避免“牛栏里关猫”内外部监管齐发力

主持人：近年来，相关单位加强制度设计，规范投融资平台日常运营管理，围绕投融资高频风险点列出权力清单，对投融资行为实施事前、事中、事后全方位监督。如多地出台国有企业党委前置研究讨论重大事项规程示范文本、国有企业党委会议议事规则指引等规范文件，明确国有企业党委前置研究讨论的具体事项，保证企业党委会议事合理化、规范化、制度化；推进违规经营投资责任追究体系建设等等。您如何评价这些做法？在您看来，如何进一步完善地方国有投融资平台公司内部治理，防范投融资平台经营风险？谈谈您的想法建议。

王丛虎：出台这些重大事项规程当然是非常必要的，也是落实“三重一大”精神或细化“三重一大”制度的必然要求。实际上，近年来，党中央、国务院已经出台许多相关的制度规程。首先，各地要认真落实这些廉洁勤政的制度政策；其次，结合本地的实际情况可以在国家层面制度的基础上进一步细化，比如国家层面对具体项目金额和资金金额没有规定或做出的界定不适合部门或地方的要求，那么，各地方各党委或各个部门可以结合实际规定具体或更细化的项目金额和资金金额，同时辅之以明确具体的操作流程。

唐大鹏：通过加强制度设计尤其是落地到流程表单层面的内部控制制度设计，能够一定程度上规范投融资平台日常运营管理，但是单位内部制度设计是否符合外部政策法规要求和满足自身管理需求，在执行过程中能否落地，以及能否将培养反腐倡廉企业文化作为制度设计和执行的保障，则是完善公司内部治理的关键。

第一，以巩固公司治理体系为基础，完善平台公司的顶层制度设计。要把党的领导融入公司治理各环节，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，将党委前置研究融入议事规则，并落地于决策程序和内控表单中。同时，在平台公司设立法治建设委员会、总法律顾问和合规委员会，持续深化法治建设和全面推进合规管理，作为保障公司依法运行的长效监督管理机制。

第二，以强化企业治理能力为手段，落实平台公司的制度执行。投融资平台公司作为政策倾斜、资金集中的重要国有企业，更应探索构建法治框架下的法律、合规、风险、内控协同运作机制，打造具有投融资平台特点的“法律合规大风控”管理体系。其中，要以外部政策法规为法治基础，以风险管理为导向，既要维护对标外部政策法规的合规管理底线，也要建设融会内部管理需求的内部控制细则，即通过内部控制扎紧“不能腐”的制度笼子，将政策法规中的法定事项转化为企业内部的岗位职责清单和工作流程表单，确保外部政策法规在企业经营运行过程中落到实处。

第三，以培育企业反腐倡廉文化为保障，助推平台公司的制度建设。平台公司应当将反腐廉洁加入企业文化，可以采用公众号、报刊杂志、讲座培训、知识竞赛等多种形式，全方位开展反腐廉洁的企业文化宣传，加强对全体员工的文化教育和培训，发掘更多周忠案中敢于向违法行为说“不”的财务人员的典型案例，推进职业道德和诚信管理建设。

陈以勇：我认为，相关单位重视一些国有投融资平台公司发生的腐败问题，从加强制度设计、规范权力清单、严格责任追究等方面“防未病、治已病”，这是一个重大利好消息，应当锲而不舍、驰而不息地加以推进。防范投融资平台经营风险，完善平台公司内部治理是个重要举措，有这几个方面需要格外凸显力度：

一是抓内功。当前国有投融资平台公司内部治理上最大的问题就是政企不分，其完全绑定行政体制、依靠政府输血托底的特殊属性，使其基本丧失了自我造血、自我革命、自我发展的功能和活力。因此，国有投融资平台公司加快转型势在必行，要从过去的“一切服务政府”转变为市场化运作、企业化运营，要从政府对基建项目输血托底转变为项目资金自求平衡，要防止项目超支、未计算融资成本及运营成本等因素新增负债演变成为地方政府隐性债务，要防止平台公司向金融资本和社会资本大规模拆借拆贷资金演变成为区域性、系统性金融风险甚至是金融危机，要通过市场化项目运作使平台公司的经营收益与资产收益比过去有明显增加，要加快将对平台公司的考核重点从为政府代建的基建项目转变到资源资产的经营效益及风险防范化解能力上来。

