新时期城市更新改造项目的融资问题及对策

李晓丹

（广州银行 乡村振兴及城市更新部，广东 广州 510620）

城市更新改造是对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有基础设施亟需完善、环境恶劣或现有土地用途、建筑物使用功能明显不符合社会经济发展要求等情形之一的区域，根据城市规划和规定程序进行综合整治、有机更新或者拆除重建。又称为旧城改造，主要是对居民物质生活环境与公共空间进行有计划、有步骤的更新与改善。[1]最常见的主要包括城中村改造、旧厂房改造及微改造。

当下，随着社会发展进程的不断加快，国家在城市发展方面从速度、质量两方面进行把控，且在“十四五”规划纲要中明确提出实施城市更新行动。城市更新项目因改造时间长、涉及范围大、资金量庞大等问题，项目运作过程中对开发的每一个环节和配合条件要求很高。作为城市更新改造的形式之一，“微改造”面对我国老旧小区数量巨大、人居环境复杂的情况，要想让城市真正实现“旧貌换新颜”，必须解决融资管理中存在的诸多问题与不足，以确保资金合理支付，保障城市更新项目的建设品质。

一、关于“微改造”相关的政策和内容

《广州市城市更新办法》（下称：办法）于2015年9月28日发布，城市更新方式分为全面改造和微改造两种。其中微改造是指在维持现有建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。如老旧小区改造，工改商项目改造等。

另外，《办法》指出城市更新资金来源主要为政府城市更新资金、贷款融资、土地出让、改造主体投入和权属人自筹五个方面。对于微改造项目，包括市、区土地出让收入和财政一般公共预算的城市更新资金可进行优先安排，但该部分资金有限，而微改造模式不涉及土地出让，因此资金主要来源于市场改造主体投入和贷款融资。

近年来，针对“微改造”项目内容有了更加具体的政策指引。在2021年4月审议通过的《广州市老旧小区改造工作实施方案》中，对改造对象、改造内容、实施路径、出资模式、金融支持措施及工作目标进行了明确。其中，要求建立改造资金由政府投资、社会资本参与、居民出资、专业经营单位出资多种模式灵活组合的机制，并支持量身制定融资方案，支持项目以预期收益提供融资增信，可以将相关设施改造后产生的收益作为还款来源，为改造项目提供融资支持。

二、新时期城市更新改造项目融资的必要性

“微改造”是城市更新项目的一种方式，主要通过对现有建筑局部拆建、建筑功能置换、保留修缮及活化等方式更新，从空间、经济及功能等物质方面到人文、历史等非物质层面得到系统提升。该改造方式虽然符合当下发展需求，但在改造过程中涉及到政府机关、居民及投资方三方的利益，若城区改造融资环节不能顺利进行，将不能实现三方互惠共赢，且大大影响改造项目的顺利完成。[2]对广州市而言，由于当前新增加土地资源较少，受早期城市规划与管理影响，现有的城市中心老旧小区建成年代较早，失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全，老旧物业无人管理，综合效益差，希望通过全面的城市更新改造，解决城市建筑功能退化、物质损耗及设备陈旧等诸多问题，但因项目改造时间长，财政资金支持有限，因此解决改造过程中的融资问题就十分必要。

三、新时期城市更新改造项目存在的融资问题

（一）融资风险防范意识缺乏

进入新时期，我国城市更新改造项目已经历三个发展阶段，从现有“微改造”情况看，在融资管理方面主要强调多元主体参与，包括政府投资、社会资本参与、居民出资、专业经营单位出资，并运用创新改造方式来改善综合效益。

广州市老旧小区建成年代早，数量多，改造难度大，涉及关系复杂，由于微改造有其自身的特色，每个项目的情况各有差异，难以复制，且可参考的成功案例也不多，若未能充分对项目总成本及融资比例进行测算，盲目地进行融资建设，加上目前房地产信贷政策收缩与新冠病毒疫情的影响，融资资金供给不足或断裂会使改造项目受到影响，因资金不到位甚至会被长期搁置，项目改造方会承受巨大的资金压力，甚至将诱发潜在的财政危机，增加当地政府的债务压力。

