基层财政推进共同富裕的路径探索——以浙江省温州市A区为例

●吴雪芬

一、共同富裕的内涵与特征

（一）背景分析

1、政治属性。共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼。实现共同富裕不仅是经济问题，更是关系党执政基础的重大政治问题，共同富裕具有鲜明的时代特征和中国特色。随着我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，必须把促进全体人员共同富裕摆在更加重要的位置。

2、经济属性。推进共同富裕，是基于经济社会发展的现实需要。面对疫情对进出口贸易的影响，拉动内需为动力的内循环经济，提高全民消费能力显得尤为重要。而目前收入差距拉大的现状，给激活经济内循环带来了较大的障碍。掌握社会绝大部分财富的少数高收入人群的消费已趋于饱和，而绝大部分中低收入人群尚缺乏消费能力，导致内需消费拉动经济增长乏力。因此，有必要构建更加完善、科学合理的收入分配机制，充分发挥第三次分配的有益补充作用，改善社会公共福利事业，帮助更多社会低收入人群提高消费能力，为扩大消费、拉动内需释放出巨大动能。

3、社会属性。经过40多年改革开放，我国已成为全球第二大经济体，GDP总额逾100万亿元，人均GDP达到了1万美元，充分具备调整收入分配格局的条件，也为实现共同富裕奠定了物质基础。但因分配机制不完善，导致不同阶层、不同经济地区之间收入分配差距拉大，社会各类资源要素的错配，尤其是资本要素的固化，使得社会上升通道被堵塞。如人口老龄化、收入不均内需不足、企业转型升级压力大、产业结构调整矛盾大、经济增长放缓、市场秩序尚不规范等现象。因此，推动社会共同富裕，才能为社会公平正义创造有利条件，才会让全体民众拥有更多的获得感、幸福感和安全感。

（二）内涵特征

1、共同富裕是社会形态的全面跃升。中共浙江省委十四届九次全会提出，共同富裕是一种更高级的社会形态，主要体现在五个跃升：一是中国特色社会主义初级阶段向更高阶段迈进的跃升，将为党的创新理论特别是共同富裕的思想内涵提供丰富的理论素材和生动的实践案例。二是发展不平衡、不充分向全面均衡发展的跃升，共同富裕将推动人的全面发展和社会全面进步。三是全面建成小康社会向高层次整体共同富裕的跃升，将推动人民群众实现更高质量、更高品质的美好生活。四是共同富裕实践探索向制度创新的跃升，更多地从体制机制层面落实来推动共同富裕，不但是实践探索，更多的是制度创新的跃升。五是效率效益优先向公平效率同步的跃升，让发展机会更加均等，发展活力更加解放，制度优势转化为治理效能、发展优势。

2、共同富裕是社会结构的深刻变革。共同富裕不是同等富裕，是普遍富裕基层上的差别富裕，不是劫富济贫，取缔高收入人群。共同富裕不是超越发展阶段的富裕，而是阶梯式、渐进式发展的过程，要尊重规律、循序渐进，既不能降低标准，更不能吊高胃口。共同富裕不是单一富裕，共同富裕是五位一体的全面跃升，涵盖人民美好生活的方方面面，包括精神富裕等。共同富裕不是少数富裕，是通过建立更为公正的分配机制，让发展成果惠及更多人；更不是包办富裕，政府不能大包大揽，要全民共同奋斗、共建共享，体现共同富裕的共建共治共享目标。

3、共同富裕是社会制度的深化创新。在发展与共享、活力与秩序的多重目标当中追求最优解，要把握好五对关系：一是“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的关系，既要立足将“蛋糕”做大，通过高质量发展不断夯实“家底”，又要着眼于促进缩小“三大差距”。二是物质富裕与精神富裕的关系，既要关注经济总量、城乡居民收入的指标，也要抓精神文明、和谐社会的各项工作。三是平均指标和均衡指标的关系，重视平均数下面的极少数，设置最高、最低倍差指标，倍差越小，共同富裕程度越高。四是指标有升和群众有感的关系，指标有提升，关键是让人民群众真切感受到共同富裕看得见、摸得着、真实可感。五是锻造长板和补齐短板的关系，既要发挥好各地独特优势，更要以短板问题的加速破解，推动共同富裕进程加速。

