，下放的“香饽饽”到了县域层面由于承接不住而可能成为“烫手山芋”。事权下放后，相应的人、财、物却没有同步下放，致使县级承接部门由于人力、技术、资源等不足而无力履行职责。大量的事权下放至县域或委托县级部门来行使后，还可能导致基层政府负担较重，未必给企业和群众带来真正的便利。例如，在快速增加的监管任务面前，基层监管“短板”问题相当突出，部分县(市)由于缺专家、缺设备而不能按时完成现场勘验工作。“放管服”改革的背后是利益结构的调整，只有找准症结、理顺机制、明确权责，才能最大限度地释放改革红利和治理效能。

2.3 积极改进政务服务，但政府治理能力和水平仍待提升

从治理能力与合法性的角度来看，如果将治理能力理解为可以调用资源的能力，如协调、监督、分析、执行等能力，将治理合法性理解为在投入、过程和结果等各方面所获得的公民信任和公信力[6]，那么现代政府治理就需要妥善处理好行政相对人与政府之间的互动关系，特别是要聚焦企业、公民、社会组织等服务对象的现实需求，努力营造良好的市场环境和社会环境，以强化政府治理的能力和合法性。优化政务服务是政府治理能力和水平提升的重要表现，河南各县(市)以政务服务减环节、减事项、减时间、加速度为目标，优化再造政务服务流程，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进服务事项网上办理，建立健全行政(便民)服务中心，努力实现“一个窗口”受理、“一站式”服务。同时还要看到的是，河南县域层面虽然在提升政务服务效能方面取得了长足进步，但问题依然存在，诸如窗口单位授权不充分、审批事项环节多耗时长,政务数据互联互通不够,信息化建设滞后,社会信用体系薄弱,“一窗受理”“一网通办”不到位等等。除此之外，资金、人才、土地等要素保障和服务更是考验政府治理能力和水平的重点所在。然而，河南各县(市)普遍存在土地指标不足、土地使用效率低下、市场主体特别是中小企业融资难融资贵、人才引不来留不住等问题，政府的治理能力和水平在很多领域仍然有待提升。

2.4 有意开展多元共治，但合作治理网络缺乏坚实保障

由于营商环境建设的复杂性和系统性，县级政府也普遍意识到优化营商环境绝非政府某些部门乃至整个行政体系所能胜任，必须依赖于多元主体的协同治理。在优化营商环境的治理实践中，问题的关键已经不在于是否应当协同治理，而是协同的方式和途径。营商环境协同治理的本质就是如何更好地处理多元主体的关系以及有效地开展互动。河南县域层面不乏各种对营商环境多元共治、协同治理路径的探索。例如新安、潢川、固始等县的人大机关就本地营商环境中存在的突出问题开展质询；临颍、扶沟、光山等县则发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，通过提交调研报告、开展专题协商等形式为优化营商环境贡献力量；民权、南召、确山等县则专门成立由人大代表、政协委员、企业家代表、媒体机制、工商联负责人和群众代表等组成的营商环境特邀监督员队伍；还有不少县(市)通过搭建政企沟通交流的平台、企业互访互学平台、法律维权服务平台等，不断完善政企沟通机制。

营商环境协同治理建立在不同主体相互信任和有效沟通的基础上，政府、市场主体、社会组织、公众等不同利益主体必须界定好各自的权责边界，建立起相对协调、成熟、稳定的互动机制，才能真正形成优化营商环境的合力。然而就目前而言，河南省各县(市)虽然在努力构建优化营商环境的多主体合作治理网络，但协同治理的构成要件尚不健全，在目标整合、权责分配、信息交流等方面还存在缺陷。在政府内部，跨部门协同联动不足，营商环境建设仅靠个别部门牵头，推而不动；在政社之间，个别县(市)营商环境以评促改机制不健全，政务服务办件“好差评”主动评价率低，没有起到以社会监督反馈倒逼服务提升的效果；在政企之间，一些县域企业反映，政府有关部门虽然开展一些走访调研，但仅仅当成例行公事走形式，对于反映的问题口头表态多、实际落实少，政企沟通没有形成良性互动。由于开展常态化协作治理的运行机制不够健全,多元共治的效能没能得到很好呈现，对于一些稍显棘手的问题，往往要靠开展专项巡察、专项整治等运动式治理或者党委、政府“一把手”的亲自过问督促才能得到有效解决。