二是抓内控。要将抓好企业内部控制作为加强平台公司内部治理的重要抓手，研究建立企业内部控制基本制度，并延伸到所属各个部门进一步建立各自的内控操作规程、高风险业务专项内控办法等内控制度，以“统分结合、横向到边、纵向到底”的方式，形成“守土有责、守土知责、守土负责、守土尽责”的风险防控闭环，使企业内控制度实现全覆盖、成为硬约束。即便是国有投融资平台公司在今后能够成功转型嵌入董事会、理事会、监事会三驾马车的现代企业治理结构，建好用好内控制度仍然是推动企业治理与发展的“规”和“矩”、“鞭”和“尺”。

三是抓内审。要结合加强平台公司内部治理，建立拉长耳朵、瞪大眼睛的企业内审队伍和内审机制，紧紧盯住龙头、源头、苗头开展内部审查监督。企业纪委书记及其工作机构要发挥牵头抓总的作用，不能有“躺平思想”“佛系心态”“内卷姿态”，不能当“好好先生”“甩手掌柜”，半路出家不懂企业经营管理的纪委书记和纪检干部必须抓紧恶补知识、克服短板，从企业财务报表、成本利润核算、盈亏波动分析、业务风险控制、效益考评指标等基本业务学起做起，抓紧练就“不看热闹看门道”的“火眼金睛”。企业法务、财务、党务等力量要积极参与内审工作，形成全方位、多角度开展内审的拳头与利剑。

四是抓内鬼。动员千遍不如问责一次，堡垒最容易从内部被攻破。要紧紧盯住平台公司承担大量建设项目的决策开发、招投标、资金安排拨付等敏感事项，严明纪律和法律的要求，对跑风漏气、通风报信、以身试纪试法的人员，发现一个、查处一个、曝光一个、震慑一片，绝不让内鬼制造内耗和内乱。要大力弘扬社会主义核心价值观、新时代企业家精神和国有企业主人翁精神，切实把员工与企业打造成为荣辱与共、休戚与共、生死与共的命运共同体。

刘家用：相关单位出台加强国有投融资平台管理的规范文件，推进违规经营投资责任追究体系建设，有利于规范投融资平台日常运营管理，防范相关违规违法行为的发生。进一步完善地方国有投融资平台公司内部治理，防范投融资平台经营风险，核心和关键是严格执行落实相关管理监管制度。习近平总书记指出：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”制度的生命力在于实施，制度再多再完善，如果束之高阁不实施或者实施不力、做表面文章，那也无济于事。

主持人：张汉安案发后，汉中市委、市政府印发《关于推进市属经营性国有资产集中统一监管的实施方案》探索推进经营性国有资产集中统一监管。实际上，按照中央国企改革顶层设计，近年来各地纷纷启动经营性国有资产集中监管工作，并进行了积极的探索。此外，各地纪委监委、审计等部门也在有针对性地开展精准监督，加大监督检查力度；财政和国资部门也在重新梳理修订国企重大事项申报和审批程序，不断完善制度之失。针对国有投融资平台公司特点，从外部监管层面来看如何织牢织密监管体系避免“牛栏里关猫”、促进国有投融资平台企业规范高效运行，使之切实发挥其在地方经济发展中的重要作用？谈谈您的想法建议。

王丛虎：客观地说，从理论研究的视角看，经营性国有资产集中统一监管是一条有效的路径，这也被实践反复证明过。为此，个人认为：强化国有资产和投融资平台的集中统一监管是未来的发展之路。当然，集中统一监管机制还离不开监督、监管机构的积极作为，也离不开新兴信息技术，特别是大数据技术于监督监管中的有效应用。除此之外，还应该强化在数据开放、公开透明基础上的社会监督。为此，以纪委监委、审计部门为主的有针对性地开展专门性精准监督，加之单位内部风险防控的自我监督，以及基于公开透明为基础的人大、政协和社会监督等构成监督合力，才能真正实现有效监督监管。

