我国农田水利供给体系创新研究——以发达国家的经验为借鉴

杜威漩

（河南科技大学经济学院 河南洛阳 471023）

水利是农业的命脉，农田水利是促进农业现代化的重要物质基础和实施乡村振兴战略的有力支撑，然而农田水利供给体系在运行中却存在缺憾[1]，因此，如何推进农田水利供给体系高质高效运行、夯实乡村振兴的水利基础成为亟待解决的问题。“他山之石，可以攻玉”，在高度信息化、开放性的现代社会，借鉴发达国家的经验不仅可行，而且对完善我国农田水利供给体系、推进我国农田水利供给体系高质高效运行、夯实乡村振兴的水利基础具有重要的现实意义。基于此，本文拟在界定农田水利供给体系内涵、分析我国农田水利供给体系运行缺憾、梳理和借鉴发达国家农田水利供给体系运行经验的基础上，提出创新、完善我国农田水利供给体系的对策建议。

一、农田水利供给体系内涵界定

供给体系是指某供给客体制造条件投入环节及该环节的投入主体和投入方式、供给客体制造环节及该环节的制造主体和制造方式、供给客体提供环节及该环节的提供主体和提供方式的完整统一体。依据2016 年《农田水利条例》，农田水利供给的客体是指以农业为服务对象、以提供农田灌溉（含排水）服务为基本内容、以保障农业生产活动正常进行为基本目的的农田水利工程设施。农田水利工程设施具有三方面基本功能：（1）改变水资源的自然存在状态。通过“面、线、点”即水库、池塘等水利工程设施，灌渠等水利工程设施，提灌站、闸门等水利工程设施分别以容器、传输载体、调控枢纽的形式“加工”自然状态下的水资源。（2）改善水资源的使用方向。作为水资源“传输”载体的灌溉渠系等可把江、河、湖、泊、水库中的水资源引至田间地头，供农作物生长发育之用。（3）调剂灌溉水资源的时空余缺。通过输水工程设施把丰水地区的水资源调剂到缺水地区供农田灌溉之用，或通过水库等蓄水工程设施把一年中丰水期（降雨较多的季节）的水资源存储起来以备缺水期（降雨较少的季节）农田灌溉之用。

如果按照“属+种差”的方法定义农田水利供给体系，那么农田水利供给体系就是指农田水利工程设施建造条件投入环节、建造环节、建成后提供环节的完整统一体及各环节的供给主体和供给方式的完整统一体。一方面，农田水利工程设施是农业领域的重要固定资产，其供给不仅需要巨额投资，而且建成后基本处于露天状态，因此，农田水利工程设施建造条件投入环节中的资金投入、农田水利工程设施提供环节中的管护活动均至关重要。另一方面，建造农田水利工程设施的最终目的是提供农田灌溉服务。如果不提供农田灌溉服务，农田水利工程设施就失去了应有的价值和意义。因此，提供农田灌溉服务同样是农田水利提供环节的重要组成内容。基于上述分析，农田水利供给体系可具体表述为：农田水利供给体系是农田水利工程设施投资、建造、管护及农田灌溉服务提供等各环节及各环节的供给主体、供给方式的完整统一体。

二、我国农田水利供给体系运行面临的困境

截至20 世纪80 年代初，我国完整的农田水利供给体系格局基本形成[2]。但在农村家庭承包制等农村经济改革，特别是农村税费改革实施后，我国农田水利供给体系运行的乡村社会环境发生重大变迁，农田水利供给体系运行也逐渐陷入困境。

（一）农田水利工程设施投资困境

中华人民共和国成立后的相当长一段时期里，农田水利工程设施投资主要靠国家财政拨款与乡村内部的制度外筹资完成。分税制财政管理体制下，财权往往过多上移、事权又往往过多下移，多数县级财政既无力（财力）也没有足够的积极性投资农田水利事业[3]，导致农田水利工程设施投资面临困境：一是国家这一时期的水利投资主要集中在大江大河的治理方面，用于农村水利的投资很少[4]；二是农村税费改革之后农村税费及“两工”被取消，农业型地区的地方财政紧张，无力为农民提供相对充足的公共品[5]；三是农村税费改革后村庄“一事一议”制度在实践中因组织、决策及监督成本高[6]陷入困境，难以在农田水利工程设施筹资筹劳中发挥应有的作用。

