“共同富裕与社会保障治理”笔谈

共同富裕视角下的职工基本社保个人账户

宋晓梧

共同富裕是社会主义社会的本质要求，是人民群众的共同期盼，是我们党为人民服务的根本宗旨。中国经济社会发展到新阶段，应当从共同富裕的视角反思改革开放40多年来社会保障制度建设的成绩和不足，以期进一步完善这一体系，到2035年时能够在共同富裕道路上取得更为明显的实质性进展。

第一，经过40多年的改革发展，我国社会保障制度实现了由城镇职工的“单位保障”向统筹城乡的“社会保障”的根本性转变，形成了以国家立法实施的社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置为基础，以城乡基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以商业保险为补充的多层次社会保障体系。社会保障体系的覆盖范围不断扩大，保障水平稳步提高，管理服务优化规范，建成了世界上规模最大的社会保障体系，切实增强了人民群众的获得感、幸福感和安全感。我们用70年的时间实现了在许多西方发达国家用了百年才达到的社会保障目标，在2016年获得国际社会保障协会社会保障杰出成就奖。

同时也应当看到，从共同富裕的视角评估，我国社会保障体系建设还存在许多不平衡、不充分的问题，构建更加公平、可持续的社会保障体系仍然任重而道远。这方面的问题很多，如城乡之间、区域之间、不同群体之间基本社会保障水平差距过大等。基本社会保障是基本公共服务的重要内容，因此基本公共服务均等化的要求完全适合基本社会保障项目。当然，对不同的基本社会保障项目，其均等化的内涵有不同的界定，实现均等化也需要经过长时期的努力。我想重点谈的是一个争论了30多年至今仍在争论的老问题：如何看待职工基本养老和基本医疗保险中的个人账户。

第二，20世纪90年代中央文件明确提出在我国构建社会统筹和个人账户相结合的职工基本养老和职工基本医疗保险制度，有当时的历史局限性。上世纪80年代中国改革开放起步时，有关社会保障制度的理论准备是十分不足的。社会各界高度评价的巴山轮会议、莫干山会议，还有上世纪80年代后期“改革方案八大家”的建议，确实在经济体制改革进程中具有里程碑意义，但现在回顾却感到有所不足。在这些会议文件和改革建议中，连社会保障这四个字都很难找到。是企业改革的实践把社会保障问题推到了前台。在国有企业从计划经济下的行政附属物转变为自主经营、自负盈亏的市场主体过程中，国家不再对国有企业实行统包统配，一些老企业退休职工拿不到养老金、报销不了医疗费，被迫到各地政府门前“闹事”，包括职工养老保险、医疗保险在内的社会保障制度才逐步被提上经济体制改革的重要议事日程。

计划经济时期形成的国家统包统配、企业具体负责的劳动保险制度已明显不适应改革的进程，如何建立适应社会主义市场经济要求的社会保障体系呢？按照当时党中央国务院确定的“打开国门，与世界接轨”的方针，从事社会保障行政工作的领导与从事社会保障理论研究的学者都采用了“请进来”和“走出去”的方法，一方面请国际组织及有关国家的专家参加中国国内的理论研讨，另一方面出国学习。仅我个人就与国际劳工组织、国际社会保障协会、世界银行等多个国际组织的专家学者有过较深入的交流，并为制定职工基本养老保险、职工基本医疗保险等相关政策，率团或参团到美国、德国、英国、法国、日本、瑞典、巴西、智利、新加坡及俄国等转型国家考察。

中国打开国门虚心向世界优秀文化学习这一战略性选择无疑是正确的。但我们很快就发现，对职工基本养老保险或法定公共养老金而言，国际组织专家的意见并不一致，不同国家采取的政策也大相径庭。其中争论的焦点是基金式个人账户问题。总体看，国际劳工组织和国际社会保障协会侧重社会保障的共济性，不主张在职工基本养老保险制度中设立基金式个人账户。而世界银行和美国的一些研究单位，如对智利养老保险改革影响很大的“开拓”研究所，则侧重社保基金的激励作用和金融运作效果，积极主张设立基金式个人账户。这方面的理论代表作是业内人士都关注的世界银行1994年《应对老龄化危机：防止老龄化与促进经济增长》报告（以下简称世行“94报告”）。典型代表国家是实行全部基金式个人账户的智利。

