行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策

◎南衡亭

我国行政事业单位国有资产金额巨大，其管理面临着诸多问题，需进一步对国有资产进行有效管理，防止贪污腐败现象的发生和国有资产的流失。本文通过对行政事业单位国有资产管理中存在的问题进行分析，发现目前行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题有国有资产配置不合理效率低下、使用不规范、处置程序不合规及资产清查流于形式等，并深入剖析其问题的原因，最终从提升国有资产管理的责任意识、健全相关内部控制制度、加强部门联动配合形成合力、完善国有资产信息管理系统等方面提出了行政事业单位国有资产管理的对策建议。

一、国有资产管理的概念及重要性

行政事业单位的国有资产是指行政事业单位所占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，其表现形式分为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。长期以来，我国行政事业单位机构臃肿，公职人员数量庞大，导致支持行政事业单位办公和使用的国有资产也数量巨大。据国务院国有资产监督管理委员会披露，2020年，中央行政事业性国有资产总额5.8 万亿元，地方行政事业性国有资产总额37.7 万亿元，汇总中央和地方情况，2020年全国行政事业性国有资产总额达到了43.5 万亿元，可见我国行政事业单位国有资产的金额之高，其管理难度之大。虽然国家不断出台了一些政策措施来对国有资产进行管理，防止国有资产的流失为国家造成损失，但仍未取得应有的效果，仍存在国有资产随意购置、使用不规范、清查流于形式等种种问题，亟需对行政事业单位国有资产管理中存在的问题和原因进行分析，并提出相应的对策建议，规范国有资产管理，避免造成损失。

国有资产的有效管理，对于完善我国的财政管理体制，促进经济稳定发展有重要的作用和意义。首先国有资产的管理是保障行政事业单位日常工作顺利开展的前提，管理好国有资产，是做好工作的重要物质保证。其次，加强国有资产管理，找出国有资产管理中的漏洞和真空，能够有助于对各单位的财务情况和资产情况有全面了解，更为重要的是，加强国有资产管理是防范贪污腐败、国有资产流失的重要手段。由此，本文通过目前行政事业单位国有资产管理中存在的问题及原因进行深入剖析和探究，提出行政事业单位国有资产管理的对策建议，以期为相关部门提供一定的借鉴。

二、行政事业单位国有资产管理存在的主要问题

1.国有资产配置不合理效率低下。

虽然近年来我国各级政府出台了国有资产管理的相关制度，但目前对国有资产配置管理仍缺乏相对科学的管理制度，如对某些资产购置缺少集体决策，部分资产购置的随意性比较大，缺乏约束等，导致行政事业单位的资产购置不合理。在很多情况下，行政事业单位为了将预算经费使用完毕，实施临时性突击购置资产，而不考虑购置资产的效用和使用频率，导致购置的资产闲置或作用率极低，尤其是一些科研单位，耗费了大量精力争取到了国家财政拨款，却滥购资产，不考虑资金的使用效率，以至于出现购置无用资产、闲置资产等现象。此外，部分国有资产的基础信息不准确，资产购置时缺乏统计对标的依据，导致资产配置超数量标准和价值标准，违背厉行节约原则，甚至造成了资源的严重浪费。

2.国有资产使用不规范。

在国有资产使用过程中也存在着诸多不规范现象。首先是越位使用，一方面在资产出租、出借及有偿使用时不能够严格按照规定办理审批手续，缺乏有效监督；另一方面在关键环节管理薄弱，为部分单位或个人利用国有资产谋求不合理收益提供了机会，如单位或个人利用出租、出借国有资产，中饱私囊，滋生腐败问题。其次，部分国有资产的使用效率不高，尤其是一些价值高昂、专用性较强的设备和资产，在购置时未经过充分的讨论和评估，纯粹为消耗预算、完成预算考核而购置，导致这部分国有资产验收完就形成闲置和浪费。再次，还有部分国有资产应收及预付款项长期挂账，使单位固定资产存量账实差距较大，或取得的实物资产未能及时入账，存在账外资产的情况。

3.国有资产处置程序不合规。

在国有资产处置过程中，也存在以下不合规行为，如资产随意处置，不办理审批手续，擅自改变产权关系，在资处置过程中应进行招标的资产，未履行正规的招标程序，或将招标过程流于形式，暗箱操作，随意出租或贱卖国有资产，导致国有资产的流失。对国有资产出租、出卖所获得的收益该上缴的部分未上缴，在资产收益核算时未将收益记入收入，形成单位的“账外账”、“小金库”等，使资产处置收入脱离财政监管；或者出租、出借的资产在到期后未按时收回，造成国有资产的损失，也容易滋生腐败问题。此外，还有一部分资产处置不及时，如已到报废年限而未进行报废手续，虚增资产存量。