（二）农田水利工程设施建造困境

目前农田水利工程设施建造主要采用国家独资建造模式（大中型农田水利工程设施）、财政奖补资助式或项目制建造模式（小型农田水利工程设施）。（1）就国家独资建造模式而言，其建造方式以对外发包并由工程建造商完成为主，这种建造方式虽有较大的优势，但因建造过程中涉及的部门众多，部门之间存在职能交叉现象且政策要求不尽相同，相互间信息交流不畅、沟通协调不足，所以常常导致点多面广、资金分散、重复建设等现象的发生，加之受部门分割、条块分割、条条管理等因素制约，农田水利资金在使用中难以得到完全有效的整合，建成项目的影响力、辐射力受到影响。此外，在这种建造方式下，一些地方政府没有考察清楚农民的需求偏好，甚至个别项目被建造成形象工程，进而导致建成项目之间不能形成有效对接，原有水利体系的系统性等受到影响，不仅无益于项目区农田水利工程设施功能的正常发挥，更有可能破坏整个水系的畅通，进而影响到非项目区农田水利工程设施功能的正常发挥[7]。（2）就财政奖补资助式建造模式而言，财政奖补的直接对象是农民（含新型农业经营主体），建造活动的主体也是农民，因此，财政奖补助资助建造模式是以农民为主体的小微型农田水利工程设施建造模式（如打井挖堰等），基本上没有组织介入。尽管此建造模式能有效调动农民参与农田水利工程设施建造活动的积极性，但也会加剧农田水利工程设施的私有或私用程度，导致农田水利的公共物品性质被扭曲，造成农田灌溉的不公平。因此，这种模式会加剧农民灌溉活动的分散化，对农民的合作化灌溉或组织化灌溉活动有消极影响[7]。（3）就项目制建造模式而言，自上而下的农田水利项目建造活动可以在调动各级政府积极性，整合人力、财力和物力等方面发挥重要的推动作用。但是如果地方政府乃至相关部门过多地考虑自身利益，那么农田水利项目就有可能成为地方政府乃至各相关部门为获得地方利益、部门利益努力争取的对象，就有可能妨碍项目制建造模式特有的集中力量办大事效应的充分释放，并最终导致农田水利工程设施建造过程中“碎片化”现象的产生[8]。

（三）农田水利工程设施管护困境

农田水利工程设施管护是有效疏通农田水利“最后一公里”、确保农田水利功能充分发挥的关键环节，但是在农田水利工程设施特别是小型农田水利工程设施管护方面存在国家力量、基层组织、农民力量弱化现象：一是国家力量没有也难以直接介入[7]；二是农村税费改革之后，乡村正式基层组织运行的财力基础被削弱[9]，作为非正式基层组织的农民用水户协会在运行中存在无法有效惩戒违规者等诸多困难[10]；三是细碎化的小农经营模式开始疏离于具有系统性、整体性和规模经济特征的农田水利供给体系，农村税费改革后这种疏离现象更加严重，加上部分农民价值观转变、打工经济下“人—地”关系弱化，农民参与农田水利供给活动的行动力逐步弱化。上述三重缺位导致部分农田水利工程设施管护不到位，陷入“人”（管护主体及其管护积极性）“钱”（管护经费）两缺的困境。这种困境不仅导致前期修建的农田水利工程设施老化、失修、破损状况加重，而且导致部分后来修建的农田水利工程设施也出现破损失修现象，农田水利功能的发挥受到影响[7]。

（四）农田灌溉服务提供困境

农村家庭承包制的实施引发水管单位特别是基层水管单位进行以“经费包干+承包经营”为基本内容的企业化改革，水管单位的性质开始由事业单位向企业过渡[11]，政府下拨经费开始减少，特别是上世纪80 年代以来，基层水管单位（乡镇水利站等）的边缘化十分明显[12]。2002 年国务院发布《水利工程管理体制改革实施意见》，乡镇水管站等基础水管单位随后被改为“水利服务中心”，水管单位进一步由企业化管理的事业单位变为自收自支的“准企业”，水费计收也开始由行政性收费变为经营性收费，基层水管单位与用水农民之间变为供用水市场上的交易双方，改制后的水利服务中心普遍陷入人少事多的困境，“减员增效”这一改制的初衷不仅没有实现，反而导致“减员低效”乃至“减员无效”局面出现[7]，灌溉服务提供活动日渐变得“碎片化”，不再是一个统一的整体[13]。