二、基层财政推进共同富裕的实践和探索

浙江省作为高质量发展建设共同富裕示范区，是习近平总书记赋予浙江新的光荣使命，是中央赋予浙江的重大政治任务，是社会主义现代化的重要标志。温州市A区财政局作为基层财政部门，全面落实浙江高质量发展建设共同富裕示范区的相关指示，率先探索建设共同富裕美好社会，为实现共同富裕走出A区路径。

（一）A区谋划共同富裕的目标和路径

按照浙江省委全会部署的系列工作要求，共同富裕落脚点是“富”，关键在“共”。围绕“共”字，A区谋划“十大目标”路径，通过一批地方个性化、突破性的载体抓手，组织实施一批原创性的改革举措，形成一批特色标志性的成果和最佳实践案例。一是民营经济共性目标。共同富裕关键在创业创新，要打造新时代创业、创新、创造的升阶台，深入研究“两个健康”制度引领作用，研究市场主体培育的政策体系、研究营商环境优化提升。二是科创策源共强目标。提升“一区一廊一会一室”创新格局，深入研究企业创新活力激发机制，深入研究科研平台比拼机制，深入研究引才、留才、育才机制，深入研究争创“科技创新鼎”工作机制。三是区域协同共荣目标。这是缩小区域差距最重要的抓手，要深入研究综合交通加倍问题，研究加快发展县政策体系，研究山海协作新阶段的政策体系。四是居民收入共增目标。建立“橄榄型”的社会结构，做好“扩中、提低、保底”三篇文章，深入研究低收入群体向中等收入群体的转化，研究家庭收入20万以下向20万以上转化。五是公共服务共享目标。研究普惠性、均等化问题，打通基本民生性服务均等化的阻碍，推动基本民生服务向农村延伸，形成与共同富裕相适应的服务优享环节。六是基本单元共创目标。将共同富裕示范区建设目标任务落实到生产生活的基本单元转化为未来社区、未来乡村的功能场景。七是文化文明共创目标。精神文明是共同富裕的重要衡量标准，要深入研究全域文明创建、研究现代公共文化服务、研究文化文明产业的发展。八是宜居环境共建目标。生态环境是共同富裕的底色，重点研究生态环境长效整治机制，研究“碳达峰”“碳中和”工作机制。九是社会和谐共治目标。研究风险隐患闭环管控机制建设，深入一体推进法治平安建设，研究公共卫生治理体系建设。十是数字赋能共富目标。将数字化改革贯穿共同富裕场景建设、机制创新的全过程，畅通内外循环。

（二）基层财政推进共同富裕的主要做法

1、组织保障，强化要素支撑。A区财政局建立健全党总揽全局、协调各方的全面领导制度体系，把党的领导贯穿推动共同富裕的全过程和各领域、各环节。成立高质量发展建设共同富裕示范区先行标杆领导小组，主要领导担任组长，建立健全清单化管理机制，制定重点任务清单、突破性抓手清单、重大改革清单、重大政策清单，明确任务责任，实行闭环管理。完善工作机制，定期研判分析进展情况，形成系统集成、精准实测、一抓到底的组织体系。

2、事前谋划，加强顶层设计。A区财政局聚焦上级战略目标，全力推出“1346”工作机制。“1”即建立一个体系，这个体系就是一组三专班六领域：“一组”建立共同富裕领导小组，“三专班”是经济、政研、政策专班，“六领域”是六个领域的专题促进，如缩小差距，包括缩小地区差距、缩小城乡差距等。“3”是强化三个衔接，一是与省厅政策方案衔接修改地区行动方案，二是与市级的衔接，特别是做好指标的对标谋划工作，三是与全区“十四五”规划的衔接。“4”是抓实“四张清单”，一是重点任务清单，承接好重中之重的任务当中涉及财政的工作；二是突破性抓手清单，提出一批突破性、创新性的抓手；三是重大改革清单，进行动态管理；四是重大政策清单，研究政策，强化政策创新赋能共同富裕。“6”是六方联动，在共同富裕场景下重塑政府、社会、个人、企业的关系，形成政府引导、部门协同、群众主体、企业出力、专家献智、媒体解读六方联动的共建共享格局。