在这样的国际争论背景下，中国的不同部门及专家学者也大致分成两派。一派不赞成在职工基本养老保险制度中设基金式个人账户，或迫于当时的政治压力，只同意设3%的小个人账户；一派主张加大对职工缴费的激励作用，主张设16%、17%的大个人账户。国务院在难以协调不同部门意见的情况下，让各地自行选择个人账户的大小。1995年3月国务院颁发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，要求各地按统账结合的原则改革企业职工基本养老保险制度，并附上“统账结合”的两个实施办法，让各地据此制订养老保险改革实施方案。据不完全统计，上海等7个省市实施了大账户方案，北京等5省市实施了小账户方案，湖北等15省实施了中账户方案，还有一些当时不参加地方统筹的行业也实行了中账户方案，各地的个人账户从3%到17%不等，结果很快发现不同规模的个人账户严重阻碍了职工在地区之间的合理流动。典型例子是武汉市采用了16%的个人账户，而湖北省却采用了12%的个人账户，致使武汉市的市属企业与在武汉市的省属企业之间职工调动都发生困难。国务院决定尽快解决这一问题，经过1996年一年的紧张调研与协调，1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。就个人账户而言，统一的职工基本养老保险制度是一个折中方案，个人账户全国统一为11%，其中职工个人缴纳8%。2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》决定，首先在辽宁省试点，将个人账户从11%调整为8%，全部由职工缴纳并逐步做实，同时相应提高了退休金中社会统筹的比重。

现在回顾中国职工基本养老保险制度改革的历程，首先应肯定这一制度在中国高速经济增长和急剧经济转轨过程中，对社会稳定发挥了积极作用。同时也应看到，原来设计的社会统筹与个人账户相结合的基金模式始终难以落实，最后终于放弃了“做实”个人账户的努力，个人账户演变为“空账”。对职工基本养老保险制度中个人账户的评价分歧依然很大，至今未有明确结论。有的部门领导和一些学者仍然坚持把激励原则进一步引入属于二次分配范畴的职工基本社会保障项目，甚至提出实行28%的名义“全账户”制度，也有的断言职工基本养老保险个人账户占比必须大幅度提高并做实。这成为进一步完善职工基本养老保险制度的重大隐忧。

从30多年的国际经验看，主张在公共养老金中实行基金式个人账户制度，即从现收现付制的福利基准型（Defined Benefit，DB）转向预筹积累制的供款基准型（Defined Contribution，DC）的实践与理论基本都失败了。世界银行以提供资金和技术支持的方式，把智利的个人账户预筹积累模式向全世界的发展中国家推广，但智利模式没有经受住历史的考验。智利模式初期效果还不错，可好景不长，不到20年弊端逐渐显露，近50%的退休人员无法得到政府曾承诺的最低养老保障，致使百万民众游行反对，被迫于2008年建立完全由政府出资的“社会团结”公共养老金，以弥补预筹积累制的缺陷。2015年至2016年，智利又先后爆发了3次超百万人参加的要求废除预筹积累制的大游行。智利至今未撤回预筹积累制，又一直解决不了运营成本高、待遇水平低的问题，处于骑虎难下的困境。美国等发达国家没有一个学习智利模式，南美洲和中东欧曾有36个国家学习了智利模式，现在其中的22个已经反悔并撤回。2018年国际劳工组织出版《撤回养老金的私有化：重建东欧与拉美的公共养老金制度》，全面总结智利模式的兴衰，称之为“失败的30年”。《世界社会保障报告（2017—2019）》总结智利等国家的教训，指出他们并未实现在公共养老金中引入基金式个人账户的初衷，反而出现了“低覆盖率、高管理费用、较低的养老金待遇水平和替代率、高财政成本、缺乏社会对话”等五大弊端。在这一背景下，曾担任世界银行社会保护与劳动部门主任、推广智利模式的核心人物罗伯特·霍尔茨曼也于2013年在《国际社会保障评论》杂志上发文，公开承认：“当时推行智利模式的改革是因为认为积累制可以解决人口老龄化问题，但是现在，大家都普遍认识到这个主张是错误的，积累制没有这个功能。”“对于基金的高回报率可以独立于人口老龄化、在未来也能保持下去的假设也是错误的。”

