全民所有自然资源资产所有权委托代理机制研究

崔胜涛

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

这次试点是所有权管理的一次综合性改革，既涵盖我们之前做的比较好的调查监测、确权登记、权益保护、开发利用等基本环节，也涉及我们需要重点探索改进的有偿使用、净地和净矿出让、收益分配、优化处置配置方式等工作。自然资源资产委托代理机制研究开展势在必行。

一、基本理论概念

研究全民所有自然资源委托代理机制首先要准确理解和把握什么是“自然资源和自然资源资产、全民所有、全民所有自然资源资产所有权、所有权委托代理”这四个基本概念。

1.自然资源和自然资源资产

自然资源是自然界赋予或前人留下的，可被人类利用和可能利用的所有有形之物与无形之物。自然资源资产[1]是指可以准确划定边界、具有稀缺性、能给使用者带来效益、产权要明晰、要可计量核算。其中“能给使用者带来效益”不仅包括经济效益，也包括社会效益、生态效益。

2.全民所有

全民所有是社会生产资料归代表全国人民的国家所有，是社会主义公有制的高级表现。宪法规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”目前我国主要所有权有两种形式存在，即国家所有和集体所有。而不同的自然资源所有权形式也不仅相同。城市的土地属于国家所有即全民所有。农村的土地（法律规定属国家所有外）属集体所有；海洋、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源，都属于全民所有（法律规定的海洋、矿产、森林、草原、湿地、水属于集体所有的除外）。《民法典》也有相关表述。

3.全民所有自然资源资产所有权

如果说宪法所提出的“国家所有”主要是一种主权的宣示，那么《民法典》则将“国家所有权”确定为实实在在的物权。从权利性质看，民法典中的国家所有权，是与集体、私人的所有权并列出现的，是民事权利，享有直接支配和排他的权利，受法律平等保护；从权利内容看，所有权人依法享有占用、使用、收益和处分的权利，但具体的种类和内容需由法律规定；从权利主体看，目前我国是国务院代表国家行使所有权；就行权方式言，国务院直接代表全国人民行使所有权具体内容。可以通过设立用益物权由他人使用，如通过划拨或出让等方式设立建设用地使用权等，通过签订合同出让建设用地使用权并附条件、设置期限，用益物权到期了可以收回。就责任、义务而言，履行所有者职责的机构及其工作人员，应当加强管理、监督，促进保值增值，防止资产损失、流失，当权利受到侵害，有权请求侵权人停止侵害，请求赔偿等等。

4.所有者职责

主要指自然资源所有权人在行使所有权的过程中，为保证自然资源高效可持续发展，需要承担的相应责任和履行相应义务。本轮机构改革后，全民所有自然资源资产所有者职责[2]明确由自然资源部履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，主要进行统一调查监测、确权登记、统一标准规范、统一信息平台，推动产权制度改革，建立和实施自然资源有偿使用制度，完善价格体系机制和评估机制，依法征收资源资产收益，并负责管理中央直接行使所有权的自然资源资产等。具体包括以下几项内容：

一是主张所有——对于资产所有权，摸清家底有多少、归属明确是履行所有者职责的重要前提和基础。在履行所有者职责内容上，通过开展统一调查、监测评价划清边界、确认权属，开展统一确权登记明晰所有权人、所有者职责履行主体、代理履行主体及权利义务内容。进一步摸清各类自然资源资产家底，就要进行实物量清查、价格体系建立和价值量核算等工作。

二是行使权利——行使权利是履行所有者职责的核心。主要包括占有、使用、收益和处分是所有权的四种权能。占有权能是使用权能的基础和前提条件，使用权能是实现物的使用价值的手段，收益权能是所有权中的一项最重要的权能，处分权能是指决定财产事实上和法律上的命运的权能，所有权人不可能让渡全部处分权能。将所有权与使用权进行剥离，通过市场化配置，让更多的全民所有自然资源能够平等、自主、有序进入要素市场，提高要素的配置效率，为经济高质量发展提供支撑。

三是履行义务——是履行所有者职责的基本要求。享有权利必须履行义务。所有权人、所有者职责履行主体及其代理履行主体在产权归属清晰和权利内容明确的前提下，按照权利义务相一致的原则履职。履职主体要遵守政府维护公共利益和生态保护的管理要求，依法履行义务。所有者及其代理人在处置、配置资产时要符合国土空间规划、用途管制要求。

四是统一管理——对于履职主体来说，政府监管要求、市场规则约束、合同约定事项等义务的履行属于接受监管和遵守规则，向各级人大常委会全报告国有自然资源资产及管理情况，要明确具体的报告方式，根据资源禀赋，确定国有自然资源管理情况和报告重点，高质量反映国有自然资源资产配置、使用、处置和效益等内容。

五是落实权益——落实权益是履行所有者职责的根本目标，实现“全民所有、全民共享”。通过健全收益管理、优化分配机制、建立考核评价、履行好自然资源资产出资人职责等改革创新举措，实现资产保值增值，维护权益。

二、现行自然资源管理中存在的问题

1.所有权人不到位

产权主体不明，容易导致管理权责不清晰。代理行使主体难以确定，权责不清、重叠或掣肘的问题时有发生。就是大家都管，大家都管不全。

2.资产家底不清

经过多年努力，我国的自然资源调查体系逐步健全，资源家底也已相对清楚，但资产家底还不清楚，资产清查统计刚刚起步，资产价值评估和资产核算仍处于研究探索阶段。

3.市场配置不充分

自然资源资产市场配置和行政审批配置的界限仍没有厘清，仍有不少应当由市场配置的资源资产以行政审批方式进行配置，资源资产的效益和效率没有实现最大化，资产流失的情况仍然存在。不同市场主体平等获取生产要素没有得到完全落实。

4.收益管理不完善

森林、草原、湿地等自然资源有偿使用制度[3]尚在推进。土地、矿产和海洋资源资产收益制度有待完善，生态保护修复投入机制有待优化。

5.所有权考核监督不健全

许多资源由基层政府直接配置，缺乏有效的监督制约手段。各级政府都要管，而出了问题时却难以找到直接责任人。

三、委托代理机制的研究内容

委托代理机制[4]研究我们认为包括明确 “委托代理履行模式，编制全民所有自然资源清单[5]并明确委托人和代理人权责；制定各类自然资源代理履职目标与工作重点；探索建立或完善‘考核评价机制、加强委托人对代理人的监督管理、多部门联合监督、损害赔偿’四方面配套制度；加强相关理论研究”等六个方面。

围绕行权履职需要进一步研究：“①加快推进统一调查监测和确权登记；②清查统计和资产核算；③建立健全资产储备管护和临时使用制度；④完善资产处置和配置规则；⑤建立资产管理信息系统和监管平台；⑥建立健全资产收益管理制度；⑦创新所有权管理方式；⑧建立健全资产管理情况报告制度”等8项内容，我们认为这些也是整个委托代理机制建设的核心内容。

四、结论

本文研究主要以“主张所有、行使权利、履行义务、统一管理、落实权益”的思路为主线，对“有什么一值多少—-由谁管—怎么管护—怎么配置—收益如何—怎么考核—对谁负责”的管理链条进行剖析，不断充实和健全自然资源资产产权制度，通过各级委托代理机制试点工作总结经验，推动产权制度改革向纵深发展。