三、发达国家农田水利供给体系运行经验

（一）农田水利工程设施投资是以政府为主体的多元化投资

在农田水利工程设施投资方面，发达国家具有借鉴意义的做法是农田水利工程设施投资是以政府为主体的多元化投资。（1）美国。美国的农田水利投资主体不仅包括垦务局、农业部的自然环境保护局及陆军工程兵团等美国政府中与农田水利工程设施建造相关的部门，而且还包括州和地方水资源管理机构、相关企业及个人。大型农田水利工程的水源或骨干灌溉网络一般由联邦及州政府投资建造和管理，灌区设施则由用水户投资建造；垦务局在联邦农田水利工程投资建造中占主导地位[14]。美国农田水利成本回收政策（农业水费政策）体现了政府对农业发展及农田水利事业的一贯扶持：采取以工补农的农业水价政策，即农业水价不足部分由其他供水水价补足或用发电收益弥补[15]。（2）日本。日本非常重视农田水利事业的发展，其水利投资额在各类公益事业投资中占据首位，且多数水利项目为政府全额及全程补贴。在农田水利工程设施建造活动方面，日本中央政府以贷款的方式将工程设施投资额的1/3 贷给建造工程设施的当地政府及农户；在农业生产者补贴项目中，政府对小型农田水利工程设施建造活动的补贴为80%左右；此外，日本政府专设“农林公库”负责农田水利工程设施建造及土地改良事业贷款，此类贷款无需担保且还款年限为15 年，年利率仅5%；在土地改良工程投资方面，为引起农户的重视，鼓励农户参与，规定参与农户仅需负担很少的投资[16]。（3）韩国。上世纪60 年代，农田水利工程设施总投资的40%由中央政府承担，60%由地方政府及农民承担；上世纪70 年代，农田水利工程设施总投资的50%由中央政府承担，30%由地方政府承担，20%由农民承担；上世纪80 年代初，农田水利工程设施总投资的60%由中央政府承担，20%由地方政府承担，20%由农民承担；上世纪80 年代后期，农田水利工程设施总投资的70%由中央政府承担，20%由地方政府承担，10%由农民承担；上世纪90 年代至今，小型农田水利工程设施总投资的80%由中央政府承担，20%由地方政府承担，农民不需要投入，大型农田水利工程设施投资全部由中央政府承担[17]。

（二）农田水利工程设施的分级负责及系统化建造

在农田水利工程设施建造方面，日本的做法更具有借鉴意义，其成功经验主要体现在以下两个方面：（1）分级负责。日本的农田水利工程设施项目均由农林水产省负责审批立项，项目审批立项之后依据受益土地面积的大小由不同层级的政府部门——农林水产省及其派驻机构、都道府县及其派驻机构、市町村政府负责实施。建造面积超过3000 公顷的大型水库或者控制面积超过500 公顷的干渠及提水站等由农林水产省及其派驻机构负责；建造面积超过200 公顷的大型水库或者控制面积超过500 公顷的泵站及大型蓄水池等由都道府县及其派驻机构负责；建造面积在200 公顷以下的水渠、蓄水池等由市町村政府负责[18]。（2）系统化建造。其基本特征有四个。一是通过建立土地改良区整治和建造水库、水闸、灌排水渠等农田水利工程设施，确保农田灌溉用水；二是通过农田集约化、规模化建设提高农田水利工程设施利用效率，同时开发新农田，以增加农田面积，促进农业产业结构调整；三是注重和强化农田水利工程设施的生态功能，实施农村地区水质保全政策，确保良好的水资源供给；四是整治农村道路和农村生产生活设施，规划和建设农村景观，促进农田水利事业与农村环境之间的和谐发展[14，19]。