（二）项目管控与资金预算控制不足

微改造与大拆大建的旧村整体改造和城市综合整治不同，是在维持现有建设格局基本不变的前提下，为完善用地手续、改变土地及建筑功能，以局部加拆建、功能改变、整饰修缮等方式进行改造提升。在项目改造过程中，虽然改造时间较旧村改造短但需要协调的问题更多，因而融资成本较高，且对资金预算控制更为严格。从广州市“微改造”项目看，目前国家大力推动其城市微改造项目有两方面考虑。一方面，是希望将部分闲置、整体产值低下及难以创造实质性经济效益和社会效益的项目重新发展起来，实现原有老旧物业的高效盘活和保值增值，推动项目新旧动能转换，打造高质量发展的承载空间。另一方面，通过对老旧小区的微改造，减少大拆大建对周边环境及居民居住环境的影响，做好历史文化保护的传承工作，采用绣花织补等微改造，实施生态修复和功能完善工程，带动周边商业氛围。因此，越来越多老旧小区需要列入微改造的计划中。但由于改造前对项目缺乏管控，缺少一套客观、科学的评价依据和定量标准对老旧小区情况进行系统的评估，了解其中存在的问题与隐患，导致无法根据实际情况在改造过程中及时调整资金供应。另外，改造后，对预设的改造目标实施效果缺乏评估，后期预算供给无法保障，导致改造项目无法更好地持续性发展。[3]

融资主体在投资之初要保障自身的利益，面对改造过程中业主安置、居民投诉、关系协调、租赁赔偿等问题，思想上多依赖政府公共财政“买单”，但站在政府角度来看，其融资方式单一，加上所获得的资源有限，将无法承担改造的成本与风险，继而影响改造的进程。

（三）融资渠道狭窄，融资方式单一

当下，城市更新改造项目的70%资金主要来源于国家财政支撑与地方融资债券及金融机构贷款，而资金自持约30%。而微改造是一项技术性、政策性都较强的复杂系统工程，涉及的内容有建筑功能提升、公共配套服务设施的更新、道路及停车设施改造、住区安全及管理提升等，但自身融资方式较为单一，除了依靠政府供给和企业投资外，主要还是以金融机构提供资金支持为主。

由于微改造的总体利润不高，而金融机构中尤其是银行的融资成本相对较低，所以比较符合微改造项目的融资成本要求。但微改造的项目方进行的是轻资产运作，没有抵押物进行担保，更多是依靠后期该改造项目的运营收入来保障前期借款本金的尝还，而银行更关注的是项目担保条件（特别是抵押物）及改造方的运营实力，因而对项目改造方的准入门槛设定会更高。改造方若不是实力雄厚，会在融资过程中存在一定困难。但若选择融资条件相对宽松的金融机构，资金成本会相应提高，进而影响改造项目的综合收益。因此，融资机构的选择进一步限制了项目改造方的融资渠道，影响项目改造进度。

（四）融资管理缺乏前瞻性

微改造的目的是重塑街区活力，但城市中众多的老旧小区情况各异，在区位、交通、建筑及历史文化环境等方面各有差异及特色。在改造过程中融资管理缺乏一定的前瞻性，所需人力、物力及财力资源配置将出现各种各样的问题，资源应用最大效果难以呈现，继而使城市更新改造项目推进受到影响。比如，一些老旧小区见证城市的发展历程，具有一定的历史文化内涵，因而必须全面考虑改造项目的成本预算，在改造过程中不能破坏其整体环境，否则将增加改造成本，且限制区域的文化维护及经济活化。