4.国有资产清查流于形式。

为减少国有资产的流失和掌握国有资产的具体数量和价值，各行政事业单位会定期对国有资产进行清查，一般以一年为周期，但大多数行政事业单位并没有严格进行资产清查工作，无专门的资产清查小组，各部门之间的分工不明确，责任不明晰，沟通不顺畅，最终导致国有资产的数量和价值不清，无法对国有资产进行有效管理。其次，资产清查不及时，在资购置后缺乏及时、有效的全过程监管，致使资产被挪作他用或变卖，造成国有资产的流失。最后，在资产清查工作未严格进行，如在清查工作中，由于资产类别多、工作任务重，一般的清查方式是由领用人或管理者进行信息填报，提供资产的照片，但这种方式仍有诸多漏洞，使国有资产的清查工作流于形式。

三、行政事业单位国有资产管理问题的原因分析

1.国有资产管理的责任意识不足。

由于行政事业单位的资产基本都是由国家财政拨款购买或者通过各类项目经费出资购置，对于管理人员和工作人员来讲这些资产的形成相当于免费的，国有资产购置后其管理权和使用权由不同的单位和管理人员、工作人员所有，但这些资产从形成上来看是由国家财政、单位出资购置，而非个人出资购买，因此会导致资产管理单位、人员对国有资产的管理重视程度不足，不能够像重视自己的财物一样对国有资产进行有效保管和使用，长期以来形成了对国有资产管理缺乏一定的责任意识、效益意识和约束意识等。思想意识不足必然会导致对国有资产管理的具体工作有所懈怠，管理乏力。此外，随意占有国有资产的现象严重，虽然是由国家财政资金购置，但一些管理人员或资产保管人员常常具有占有等同所有的思想，长期占用国有资产，没有纳入共享管理。国有资产所属单位和管理人员、使用人员对资产严格管理的意识淡漠，普遍存在重购置、轻管理的意识，管理责任落实不力、资产丢失无人问津、资产底数不清、使用转移混乱、无法进行彻底清查、将资产据为已有等现象层出不穷。

2.管理制度不健全。

行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，各单位占有和使用的管理体制，但在具体监管方面，以前的管理体制存在针对性较差的问题，问责机制也仍不完善，这使得国有资产的处置权落到了最基层的部门和单位，甚至部门和单位的个别人手中，导致国有资产的监管无力或无人监管。我国近年来也不断完善行政事业单位国有资产的管理制度，但是法律层次不够，权威性不足，约束力不够，问责难以到位，执行中会打折扣。为了加强和完善国有资产立法工作，目前国家已经出台了《行政事业性国有资产管理条例》，具体到行政事业单位内部，也制定了一系列相关规章制度，但还存在单位层面制度的施行不扎实不彻底的情况，制度的落地效果说明某些单位内部制度形同虚设，内控薄弱。

3.部门间的责任不明晰。

国有资产的管理是一项系统工程，涉及到财政部门、行业主管部门、审计部门等多部门，需要各部门的密切配合，但在实际工作中，大多数资产部门不能够与其他部门沟通协作，信息共享，将国有资产擅自处置、变卖、出租的现象屡见不鲜，导致国有资产的管理与其预算管理、实物管理和价值管理严重脱节，账实不符。其次，各部门责权不清，如国有资产的处置、清查具体由哪个部门负责无明确规定，在具体的资产登记、资产使用、资产清查工作中，各部门各自应当承担哪些工作和责任，需要哪些流程和工作岗位的相互配合，均无明确的流程和规章制度来约束性地进行明确说明，而当资产使用和管理出现问题时，又会出现各部门互相推诿，无人承担相应责任的情况。

4.资产处置和清查把关不严。

在资产处置过程中，对于资产的处置审批不严，没有明确的资产处置程序，而且对于资产处置的标准不明确，如哪些资可以出租、变卖、拍卖等没有明确的标准。在资产处置过程中，资产管理者和资产领用人为了自身的利益中饱私囊，为了在资产处理过程中得利，往往存在暗箱操作招标的情况，与资产购买方串通，将资产远低于实际价值进行处置。同时，在资产清查过程中，清查力度和深度不够，把关不严，对清查资产有问题的往往碍于情面，或当资产清查对象是领导或单位管理者时，无法进一步查究，不能够严格追究领用单位或领用人的责任。