3 治理现代化视角下的河南省县域营商环境优化策略

3.1 进一步解放思想转变作风，强化“店小二”意识

理念决定方向，思想决定行动。要推进县域营商环境建设上台阶上水平，就必须从思想上、理念上实现质的突破和提升。优化营商环境要求政府方面要适应现代社会治理的需要，由权力思维转向服务思维，认清自我定位不是对微观主体进行指令性管理，而是为企业生产经营创造良好发展环境。县域营商环境优化的责任主体是县乡政府，主要的组织者、执行者、落实者则是县乡各级干部，干部发挥作用的大小成为营商环境的“试金石”“风向标”。为了切实促进县乡干部解放思想、转变作风，当好服务市场主体的“店小二”，应至少在以下方面重点发力：一是激励干部积极作为，克服“怠”的问题。引导干部切实认识到营商环境是市场主体的生命之氧、县域经济的培育之土，围绕优化营商环境主动想事、主动干事，站在“用户体验”的角度换位思考，做到服务企业不推诿、协调事项不扯皮。同时，对于存在“轻商”“卡商”“压商”等损害营商环境建设的相关人员则要严肃问责。二是激励干部提升能力，克服“庸”的问题。通过开展专题培训、考察观摩、交流研讨等形式多样的方式，着力提升县乡干部的学习研究能力、岗位履职能力和精准服务能力，让广大干部在优化营商环境工作中发挥好战斗堡垒和先锋模范作用。三是激励干部敢于担当，克服“怕”的问题。“怕”的主要表现是前怕狼后怕虎，不敢干事、不愿担责、不想较真碰硬。对此，既要要求干部强化责任担当，锤炼过硬的工作作风，也要优化约束激励机制，通过出台鼓励创新、容错免责的制度和办法等方式为干部营造一定的试错容错空间。

3.2 持续深入推进“放管服”改革，提高政府治理效能

在县域层面推动“放管服”改革向纵深发展，围绕“放得更宽、管得更严、服得更优”做文章，既是激发市场活力，让市场在资源配置中起决定性作用的需要，也是更好发挥政府作用，提高政府治理效能的需要。一是持续推进行政审批制度改革。为了让县一级拥有更多的自主权和主动性，应致力于构建市县一体化、扁平化的审批机制，依法有序向县(市)下放审批权限，做到能放尽放、真放实放，对与行政许可相关联的行政权力、公共服务和收费等事项，应当一并下放，确保关联事项能在同一层级“一链办理”。与此同时，要支持推动县(市)加强审批承接能力建设，通过专题培训、现场指导、案例示范、购买服务等方式，完善审批事项的流程支持和专业技术支撑，确保下放审批事项“接得住”。二是探索创新政务服务方式。加强政务服务中心窗口建设，完善异地受理、业务流转、监督管理等线上线下融合办理机制，健全实体大厅与网上办事大厅相结合的政务服务模式。针对一些地方存在的政务服务数据、信息传输存在壁垒，不能实现网络信息实时共享的情况，应积极推进一件事联办平台建设，推动各县(市)“一件事一次办”业务系统全部接入省一体化政务服务平台，还应拓展县域高频便民移动服务应用，推动更多应用场景实现“掌上办”。三是持续激发企业发展活力。应当以在河南全省开展的“万人助万企”活动为契机，在强化水、电、气、路、暖、通信等基本保障基础上，围绕企业全生命周期有针对性地开展服务，重点围绕信贷融资、土地使用、人力资源等问题实施专项攻坚，对重点企业要一企一策、一事一议，千方百计破解影响企业发展的瓶颈制约。

3.3 重点打造法治化县域营商环境，降低制度性交易成本

良法善治是市场经济的内在要求和有力保障，只有在法治环境下才会有公平的竞争和稳定的预期。新时期的县域营商环境优化必须崇法尚德，坚持法治、德治、自治“三治”融合，特别是要强化法治对于营商环境建设的突出作用，为县域内的各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。一是加强法律法规宣传贯彻落实。加强对县域各类市场主体和广大群众的普法宣传，严格按照民法典规范处理民事主体间的人身关系和财产关系，认真落实包括企业法、合同法在内的各种市场经济基础法律，以提升破产审判司法能力和破解执行难问题为重点，着力提高涉市场主体司法案件办理水平。二是提升县域依法监管能力。要持续推进综合执法体制改革，推进跨部门联合监管，加强审批监管联动，增强事中事后监管的针对性、有效性。还要坚持严格执法与柔性执法相结合，果断查处假冒伪劣、商业欺诈等违法行为，严厉打击地方黑恶势力，也要注意把准违法处罚尺度，切实履行执法者的普法、教育、预防、服务责任，避免监管过多过滥。三是加快完善重点领域的信用建设。要在政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等重点领域大力推进信用建设，加强信用信息公开和共享，构建政府和社会共同参与的守信联合激励和失信联合惩戒机制。特别需要指出的是，县级政府自身应当强化契约精神，力戒“新官不理旧账”，政府做出的承诺和签订的合同务必兑现，在讲诚信、守信用方面走在前面。