国际劳工组织、国际社会保障协会已经对智利模式的成败做出判断，曾极力向中国推介智利模式的世界银行也在2013年出版的《中国的养老金改革》专著中做了自我否定，明确指出“智利模式并不适合中国，应该废除”。但十分遗憾，至今中国国内的一些知名学者和行政领导却仍然极其迷恋基金式个人账户制度，他们似乎没有跟进国际公共养老金制度近年来的演变情况，依然停留于20多年前的“老黄历”，断言“现收现付的DB型养老金制度不可持续，转向发展基金积累制的DC型养老计划是必然选择”。遗憾的是，许多赞成基金式DC模式的人，连基本养老保险与补充养老保险、社会养老保险与商业养老保险的原则区别都不太清楚。应当说，在中国面临迅猛到来的银发浪潮，且统账结合的职工基本养老保险制度问题频出的背景下，社会各界高度关注养老保险这一涉及国计民生的大问题，是一件大好事，有利于集思广益，进一步完善中国的社会保障体系。同时也建议为养老保险制度建言献策的同志，系统了解一下社会保障的基本理论与历史沿革，不要再局限于世行“94报告”和智利模式之中了。

从实现共同富裕的角度审视我国职工基本养老保险个人账户的设立，应当看到我国当前的收入分配状况与改革初期已不可同日而语。城乡统计的基尼系数由改革初期的低于0.3大幅提高到21世纪初的逼近0.5，近年来虽略有回落，仍一直高位徘徊在0.47左右，我国由过去的平均主义演变为现在世界上收入不平等程度最高水平组的国家之一。更为严重的是，在发达国家，公共养老金通常是老年人收入的主要来源，特别是中低收入者，例如美国和日本，因此发挥着缩小一次分配差距的作用，但中国的公共养老金制度却有逆向调节收入再分配的作用。在这种经济社会大背景下，中国的公共养老金体系调整的方向是逐步扭转城乡之间、群体之间逆向转移的趋势，其中城镇职工基本养老保险也不应以提高个人账户占比的方式加大逆向转移幅度。

第三，对在职工医疗保险中设立个人账户，据我掌握的资料和我在各种场合直接接触过的外国专家，几乎没有赞成的。与养老保险基金只能到退休后支付不同，医疗保险基金需要即时支出，尽管统计数据显示老年人的医疗费用要比年轻人高许多，然而对个体而言，很难断定医疗保险基金的支出会发生在职工人生的哪一个阶段。这一不确定性大大增加了医疗保险个人账户的管理成本，且难以实现医疗保险个人账户的积累和保值增值。但在当时打破平均主义、大锅饭的历史背景下，提倡把一次分配的激励机制引入二次分配，尤其是与企业改革结合起来，引入职工基本社会保障项目，几乎成为“政治正确”。考虑到20世纪90年代中央文件多次明确职工基本养老保险、基本医疗保险实行统账结合，对此公开提出不同意见确实相当困难。那时有的高层领导对个人账户的迷恋程度很深，大约1999年底，曾请一位著名华裔美国经济学家在国务院为财政部、社会保障部、国务院体改办等部门的领导讲授社会保障基本原理。那位经济学家极力推崇个人账户，不仅要在职工基本养老保险和基本医疗保险中做大个人账户，还建议在失业保险中设立个人账户。好在中央文件中没有明确失业保险也实行统账结合原则，那位美籍学者的这一建议不了了之。