3、聚力整合，谋划政策举措。A区财政局主动谋划财政政策举措，将缩小地区、城乡、收入三大差距作为主攻方向，充分发挥财政在促进高质量发展和收入分配调节中的作用。

（1）大力建设共同富裕现代化基本单元。立足“十四五”规划和远景目标设定的城市建设未来发展总体布局，该区财政局强化对接重点区域和项目谋划，以市场为导向，全面把控出让地块财政要素保障，科学有序配套资金力度以促进城市建设协调发展。2021年财政预算安排政府性基金支出103亿元，专项安排征地、做地经费8亿元，全盘统筹强化土地储备“蓄水池”功效，促进出让计划良好推进。以财税保障体制创新、审批快速通道创新、规划创新、土地出让创新、招标与建设创新、运营创新为突破，全域推进城镇未来社区建设，夯实未来城市发展基础。

（2）大力实施强村惠民行动。健全村级集体经济收入增长长效机制，实施村级集体经济“百村十亿”计划，提升强村公司经营能力，完善“飞地”抱团机制，投入集体经济发展项目的财政资金所形成的资产产权按相应比例划归村集体所有。强化政策、资金和要素供给保障，从2021年开始连续5年统筹安排不少于1900万元扶持资金、不少于当年新增建设用地计划指标的3%用于村级集体经济发展项目，并优先向相对薄弱村及抱团发展项目倾斜。组建强村公司，实现集体经营性收入18万元以上村“全覆盖”。完善税费和金融优惠政策，设立10亿元发展村级集体经济专项信贷资金，探索建立整村授信、“村级金融顾问”等制度，提供精准信贷服务。

（3）加快破解收入差距，探索完善分配再分配制度。对家庭年可支配收入群体进行分档，重点提高年收入20万元以下群体比例，对城镇新增就业人数、失业率、居民人均可支配收入、城乡居民收入倍差等进行调研分析，针对性地出台政策措施。推进社保制度多层次高水平发展，健全大病、慢性病医疗保险制度，积极发展商业补充医疗保险，实现低收入群体政策性医疗补充保险全覆盖，健全防止因病致贫、因病返贫的长效机制。不断强化初次分配的基础作用，多措并举提升劳动者特别是一线劳动者报酬，稳步提高劳动报酬在初次分配中的比重。持续加强财政对推动共同富裕的中长期保障能力，推动财政支出重点向弱势群体、薄弱领域、农村、欠发达地区倾斜，土地出让收益用于乡村振兴比例达到50%以上。持续打响普惠金融改革等品牌，加快构建更加完善的要素市场化配置体制机制。依法规范收入分配秩序，保护合法收入，取缔非法收入，整顿不合理收入，调节过高收入。探索完善“先富带后富、帮后富”的社会再分配机制和体系，加快营造良好的社会帮扶和助弱环境。

（4）加快破解公共服务短板。持续推进多层次、多元化的婴幼儿照护服务体系，深化独具特色的“六种办托模式”，支持多元主体开设公益普惠的托育服务机构，鼓励有条件的用人单位提供婴幼儿照护服务，就近托育覆盖城镇小区，镇街婴幼儿照护服务机构基本全覆盖。深化职普融通、产教融合、育训兼融，重点支持职专与职院等高校开展五年一贯制教育，争创全国城市产教融合试点和国家职业教育改革先行区，实现城乡居民最低生活保障标准达到每年13000元以上。加强孤残儿童和困境儿童精准保障，实现散居孤儿和机构孤儿生活费统一标准，特困人员基本生活标准按照上年度当地城镇居民人均消费支出的50%确定，且达到当地最低生活保障标准1.3倍以上。最低生活保障边缘家庭人均月收入认定标准放宽至最低生活保障标准的2倍，让更多群众得到救助和帮扶。健全以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，完善基础性制度和支持政策。探索将家政、物业等更多公共服务行业一线人员纳入公租房保障范围，进一步扩大住房保障覆盖面，多途径逐步解决新市民、青年群体、产业工人和低收入群体的住房问题。