3.4 健全完善多元主体协同治理机制，形成强大的治理合力

优化营商环境的过程同时也是公共资源的再配置过程，而公共资源配置的绩效标准应当是帕累托改善。事实证明，由于营商环境的公共性使然，不同群体、不同层级的公众都在以不同的形式影响着营商环境，依靠单一的政府管制难以起到帕累托改善，只有健全由政府、市场主体、社会组织、公众等多主体共同参与的治理网络实施协同治理，加快推进县域治理的现代化进程，才能使县域营商环境不断取得质的提升。现阶段，要在河南县域营商环境优化中形成强大的治理合力，应重点从以下方面切入：一是强化营商环境建设的公共性导向。营商环境的好坏最终要靠市场主体“用脚投票”来判断。县域营商环境优化必须始终把公共利益和民众需要作为出发点和落脚点，把人民满意不满意作为评价营商环境好坏的最高标准，通过一系列的制度供给和政策创新更好地回应企业和群众的期待。二是着力构建多元协同的营商环境治理机制。协同治理需要政府扮演好领导者角色，也需要其他参与主体能够真正发挥影响决策的作用。政府要同各类市场主体、社会主体在平等协商中建立互信、凝聚共识，例如在出台与生产经营活动密切相关的规章制度，以及制定涉及行业发展和企业权益的政府规划、技术标准时，要充分听取相关市场主体、行业协会、商会的意见和建议。三是发展壮大各类行业协会、商会等社会组织。河南县域层面的社会组织普遍存在自身力量薄弱、规模化水平较低、内部管理不够完善、社会认可度不高等问题，为此，应鼓励现有各类行业协会、商会等组织进一步规范自身管理，加强企业自治和参事议事，有效维护市场主体的合理诉求和合法权益。

4 结 语

县域是推动高质量发展的重要空间载体，同时也是国家治理的基石。无论从经济体量、人口规模还是社会稳定方面看，县域在全面建设社会主义现代化国家新征程中都占有重要的战略地位。为了推动县域经济“成高原”“起高峰”，河南将优化县域营商环境作为重要突破口，提出要着力打造特色鲜明的县域营商环境品牌，大幅提升县域营商环境便利度。省内各县(市)也纷纷出台行动计划、实施意见等政策措施，力图在优化制度供给、服务供给和要素供给等方面取得更多成绩。然而，由于营商环境的公共性、系统性和复杂性，优化营商环境必然是一项多主体参与的公共治理活动，靠传统的思维定式和管理方式来推进显然力有不足，必须将更多的治理主体有效纳入营商环境建设之中。在县域营商环境优化实践中，河南各县(市)虽然在政务服务、市场监管、法治建设、协同治理等领域取得了明显成效，但也存在一些治理难题。一直以来，县域社会地域空间有限，人际关系普遍以血缘和地缘为主要联系纽带，个人通常都是当地人情关系网的一分子，经商办企业大多奉行“熟人好办事”的原则。这种地化特征明显的非正式制度安排，固然减少了搜寻成本、谈判成本、监督成本等交易费用，但也存在人情大于法治的现象，甚至还会派生出强势群体“绑架”政策制定和政策执行以及强买强卖、阻工扰工等问题。与此同时，县域内的一些领导干部和工作人员在思想认识、政策执行、服务态度、办事能力等方面还存在不足，政府治理效能有待提升。这就需要把县域营商环境优化放在县域治理现代化的进程中进行审视，在县域层面进一步确立现代治理理念，全面强化政府自身建设，持续深入推进“放管服”改革，并有效整合各方力量，着力构建政府、市场和社会协同治理机制，推动县域营商环境在县域治理水平的提升中不断实现再优化、再升级。