多年的实践证明，职工医疗保险个人账户是不成功的。一方面医疗保险统筹基金紧张，另一方面个人账户大量积累。截至2021年底，全国医保基金共有3万多亿元结余，大致可支付14亿人看18个月的病，但个人账户基金占比大和地区分割统筹，严重抑制了医疗保险的共济功能。许多地方放任个人账户由职工自由支配，可以购买保健品甚至油盐酱醋。一些地方加强了管理，但定期可以由职工领取积累的个人账户基金并自由支配。北京银行就设有“医保存折取款机”。2019年，国家医保局会同财政部发布《关于做好2019年城乡居民基本医疗保障工作的通知》，提出实行个人(家庭)账户的，应于2020年底前取消，向门诊统筹平稳过渡；已取消个人(家庭)账户的，不得恢复或变相设置。我认为，不仅城乡居民基本医疗保险应取消个人账户，职工基本养老保险更应取消个人账户。

第四，我因多年从事国际劳工组织工作，从学术角度是不赞成在职工基本社会保障项目中设立个人账户的。但20世纪90年代初中央文件明确提出了要建立统账结合的职工基本养老保险和基本医疗保险制度，我作为行政工作人员要贯彻这一精神，在公开的行政工作报告中不能否定个人账户的作用。同时我作为劳动经济的研究人员多次在内部会议上表达了不同意见。我曾在1997年对参与撰写统一职工基本养老保险制度文件的同志说过，要翻职工基本养老保险统账结合这个案，搞不好可能要20年到30年。在学术文章中，我多次建议把个人账户从职工基本养老保险中分离出去，并认为需要即时支出的基本医疗保险没必要建立个人账户制度。在《养老保险制度改革》（改革出版社1996年出版）、《关于养老保险实行统账结合的几点意见》（《首都经济贸易大学学报》1999年第3期）、《中国社会保障制度改革》（清华大学出版社2001年出版）等中，我都表述了这一观点。我在《从企业改革的配套措施到基本公共服务均等化——社会保障制度改革30年》（参见《中国经济50人看30年：回顾与分析》，中国经济出版社2008年出版）一文中再次阐述了我的看法。我认为从实现共同富裕的视角反思和评估社会保障制度改革的成绩与失误，已经到了对职工基本社会保障中的个人账户“做个了断”的时候了。

新的职工基本养老保险制度应加大共济性，具有稳定性和可持续性。考虑到个人账户积累制的特点及企业年金的个人账户积累制，将现行基本养老保险中的个人账户分离出来与企业年金并轨，是可行的政策选择（账户大小可以进一步研究）。同时适当降低第一层次基本养老保险在社会养老保障体系中的负担比重，调动社会力量，分散政府风险。考虑到政策的连续性，在《“十三五”时期我国社会保障制度重大问题研究》（中国劳动社会保障出版社2016年出版）绪论中，我提出适当缩小职工基本养老保险中的个人账户比例（如3%），并实行名义账户，实质是取消了个人账户中的积累基金，职工基本养老保险基金全部回归现收现付制。

职工基本医疗保险中的个人账户应彻底取消，可以考虑将这一账户转到补充医疗保险或长期护理保险，以提高基本医疗保险共济水平，减少基金管理成本。

（作者系国家发展和改革委员会原党组成员兼宏观经济研究院院长、中国经济体制改革研究会原会长、研究员）

共同富裕的中国逻辑：世俗伦理与社会主义精神

王义桅

现代社会保障制度起源于俾斯麦时期的德国。德国的社会保障制度并非让人民成为自己，而是为缓解资产阶级与无产阶级矛盾；正如地理大发现带来糖业、咖啡业全球化，不是希望你美，而是希望你好好干活。

我们提的共同富裕理念不同于西方，它首先源于优秀传统文化——“仓廪实而知礼节”“德施普也，天下文明”，彰显伟大复兴，激励共同复兴；其次是最大的发展中国家致力于推进的共同现代化，中国具有全产业链，生产效率最高，成本最低，所以提出的“一带一路”倡议得到几乎所有发展中国家的积极欢迎，并通过全球发展倡议和第三方市场合作，吸引发达国家广泛参与；第三还是社会主义国家实现公平、正义的制度本质要求。