唐大鹏：牛栏关不住猫，其实问题不在于“猫”狡猾，而是原则导向下的制度建设缺少明确的行为标准，导致监督失效。因此，织牢织密监管体系，最重要的是制定明确可行的方案、标准、规则、流程和表单的监管制度和操作规程。

第一，国有资产集中统一监管，应当因企施策确定实施方案。实行经营性国有资产集中统一监管是构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋的现实需要，然而许多国有企业面临经营状况较差、历史遗留问题较多的困境。主管部门应当把推进国有资产集中统一监管工作和推动市场化投融资工作相结合，统筹国有企业重组整合、转型升级，同时发挥好投融资平台公司的整合、孵化、引导作用，盘活国有存量资产，促进平台公司在保障民生、服务社会、支持经济发展和经济结构调整中发挥更大作用。在此基础上，建立健全对关键岗位和重大事项的监管制度，将“三重一大”授权审批权限要求及其审核审批程序作为监管制度设计的重点，完善监管常态化流程和表单。

第二，加大监督检查力度，可以将内部控制作为监督标准。内部控制既是对主体行为合规性偏差及不确定性的预防，也是通过完善内部制度来落实政策法规的一种方式。内部控制类似于国有平台的一种底层平台软件，党内、合规、行政运行、财务、审计等监督无一不是以内部控制为基础，并且能够作为单位制度化和规范化管理水平的量化指标，为纪检、监察、审计等权力监督工作的开展提供内部法人制度和流程依据。各监督部门可以通过内部控制聚焦平台公司决策执行的基础环节，更好地发挥党和国家监督体系的优势。

第三，完善制度之失，应当明确国资监管规则框架。财政部门和国资部门作为出资人和监管者，应当按照事前加强规范、事中注重监控、事后强化问责的思路，明确国资监管的规则框架。对于事前规范，应继续以权力责任清单形式授权放权，根据授权放权效果进行动态调整，对于负面清单事项则必须申报或审批。对于事中监控，要以“实时在线的国资监管平台”为依托，对平台公司经济数据、经济活动审批程序等内部控制运行状况进行监控，并与其他监督部门建立线索移送、联合分析研判等机制。对于事后问责，要健全违规经营投资责任追究制度并认真落实，但也要避免过于严苛而导致的“不敢作为”的问题，应建立健全容错纠错机制，用“三个区分开来”解决平台公司经营者的后顾之忧。

陈以勇：对国有投融资平台公司采取加强内部治理与加强外部监管的措施，犹如鸟之两翼、车之两轮，这种双管齐下的做法缺一不可。在这里，我就加强平台公司的外部监管提出五点建议：

一是要抓龙头。习近平总书记强调，要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通，相互协调。我认为，把以上这10种监督力量和资源运用得精准得当、恰到好处，把制度优势转化为治理效能，是加强国有投融资平台公司外部监管的有效方法和有利条件。在各路监督力量齐发力剑指国有平台公司的情形下，应当着重聚焦“人、钱、事、效”，把纪检监察、审计、财政、国资等部门置于龙头地位、发挥龙头作用。近期，北京市财政部门与纪检监察机关联袂研究制定了《北京市纪检监察机关与财政机关加强协作配合的工作办法》《关于建立市委巡视机构与市财政局协作机制的意见》，并由财政监督机构对相关国有平台公司实施了专项检查，就释放出了绝不让国有平台公司成为腐败温床的强烈信号。在对平台公司加强外部监管的过程中，还应当处理好财政部门依法履行出资人职责与国资部门实际承担国有企业监督管理职责的关系，处理好财政部门与审计部门相关检查及处理处罚职责没有彻底厘清的问题，在加强平台公司监管工作上搁置争议、弥合分歧、达成共识、强化合力、精准亮剑。