5.资产管理信息系统功能不完善。

虽然目前大部分行政事业单位均建立了国有资产管理信息系统，将国有资产审批、购买、领用、处置及清查等环节纳入到国有资产管理信息系统中，但从实际的使用效果来看，其管理信息化水平仍较低。如现有的国有资产管理信息系统仅具备了国有资产记录、查询和清查登记等功能，对固定资产管理的实时分析功能不完整，无法为相关部门提供国有资产有效管理的决策依据，而且系统仍未达到从采购预算到资产报废处置的全过程覆盖，不能够实现一站式办结资产管理的目的。此外，现有的国有资产管理平台其数据仅为某一单位的资产登记，未并入更大的国有资产数据平台，无法实现更广范围内的国有资产共享，造成了一些使用频率较低的大额国有资产的资源浪费。

四、有效实施国有资产管理的对策建议

1.提升国有资产管理的责任意识。

首先要从思想上高度重视国有资产管理工作，始终要明确国有资产是国家的资产，所有权属于国家，并非个人，国有资产也不是单位和个人牟利的工具。坚决杜绝“重资金、轻资产”、“重购置、轻管理”的思想，明确各部门的权利和责任，提高风险意识。财政部门、主管部门和行政事业单位应当通过政策宣传、组织培训等多种方式，搭建学习和交流平台，使行政事业单位工作人员认真学习一系列财经法律、财务规则、财政管理规定、底线规定等，提高行政事业单位资产管理干部队伍的素质和能力，提升行政事业单位员工对资产管理重要性和紧迫性的认识，有效推动行政事业单位资产管理工作。

2.健全相关内部控制制度。

严格按照最新资产管理条例相关规定，针对各单位具体情况，细化相关条款，一是国有资产购置时严格审批，国有资产的配置要以单位和部分的切实需要为基础，避免为消耗预算资金购置国有资产。二是要加强国有资产的日常使用管理，提高资产的使用效率。三是加强对国有资产管理的处置管理，完善国有资产处置的审批程序，并在资产处置时严格按照正规流程进行，如正常的招标、拍卖程序，防止暗箱操作。四是建立国有资产的定期清查盘点制度，成立专门的资产清查小组，将清查结果向单位公开，接受监督，严肃纪律。五是加大追责、问责和惩罚力度，对违反规定导致单位资产管理混乱，造成国有资产浪费和流失等严重后果的，给予严厉惩处。

3.加强部门联动配合形成合力。

加强财政部门与有关部门和单位的协调配合，形成管理合力。一方面财政部门要逐步建立健全行政事业单位资产管理机构，配备专职人员，充实工作队伍，专门进行国有资产的管理和清查工作。另一方面主管部门和行政事业单位应明确内部资产管理机构和人员，强化职责分工，落实管理责任，进行必要的归口管理，避免多头管理、相互推诿扯皮现象。在国有资产管理过程中，加强各部门之间的沟通联系和信息共享，充分发挥审计、纪检、监察部门的监督作用，降低国有资产流失的风险。此外，要制定国有资产从购置到清查、处置全过程中不同环节明确的职责分工和业务流程，并细化到每一个参与部门和经办人，使各部门、各角色在不同的国有资产管理环节中权责明晰并发挥实际作用，与其他部门加强联动合作，形成国有资产管理的合力。

4.强化国有资产财务管理。

首先要将资产的配置、使用、处置各个环节的管理融入预算管理体系中。把好“入口关”，充分考虑单位资产存量状况，以存量控制增量，将出租、出借收入和对外投资收益纳入单位预算，统一核算和管理，对资产处置收入实行“收支两条线”管理，并纳入单位预算管理。其次，实现资产管理与财务管理、实物管理、价值管理的紧密结合，该入账的资产及时入账，要严格资产使用管理，把好“效益关”，对闲置资产进行调剂使用，确需出租出借资产的，按规定程序履行报批手续，原则上实行公开竞价招租，必要时可以采取评审或者资产评估等方式确定出租价格。最后，对资产处置管理把好“出口关”，资产处置要履行审批手续，规范处置行为，防止国有资产流失。对资产收益管理把好“收缴关”，国有资产出租、出借收入，应当在扣除相关税费后及时、足额上缴国库，严禁隐瞒、截留、坐支和挪用。

5.完善国有资产信息管理系统。

加大对国有资产信息管理系统建设的投资力度，不断完善国有资产信息管理系统，实现国有资产的预算、购置、登记、使用、处置、清查一站式办理。借助于互联网技术的快速发展，开发国有资产实时分析功能，使决策者能够掌握国有资产的实时情况，为决策和管理提供可靠的依据[7]。此外，借助互联网和大数据的最新技术，国家相关部门应逐步建立更广范围的、统一的国有资产信息管理平台，不仅能够实现国有资产在本单位的共享，而且能够实现在市、省甚至全国的共享，通过信息共享，实现国有资产的出借、共享使用，提高国有资产的使用效益。