在我国扎实推进共同富裕，还具有深刻的哲理、道理和学理。先说哲理。马克思主义普遍原理很好契合中华优秀传统文化，产生共鸣、共振、共情。代表性的有三点，一是唯物论：发展是硬道理；二是辩证法：产业数字化、数字产业化；三是实践论：在发展中规范，在规范中发展。

再说道理。中国共产党在一穷二白的情况下建立了新中国，是在人均GDP只有撒哈拉以南非洲平均水平的1/3的情况下推进改革开放，用几十年时间完成了发达国家几百年的现代化进程，并在这种背景下谈共同富裕的，这个发展阶段不能简单地参照西方的共同富裕的标准。不仅国情不一样，而且第四次工业革命加速来临。因此，我们要强调的是动态的共同富裕。共同富裕既是目标，也是理念，还是过程，通过全过程人民民主，为伟大复兴奠定基础。

最后说学理。可概括为共同富裕的五大逻辑。第一，文化（宗教）的逻辑。世俗伦理不同于一神论、多神论。近年来，西方领导人感慨在移民国家，多元社会失败了，西方民主沦为民粹。中华文化强调责任、利他、集体主义，不同于西方的自由、利己、个人主义。中国世俗社会的共同富裕观不同于西方宗教社会的施舍-被施舍关系，更不同于多神论、种姓制的印度情形。

第二，政治的逻辑。中国是世界上第一个现代国家（弗朗西斯·福山言），秦汉实现大一统，告别封建，实行科举制度。共同富裕是精神的共同富裕，是各民族共同富裕。中国建立了八纵八横的高铁网，消除地区差距。“要致富，先修路；要共富，互通路”，不仅是中国改革开放的口号，还成为“一带一路”的口号。中国还是人本主义，秉持“有教无类”，实行全民义务制教育和全民医疗保障。中国参与全球化但强调独立自主，避免了全球化的负外部性。中国共同富裕的政治秘诀，就是党的领导、有为政府、有效市场、有教无类。

第三，经济逻辑——公有制。公有制可以从起点、过程、结果，全方位、全领域、全过程实现共同富裕。

第四，社会逻辑。不迷信西方，强调“四个自信”。所以才能消除那种西方崇拜消费理性人的假设。反观其他发展中国家，比如尼日利亚20世纪60年代就提出现代化的思想，那时其工业产值占总产值的比例在10%以下，如今仍然不到10%，不可能实现自己的工业化，其原因何在？西方有一句话说：你只能按我说的做，你不能按我做的做（Do as I say, not do as I do）。中国人具有辩证思维，这种辩证思维方式对于我们实现工业化和数字化具有重要作用。

第五，生态逻辑。“天无私覆,地无私载,日月无私照”（《礼记·孔子闲居》）。中国的共同富裕是生产-生活-生态空间全方位推进，不同于西方强调在消费、税收层面实行社会调节，在此基础上还倡导共商共建共享全球治理观。

总之，从中华文明史与人类文明史看，我们的共同富裕是成为自己的共同富裕，是发展中国家的共同富裕（发展导向非消费导向），实现了三个驯服——驯服神、驯服资本、驯服技术，不是社会达尔文主义的那种等级生态下的有限共同富裕，而是在国内就地取材，因地制宜，在国际上走符合自身国情的发展道路。我们的共同富裕是为人民谋幸福，全体人民的富裕才是真正的富裕；是为民族谋复兴，实现全民族的振兴；是为世界谋大同，倡导全人类命运与共。

（作者系欧盟“让·莫内”讲席教授，中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长、国际事务研究所所长）

怎样理解现在已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段

张怡恬

共同富裕是社会主义的本质要求，彰显了我们党的初心使命。我们党自成立之日起，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心和使命，团结带领人民通过长期奋斗、共建共享向着实现共同富裕的目标不懈努力。特别是党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央把握发展阶段新变化，把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上，推动区域协调发展，采取有力措施保障和改善民生，打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，为促进共同富裕创造了良好条件。习近平总书记指出：“现在，已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段。”