（三）农田水利工程设施的分权分工管护、分类管护及参与式管护

在农田水利工程设施管护方面，发达国家主要有两方面的经验有借鉴意义。（1）以分权分工管护为特征的美国经验。美国联邦政府主要负责农田水利相关政策的制定与实施，对大规模水源工程设施、输水工程设施的适当监督指导及对这些工程设施的建设和管理。其中，垦务局总体负责农田灌溉水利工程设施的建造与管理，共管理水库300 余座（这些水库的储水量超过3000 亿立方米，灌溉面积达400 万公顷）；农业部自然资源保护局总体负责水土保持、小流域综合治理等方面的工作；私人性质的灌区的农田水利工程设施则由该灌区的灌区管理会负责建造与管护。私人性质灌区的灌区管理机构是由用水户自发建立并具备法人资格的非营利性组织；灌区实行以“自负盈亏，保本运行”为基本原则的企业化管理；灌区管理机构的董事会是最高决策部门，董事一般由用水户民主选举产生；灌区管理机构的总经理实行聘任制，各部门经理与雇员则由总经理聘任；灌区的供水价格依据供水成本由灌区自行决定[14]。（2）以“分类管护+参与式管护”为特征的日本经验。一是产权界定明晰情形下的分类管护。国家负责修建的农田水利工程设施产权属于国家（即农林水产省），这部分农田水利工程设施可由国家设立专门机构直接管护，也可将产权让渡给市町村或土地改良区并由市町村或土地改良区负责管护；都道府县负责修建的农田水利工程设施产权属于都道府县，这部分农田水利工程设施可由地方政府设立专门机构直接管护，也可将产权让渡给市町村或土地改良区并由市町村或土地改良区负责管护；市町村或土地改良区等负责修建的农田水利工程设施产权属于市町村或土地改良区，这部分农田水利工程设施由市町村或土地改良区负责管护。二是以土地改良区为主体的参与式管护。日本具有公法人性质的土地改良区管理的农田灌溉面积占日本全国农田灌溉面积的九成，各县都设立了组织体系非常健全的土地改良区联合会，日本以土地改良区为主体的农田水利工程设施管护模式成为参与式治理模式的典范。日本大多数大坝、管道、支渠等农田水利工程设施建成后都被转移到相关的土地改良区进行管护，土地改良区定期向政府部门汇报农田水利工程设施的运行情况。土地改良区作为农民合作组织，依照自主经营原则对农田水利工程设施进行管护，具体负责农田水利工程设施运行、管理、维修、养护等方面的工作，土地改良区成员自主协商解决用水问题[20]。

（四）农田灌溉服务的节约化、高效化提供

在农田灌溉服务提供方面，发达国家具有借鉴价值的做法是大力发展节水技术、积极实施节水政策，以实现农田灌溉服务的节约化和高效化提供。（1）大力发展节水技术，实现农田灌溉服务的节约化提供。从以色列的情况看，以色列一半以上的土地处于干旱和半干旱地区，水资源较为匮乏，为提高农田灌溉效率，相关科研人员长期致力于农业节水技术的研究及应用。目前以色列的节水灌溉技术相当成熟，完全能够满足其国内农业生产需求[21]，其还运用滴灌技术以滴灌的方式把农药和化肥输送给农作物，采用计算机技术来自动调节农田灌溉时间，农业因此得到较快发展[22]。从日本的情况看，由于土地面积十分有限，日本历来重视农业节水及灌溉水资源的循环利用。效率高、占地少、易管理的管道输水技术得到广泛应用，其1/3 左右的农田实现管道化灌溉，且自动化、半自动化的基础设施配套也较为完善[23]。20 世纪中期，日本从美国引进农田滴灌技术，目前该项技术使用面积已覆盖其旱地面积的90%以上。除此之外，日本还非常重视区域内水资源的循环利用，大量的水资源通过管道及河道等途径得到反复利用。这些水资源在灌溉农田的同时还在区域内形成一个动态水资源循环系统，对地下水利用、生物多样性发展、生态环境建设等产生积极、重要的影响[24]。（2）积极实施节水政策（或制度），以实现农田灌溉的节约化、高效化。从以色列的情况看，以色列主要实施“阶梯收费”政策——以应税配额百分比计算农业生产者应交纳的水费，超出规定限额的用水价格高于限额内的价格[21]，通过这种收费政策促进农田灌溉的节约化。从日本的情况看，日本实施以土地改良区为主体和载体的灌溉水资源配给制。土地改良区每年制定区内宏观配水计划并派专人管理水库、渠道、泵站等重点农田水利工程设施；农田灌溉季节雇佣专门人员（来自土地改良区、对该区农田灌溉情况非常了解且具有良好声誉及高度责任感的成员）看守闸门、渠道，要求他们按配水计划控制各干渠的放水量，巡查所辖区域的供水情况并定期汇报；干旱年份供水紧张时，土地改良区召集地方水利调节团体及村落水利负责人对宏观配水计划进行修改和补充，以增加配水和供水管理工作的透明度，避免农田灌溉纠纷的发生；干渠以下的配水和供水由地方水利调节团体及村落负责；农田灌溉配水和供水活动由各相关组织依据番水制（一日两番12 小时制或三番8小时制等）等进行管理和协调[19]。日本实施的以土地改良区为主体和载体的灌溉水资源配给制充分保障了农田水利服务的节约化和高效化提供。

四、我国农田水利供给体系创新完善路径

在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求下，如何充分利用国家在大力实施和推进乡村振兴战略过程中释放的政策红利实现农田水利供给体系的高质高效运行是一个值得认真思考的问题。借鉴发达国家的经验，本文提出实现我国农田水利供给体系高质高效运行的创新路径。