四、新时期城市更新改造项目的融资对策

（一）谨慎完善融资方案

城市更新改造直接关系到居民切身利益，在改造过程中必须要掌握居民更新需求，时刻关注政策法规的变化，总结其中的规律，并做好针对性的应对策略，方可在保持谨慎融资前提下，对可研阶段的资金进行全面调查，并以乐观稳健的方式进行投资预测，通过制定完善的住宅修缮计划与措施，谨慎完善融资方案，规避融资风险，以此确保城市更新改造项目的整体质量。例如，广州“微改造”项目在项目开始阶段，在保持谨慎原则下，应统筹安排改造重点，在“一区一策”基础上，结合当地改造需求，搭建民主议事平台，号召多方共同参与，制定改造区“微改造”的工作方案及改造标准，以多途径与手段积极开售可开发的部分，以此缓解项目融资压力。[4]

（二）有效进行资金期限错配

在城市更新改造项目管理中，所需资金需要满足中短期建设需求，所以制定以买方为核心的1+N供应链管理制度可满足当下发展。在具体的业务开展中，需要重视国内信用证及承兑汇票及商票保贴业务管理，为保证改造企业获得长期资金，满足短期需求，需用采购原料及施工服务模式。明股实债作为灵活协调基本供应需求的方式，要想与长期资金保持匹配，需要融资集团公司在做大做强基础上，加强对项目的经营管理建设，通过搭建多个融资平台，提高公司融资管理功能，提升整体融资管理水平，减少融资过程中存在的风险。另外，需要成立多元化二级平台，将所需的资金协调管理，保证信息互通、资源共享。[5]此外，还需要获得地方政府的支撑，在确保公司自身利益基础上，积极提升资金预算管理水平。比如，广州城市“微改造”项目，通过政府主导、协调及干预，在征询民意工作后，选择优秀企业参与改造工作，共同建立完善信贷风险防范机制，有效降低改造区公共环境维护及公共设施使用成本，推动信用水平全面提升。

（三）风险与融资方式相匹配

进入新时期，城市更新改造项目过程复杂，必须要对周围环境、竞争对手及差异策略进行风险评估，对其中存在高风险建设需要采取科学高效的合作开发模式及股权融资手段，用来有效规避风险。对房地产创新融资，需要重视合作企业信誉度，了解地方融资优势，以此提高企业自身的信用等级。而要想做好融资，需要把握资金有利时机，积极明确更新项目融资操作要点，保证项目本体的可行性、融资主体的实质偿付能力及投资经济性。[6]从融资需求角度看，城市更新改造项目收购与开发有多方面需求。其中，在并购融资中需要根据股权收益的发放融资模式进行分析，而从机构角度看，更倾向于全封闭管理，通过全面解决融资问题确保项目的开发改造不受影响。广州“微改造”项目是通过局部拆建、功能置换、保留修缮及综合整治方式，通过开展全生命周期的持续评估来活化城区建设，在项目改造前后，充分利用金融工具，为项目融资管理提供做好前期税务筹划、后期的供给配置等，以此提高项目改造的整体利润。

（四）制定多元化、前瞻性策略

城市更新改造项目是一段渐进式、逐渐完善的过程，需要进行充分事前系统设计，不可能一蹴而就。[7]而要融资渠道更加完善，制定多元化、多层次的融资目标十分重要。而在广州“微改造”项目中，政府与市场都无法完全占据主导位置，只能通过政府干预，以政府主导、公众参与及市场化运作的方式进行推进，设计有利于公有产权主体与私有产权互利共赢的交易机制。在资金筹措方面，积极探索老旧小区投资链与收益链。在建设管理方面，分析对比老旧小区改造与新扩建工程异同点，建立系统理论体系与完善法律保障机制，保证“微改造”管理模式规范化、标准化及科学化。比如老旧小区绿地与停车场运营权益再分配、增设电梯等一系列问题，有效降低主体对财源的占有，促进项目的大力开发。