扎实推动共同富裕的历史阶段，以新时代新阶段为开端。中国特色社会主义新时代是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代。进入新时代，我国社会主要矛盾发生转化，要满足人民日益增长的美好生活需要，就要把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点。新发展阶段是我们党带领人民迎来从站起来、富起来到强起来历史性跨越的新阶段，是全面建设社会主义现代化强国的新阶段。在新发展阶段，我们党明确了扎实推动共同富裕的时间表和路线图：到2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”，到本世纪中叶“全体人民共同富裕基本实现”。在新发展阶段，我们具有了扎实推动共同富裕的坚实基础，我国已经发展成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国，全面建成小康社会解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，我们在实现共同富裕的道路上迈出了坚实的一大步。在新发展阶段，我们具有一系列战略性的有利条件：有中国共产党的坚强领导，有中国特色社会主义制度的显著优势，有持续快速发展积累的坚实基础，有长期稳定的社会环境，有自信自强的精神力量。这些战略性的有利条件，对经济发展和共同富裕具有长期性影响和决定性意义。当前，虽然经济下行压力加大，但我国经济韧性强、潜力足、回旋余地广、长期向好的基本面没有改变。高效统筹疫情防控和经济社会发展，用好战略性的有利条件，就能战胜困难，在实现高质量发展、扎实推动共同富裕上不断取得新进展。

扎实推动共同富裕，既要深入理解共同富裕的科学内涵，又要把握好实现共同富裕的实践途径。作为社会主义本质要求和中国式现代化重要特征的共同富裕，是通过共同奋斗实现的全体人民共同富裕。它体现社会主义生产关系，反映共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，是一个随着生产力发展而循序渐进的长期历史过程。要坚持尽力而为、量力而行，统筹考虑需要和可能，向着既定目标扎实迈进。共同富裕是以人民为中心的发展思想在分配领域的集中体现，与促进人的全面发展高度统一。因此，共同富裕中的富裕，不仅指物质富裕，而且包括精神富足。当前，既要自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，又要强化社会主义核心价值观引领，满足人民文化需求、增强人民精神力量，促进实现人的全面发展和社会全面进步。

在高质量发展中促进共同富裕，是实现共同富裕的实践途径。这一实践途径，包含了首先通过全国人民共同奋斗把“蛋糕”做大做好，然后通过合理的制度安排把“蛋糕”切好分好两个方面的含义。这两个方面，都需要社会保障有效发挥作用。作为促进经济社会发展的重要制度安排，社会保障通过消除社会风险、提供社会福利，增加教育、培训、保健等人力资本积累，促进把“蛋糕”做大做好。作为实现广大人民共享改革发展成果的重要制度安排，社会保障通过强化互助共济功能，加大再分配力度，不断推动幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶取得新进展，促进把“蛋糕”切好分好。在扎实推动共同富裕的历史阶段，要高度重视社会保障对促进共同富裕的重要作用，完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展。

（作者系人民日报社理论部高级编辑）

创新社会保障制度，建设中国式福利国家

岳经纶

经过40多年的发展，我国社会保障制度建设取得辉煌的成就，不仅保障项目不断丰富，体系不断完善，建成了世界上最大的社会保障体系，而且在制度理念和制度运行方面创造了鲜明的中国特色。面对全体人民共同富裕的需要，我们的社会保障还存在着一些明显的不足，如再分配力度还不够大，互助共济功能还不够强，覆盖面还不够全，城乡统筹不够深化，制度的公平性和统一性不足，保障还不是很可靠很充分，安全网还不厚实，等等。为推动实现全体人民的共同富裕，我国社会保障制度还需要不断创新发展，推动中国式福利国家的建设。