第一，加快我国农田水利供给体系高质高效运行的顶层政策设计。充分认识农田水利供给体系高质高效运行对乡村振兴战略全面深入实施的重大意义，立足我国农田水利供给体系运行现状，借鉴发达国家的经验，加快出台和实施与农田水利供给体系高质高效运行相匹配、融科学性和系统性为一体的顶层治水政策，尤其是在制定、实施与乡村振兴战略有关的惠农政策时，要把促进农田水利供给体系高质高效发展的治水政策纳入其中。

第二，创新、完善农田水利工程设施投入模式。从发达国家的经验看，政府是农田水利工程设施最主要的投入主体，但政府并非唯一的投资主体。借鉴发达国家的经验，结合我国乡村振兴实践，可以从两方面着手：一方面，要在进一步明确政府作为投入主体角色的同时激励和引导其他相关主体投入农田水利建设——激励和引导金融部门、新型农业经营主体、私营企业等在农田水利领域投入资金。另一方面，创新和完善农田水利工程设施投入机制。构建以县级以上政府部门为主体的大、中型农田水利工程设施投入机制；构建以县乡基层政府为主体的小型农田水利工程设施投入或补贴机制；构建以村庄基层组织为主体的小型农田水利工程设施投入或筹资筹劳机制；构建政策激励下以新型农业经营主体为主体的小型农田水利工程设施投入机制；构建政策激励（财政贴息、税收减免等优惠政策激励）下以金融信贷部门、社会相关部门为主体的农田水利工程设施投入机制；构建以“政府部门+社会主体”为主体的农田水利工程设施联合投入机制。

第三，创新完善农田水利工程设施建造模式。依据农田水利的公共性、公益性、整体性及我国农田水利供给体系运行的实际状况、借鉴发达国家特别是日本的水—土一体化治理思路，创新、完善农田水利工程设施建造模式，构建农田水利工程设施系统化建造模式——水、田、路、林等一体化建造模式。（1）强化政府部门水、田、路、林等一体化规划设计功能，使农田水利工程设施的建造建立在科学规划设计基础之上。（2）强化政府部门的协调功能，使水、田、路、林等相关部门或单位积极参与农田水利工程设施的建造活动。（3）强化互联网这一现代技术手段在农田水利工程设施建造环节的全面嵌入，以充分实现大小水利之间的有机对接，农田水利工程设施建造与农田标准化改造之间的有机对接，农田水利工程设施建造与田、路、林等乡村基础设施建造的有机对接。

第四，创新、完善农田水利工程设施管护模式。可以依据我国农田水利工程设施管护现状、借鉴发达国家的经验，构建产权界定清晰、多元主体共同参与的分级分类管护模式：就政府投资且拥有产权的大中型农田水利工程设施而言，构建以相应的大中型灌区水管单位为主体（或以政府购买服务等方式引进社会主体）的农田水利工程设施管护模式；就政府投资或补助且建成后交由受益主体使用的小型农田水利工程设施而言，构建以受益主体（或由其委托的单位或个人）为主体的农田水利工程设施管护模式；就村庄基层组织、新型农业经营主体、其他相关主体投资投劳的小型农田水利工程设施而言，构建以这些投资投劳主体（或由其委托的单位或个人）为主体的农田水利工程设施管护模式；就政府与其他相关主体联合投资的农田水利工程设施而言，构建以双方事前按契约确定的某一方（或双方共同委托的单位或个人）为主体的农田水利工程设施管护模式。

第五，创新、完善农田灌溉服务提供模式。依据我国农田灌溉服务的现状，借鉴发达国家的经验，构建融技术支撑、政策引导、水权市场助力为一体的节约化、高效化农田灌溉服务提供模式。（1）推进现代技术手段在农田灌溉服务提供环节的创新和应用：在大规模推进标准化农田建设的基础上大力推进节水灌溉技术的创新和应用，以实现农田灌溉服务提供与农业生产活动之间的精准、有效对接；充分利用互联网等现代信息技术手段，构建农田灌溉信息化综合治理平台，构建农田灌溉监视、监测自动化控制系统，以实现农田灌溉服务的信息化、数字化、自动化和精细化。（2）创新、完善农业水价激励约束政策。可考虑实施定额内低水价+超定额适当高水价的阶梯水价政策；对农田灌溉用水量低于定额的农户，由政府回购未使用完的定额，同时给予适当奖励。（3）逐步放开、放活农业水权市场。在清晰界定农业初始水权的基础上，鼓励用水农户相互之间、用水组织相互之间、用水农户与用水组织之间开展农业水权交易活动，以促进农业水资源的节约化提供和循环式提供。