三、基层财政推进共同富裕面临的困难分析

（一)构建共富体制机制存在难度

共同富裕财政职能主要是通过财力分配、财政政策引导、财政体制保障等手段，促进经济繁荣发展，推动地区均衡稳定。财政推进共同富裕需要以完善健全的现代财政制度为支撑。但目前而言，构建现代财政制度还存在诸多问题，如新《预算法》实施几年来仍未全面落实到位；地方财政“事权与支出责任相匹配”制度与分税制“财权和事权相匹配”难以平衡，中央与地方财政虽然事权、支出责任划分明确，但地方财政收入依赖中央补助，自主性不够，一定程度上影响了共同富裕的实现。同时，财政推进共同富裕缺乏有效的理论研究和实践支撑，缺乏系统完善的理论指引。

（二)缺乏行之有效的财政政策工具

合理的财政政策工具是推进共同富裕的有力抓手。基层财政无宏观政策制定权，只能从服务保障地方政府政策方面抓好资金落实工作。目前尚未形成系统化的共同富裕财政政策，如缩小地区差距方面，缺乏发展和共享的转移支付分类分档体系政策和支持山区跨越式高质量发展的财政政策；缩小城乡差距方面，支持农业转移人口财政政策研究不够、奖补机制不全，缺少支持推动农业转移人口平等享有社会保障、基本公共服务、教育和就业权利方面的配套政策工具，无法发挥基本公共服务领域转移支付分配的合理性和精准度；缩小收入差距方面，普遍存在制定“扩中”“提低”不够深入有效，用好税收、转移支付、社保等政策工具合力不足，基层财政对于如何合理调节过高收入、增加低收入群体收入、培育壮大中等收入群体政策研究不深的现象。

（三）基层推进共同富裕区域发展不一

当前，基层财政普遍处于“紧平衡”状态，尤其是疫情冲击严重地区。基层财政面临支持扶贫产业、基础设施建设、兜底保障等扶贫脱贫任务，又面临地区保基本民生、保工资、保运转“三保”，以及支持当地经济复苏社会发展等重任。财政作为政府实现共同富裕的主要抓手，在缩小城乡、区域发展不充分不平衡方面起着重要作用，但在推进共同富裕过程中面临着地区差距、城乡差距、收入差距三大方面挑战。一是地区差距，如2020年长三角GDP超10000亿元的城市有8个，温州到“十四五”末才破10000亿元。从人均GDP来看，苏南浙北城市都已经远远超过十万元，浙北人均GDP达十三四万元。细化到县乡内部各个地区，县市区总量和人均差距更大。二是城乡差距，主要表现在公共服务上的差距，尤其是农村的公共服务质量水平与城市差距较大。三是收入差距，如温州2020年人均收入为54025元，低于杭州、绍兴、宁波、嘉兴等地。温州内部收入较高的鹿城区人均收入为6.8万元，最低的为泰顺3万元，差距较大。从低收入群体看，温州市低收入农户14.4万，占全省五分之一；低保人数10.9万人，占全省18.1%。因此，共同富裕推进较深较好的地区，也就意味着能有更多更优质的要素投入，甚至有可能面临区域供给服务不平衡的差距进一步拉大。

四、推进地方实现共同富裕的相关建议

（一）注重顶层设计，构建理论支撑体系

财政作为实现共同富裕重要保障的基础和支柱，须以现代化的财政制度为支撑。针对当前现代财政制度存在的问题，必须持续推进改革现代财政预算制度，形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。全面贯彻落实新《预算法》，实施预算绩效管理，提升资金使用效率。加快构建现代税收体系，完善个人所得税改革，及早落地房地产税制改革，利用税改调整存量财富。持续深化财税体制改革，调整中央与地方在“权、责、利”等方面关系，持续推进基本公共服务均等化，缩小区域、城乡之间的差距。深入推进财政共同富裕理论实践研究，建立系统完善的理论指引体系。