第一，建立基于社会公民身份的社会保障体系。我国社会保障政策设计长期从户籍身份和职业身份出发，缺乏社会公民意识和人类需要本位意识。从计划经济时期开始，我国社会保障制度就建基在城乡二元结构、户籍制度和单位体制之上。这种基于社会身份的制度设计的遗绪影响至今。无论是养老保险，还是医疗保险，都不仅存在着城乡分野，而且在城镇中，还存在身份、所有制的差异，干部、工人和没有进入单位就业的居民被分别纳入不同的制度安排，享有不同水平和质量的福利和服务。同时，社会保障制度的属地化管理也带来了空间分割，形成了众多的统筹区。在不同的统筹区，社会保险的缴费与待遇水平、基金结余呈现较大的差异，参保者要实现跨地区的转移接续面临较大的制度障碍。这种基于户籍身份、劳动力市场身份和地域身份的制度设计，导致了社会保障制度的碎片化。碎片化的社会保障制度有损群体间的公平性，不利于人口流动和统一大市场的形成，也不利于提高福利绩效。尽管21世纪以来我国社会保障制度体系不断完善，制度覆盖面不断扩大，保障水平也在不断增加，但基于社会身份的多重分割依然显著，不同身份的社会成员参与不同类型的社会保险项目，且不同项目的待遇差异显著，形成了福利分层效应。为了实现全体人民的共同富裕，我们需要打破制度体系的城乡分割、职业分割和地域分割，建构一个以“社会公民身份”为基础、以满足公民基本需要为目的的社会保障体系，进而推动中国式福利国家的发展。

第二，推动经济保障与服务保障的共同发展。我国社会保障体系一直存在重经济保障轻社会服务的倾向。重视经济保障，一方面表现在政府重视社会保险制度的建立和完善，特别是针对城镇职工的社会保险；另一方面表现在重视针对社会弱势群体的社会救助制度建设。随着我国经济与社会的不断发展，公众在健康、教育、就业、住房等方面的需要也在不断增加，尤其是对各项社会服务质量和均等化的要求不断提高。为此，社会保障体系要主动向社会服务领域拓展，不仅为低收入阶层提供兜底保障，更要让广大中等收入阶层受益。社会服务可以分为两大领域，一类是公共财政资助的普遍性社会服务，如教育、医疗、可负担的住房、儿童照顾、公共交通等。这些社会服务通常是作为一种权利来提供的，并且是在市场体系之外运行的。另一类是针对特殊群体的个人社会服务，如为家庭、儿童、老人、残疾人、精神病人等提供的社会照顾，这类服务通常与社会工作相关。社会服务的发展可以推动社会权利的实现，并且为城市化和市场化带来的社会问题提供“去商品化”的解决办法。

第三，不断提高社会保障治理能力。近十几年来，我国社会保障制度不断发展，社会支出也在不断增加。然而，社会保障政策的扩展和财政投入的增加并没有充分转化为人民的福祉，公众的获得感并不强。其中一个重要原因是我国社会保障治理能力不足，主要表现为重视政策制定、轻视政策执行，在政策制定时没有为政策执行提供必要且足够的条件，社会保障政策执行存在缺人手、缺经费、缺资讯的情况。同时，社会保险项目统筹层次低，统筹范围小，统筹主体多，也是导致管理效率低下的重要原因。为此，需要加强社会保障政策制定与政策执行之间的统一与协调，做到既出政策又抓落实；提高社会保障相关职能部门之间的组织协调、部门联动和业务协同，减少政策冲突和执行不协调现象；改善政策设计，提升社会保险统筹层次。

第四，充分发挥社会保险的经济社会治理功能。社会保险制度是我国社会保障制度的内核和基石。社会保险通过集体性的风险分担，不仅可以补偿劳动力市场风险给劳动者带来的损失，而且可以提高劳动者的安全性。社会保险制度越完善、给付水平越高、再分配效应越强，劳动者的安全感和获得感就越高。更重要的是，社会保险制度已经成为现代市场经济社会中的重要治理工具。一方面，社会保险的给付能力不仅取决于保险制度本身的设计和运行绩效，而且与维持就业和促进经济增长的公共政策密切相关；另一方面，社会保险可以通过平滑消费、增强劳动力市场灵活性、提供经济稳定和支持反周期支出等功能来支持政府实现就业和经济增长的公共政策目标。考虑到我国的人口总量，一个全国范围内统筹运行的高质量的社会保险制度将发挥更大的经济治理功能，进而为社会稳定、经济增长、共同富裕发挥更大的作用。