二是要攥拳头。当前，国有平台公司的运营大量涉及投资预概算、工程招投标、物资竞选采、土地招拍挂、债务借用还等与公共资源紧密相关的业务，它们分散在不同的政府主管部门，不利于监管力量对平台公司相关行为进行并联把控、精确预警和精准画像。为此，北京市在近期成立了公共资源交易中心，由市国资委所属北京市政府采购中心、市住房城乡建设委所属北京市建设工程发包承包交易中心、北京市建设工程专业劳务发包承包交易中心、北京市建设工程材料交易中心等4个事业单位，以及市规划自然资源委所属北京市土地整理储备中心土地使用权出让方面交易服务职能整合组建，这种握指成拳、管办分离、统一规范、公开透明的做法，对国有平台公司涉及的公共资源交易活动筑上了一道“风险隔离带”和“安全防火墙”，值得地方政府加以研究借鉴。

三是要掀盖头。加强对国有平台公司的外部监管，必须针对融资平台在高速发展阶段，其债务规模以较快速度增长，有的地方为了维持债务稳定而不得不进行了一些不公开、不合规的融资行为，在此轮整治中依法稳妥地组织实施结构性优化与重组，并且要以“开前门、堵后门”“筑明渠、堵暗道”的方式，推动融资方式、规模、成本等走上公开化、透明化的轨道，最大限度地压缩融资举债的“灰色空间”。要把清理整治历史遗留问题，与对领导干部倒查责任、终身追责结合起来，对领导干部离任审计相关情况要予以披露和公示，决不能让重大项目投资决策的责任以及违法违规融资举债的责任成为一笔“糊涂账”，不能让顶风违纪违法者拍拍屁股一走了之。

四是要截源头。要加强源头治理，明确各级政府不再新增政府融资平台，原有融资平台不再新增政府性债务，严禁以明股暗债等方式变相违规举借政府债务，严禁政府及其部门为企事业单位举债提供本金回购、保底收益承诺书等任何形式的担保。去年以来，北京市财政局会同相关部门连续制发了《北京市市级政府投资基金管理办法》《北京市政府性融资担保、再担保机构绩效评价办法（试行）》《北京市贷款服务中心确权融资服务工作规则》《市管金融企业国有金融资本管理细则》《北京市国有金融资本出资人职责实施规定（暂行）》等一系列制度文件，体现了从财政资金支持这个源头上关紧阀门的态度和决心。需要警惕的是，有的银行、信托、保险、担保等机构在明知一些国有平台公司处于高负债率运行的情况下，仍然具有为这些融资平台放贷注资的热情和冲动，他们依旧持有所谓“政府不可能不管、政府不可能不救”的预期，这种想法和做法助长了融资平台的盲目扩张和违法违规融资举债问题的发生，金融监管部门必须以壮士断腕、釜底抽薪的决心加大处理处罚力度，决不能让“管不住的手”穿透政府为整治规范融资平台所做的层层努力。

五是要装探头。在人工智能与互联网、大数据、云计算等迅猛发展的时代，加强国有平台公司外部监管应当善于向高科技借智借力,把现代化、智能化的“天眼”“探头”等布设到国有平台公司。要完善地方融资平台公司债务与中长期支出监测平台，发挥统一社会信用代码在部门间、区域间数据互联互通的基础性作用，建立地方融资平台公司债务常态化监控和部门信息共享机制。要强化大数据归集分析功能，组织开展地方融资平台公司发行的公司信用类债券信息共享比对、涉及的银行理财产品信息共享比对、涉及的信托产品信息共享比对，以及基金资管产品、期货资管产品、证券资管产品的债务信息共享比对，让隐形变异、翻新升级的融资举债行为无处遁形，真正实现平台公司运营风险及廉政风险的可视可识、可防可控。

刘家用：监督是防范国有投融资平台公司腐败、促进国有投融资平台企业规范高效运行的重要手段。加大对国有投融资平台的监督力度，一要加强内部监督，特别是党的监督；二要接受外部监督，特别是舆论监督。要发挥党的领导这个最大优势，加强国有投融资平台公司党委的领导，通过巡视巡察等途径查缺补漏，提升管理水平。现代社会是信息社会，社会舆论影响力越来越大。国有投融资平台是人民群众的平台，人人都关注平台资金的运行，通过信息公开和曝光等途径形成社会舆论，让平台管理者不敢胡作非为、违法犯罪。