（二）持续建章立制，完善财政政策体系

财政应处理好“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的关系，瞄准“提低、扩中、控高”的收入分配调解原则，加快形成中等收入群体占绝大多数的橄榄型社会结构。在初次分配中，稳步提高劳动报酬在初次分配中的比重，发挥职业教育的特色优势，加强产教融合，加大务工人员的职业教育和技能培训，提高技能人才的数量和占比。在二次分配中，加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性，发挥好社会保险的“防风险、减损失”的保障作用，扩大特色化、政策性农业保险的覆盖面，降低自然灾害对市民、农民造成的损失，防止因灾致贫。持续创新优化区镇财政体制，合理划分财政事权和支出责任，对镇级教育、卫生等公共支出统一兜底保障。在三次分配中，发动广大企业家、中高收入以上群体积极投身慈善活动、公益事业，营造全社会乐善好施、扶贫济困的浓厚氛围。全面推进人地钱挂钩、以人定地、钱随人走制度，完善财政转移支付和新增城镇建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。

（三）加强统筹协作，实现全域均衡发展

坚持“全省一盘棋”思维，结合各地实际发展，细化财政共同富裕改革布局，在区域协调方面，注重以城带乡，推动基础设施、公共配套向乡村延伸覆盖，切实做到规划一张图、设施一张网，加快实现统筹城乡一体化发展，加快缩小直至拉平乡村同城市在规划建设、公共配套、硬件设施等方面的差距。打造山海协作、东西部协作和对口工作升级版。全面拓展帮扶领域，重点做好与结对地区扶贫协作，持续升级山海协作工程，深化拓展公共服务领域和乡村振兴协作，加快构建全方位、多层次、宽领域的对口工作体系，加强财政配套支持，助力实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，推动结对地区加快实现共同富裕。

（四）加大要素保障，强化发展格局赋能

激发民营经济活力，完善产业政策体系，迭代升级惠企直通车，建立健全奖补兑现统一标准体系，在用地倾斜、降费减税、惠企政策等方面为企业创造最大松绑条件，深化“亩均论英雄”改革，推广智能化技改，巩固壮大实体经济根基，激发民营经济促“共富”活力。增强科创经济发展动力，健全生态产品价值实现机制和碳排放权交易制度，探索“碳汇数字资产”成果转化，构建全生命周期低碳产业链，推动绿色可持续发展。落实重点人才项目资金保障，高效集聚人力资源，增强经济发展优势。加大科技经费投入，推进科技企业“双倍增”计划、规上企业和高新企业“双迈进”计划，加快科技成果转化，打造区域创新策源地。创新财税保障体制，科学布局土地出让规模，加大存量建设用地盘活力度，全域推进“月光经济”、未来社区建设、综合交通建设、“老旧社区”“微改造”、无障碍环境建设，加快城市有机更新。加大财政涉农资金整合力度，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，拓宽实施乡村振兴战略资金来源。加快财政管理体制改革力度，完善税费和金融优惠政策，切实发挥财政资金带动放大作用，撬动金融资本和社会资本向“三农”领域集聚。

（五）增强发展动能，促进经济高质量发展

财政加大对薄弱地区和基层的支持力度，推进项目招引，挖掘新增税源，壮大综合财力。积极向上争取债券资金、财政奖补资金、直达资金，加大土地出让力度，引导国企提高融资能力，压减一般性支出，盘活结余闲置资金等增收节支、统筹财力，提高财政对推动共同富裕的中长期保障能力。整合盘活各类就业补助政策，完善城乡、线上线下一体的就业公共服务体系。用好直达资金，加快利民补助“一键达”平台建设，实施“低收入农户收入倍增计划”，建立低保救助与兜底就业联动机制，增加低收入群体财产性收入。增强社会兜底保障能力，加大税收、社保、转移支付等调节力度，推动财政支出重点向弱势群体、薄弱领域、农村、欠发达地区倾斜。全面提升国企实体化运作能力和市场竞争力，强化国有资本推动共同富裕战略功能。创新公共资源配置方式，聚焦人民所忧所急所盼，突出“保基本、兜底线”的公共财政导向，重点加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设，充分发挥财政资金的杠杆作用，推动全生命周期公共服务优质共享。