（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授）

共同富裕视域下社会保障治理的基本逻辑

李春根

实现共同富裕是新时代重大的时代主题，对社会保障改革发展提出了要求。社会保障作为促进经济社会发展，实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，成为推进共同富裕目标的坚实基础和重要抓手。当前，我国社保改革已进入系统集成、协同高效阶段，要立足社会主要矛盾变化，准确把握社保治理的全局性、规范性和统一性，实现社会保障与共同富裕同向同行。

有效协同社保治理主体。社保是一项覆盖全民的基本制度保障，坚持以人民为中心的思想，与共同富裕内在耦合、高度一致。党委、政府、社会、市场组织和个人均是社保治理的主体，不同主体有着各自的角色、定位和责任。坚持党的领导是社会保障事业发展的根本保障，中国特色社会主义制度为社保发展提供了基本遵循，要充分发挥社保的政治优势，尊重客观规律，充分调动各方资源和积极性，集中力量办大事，促进社保治理的行稳致远。要瞄准共同富裕目标，科学明确各自的责权利并有效协同，避免各主体在治理中出现“缺位”“越位”现象。要逐步改变政府主导并负责管理的基本保障“一枝独大”，而市场主体和社会力量承担的补充保障发育不够的问题。持续实施大规模组合式的减税降费，稳住宏观经济大盘，千方百计保市场主体、保就业、保民生。社会保障关乎人民最关心、最直接、最现实的利益问题，要加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，认真细致做好社保政策宣传工作，鼓励各类人员积极参保，推进全民参保计划，特别要着力解决部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群没有纳入社会保障，存在的“漏保”“脱保”“断保”等问题。

科学运用社保治理工具。面对极其复杂、严峻的国际形势，社保制度作为治国安邦、共同富裕的大问题，要加快完善定型，为构建新发展格局奠定基础性保障。社保作为保民生、安社会、护国运的御险政策工具，自身运行不能出问题。要着眼于新时代我国经济社会发展所引发的社会成员风险保障需求的变化，坚持制度引领，围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标加强社会保障体系建设。当前，要按照“覆盖全民、统筹城乡、公平统一”的要求，明确社会保险、社会救助和社会福利等各主体项目的职责定位、保障范围、待遇水平、筹资机制，完善整体制度设计和内部机制建设，推动各项目更好地保障人民群众生活需要。基本养老保险要落实好全国统筹，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹，进一步完善中央与地方事权和支出责任，优化基金区域调剂平衡机制，增强基金共济能力。有步骤地推进社会保险应保尽保、社会救助应救尽救、社会福利应享尽享，在完善制度的同时补齐服务短板，让社保更加全面普惠人民，为共同富裕提供有效制度安排。要强化社保治理的法治化工具支撑，法治化是社保健康运行的重要基础，社保必须遵循立法先行、以法定制、依法实施的原则，坚持科学立法、严格执法、公正司法与全民守法，让社保体系全面步入法治化轨道，努力实现社保法治和德治相辅相成、相得益彰。

全力提升社保治理效能。后脱贫时代，应建立健全社保防返贫机制，强化社保互助共济和兜底保障功能，加大对贫困地区和人群的社保政策支持力度。当前医保支出面临着巨大压力，要坚持不懈、协同推进“三医联动”，提高医保基金使用效能。要合理把握延迟法定退休年龄改革的时机、方向、节奏、力度，推动改革任务平稳落地。要加快建立健全社保经办服务体系，创新服务方式、模式，做到精细化管理、高质量服务。随着数字化时代的来临，要通过建设全国统一的社保信息化平台与推动社保数字化转型，打破城乡、地域壁垒，促进人员流动，以社保数字化赋能社会保障和共同富裕。

（作者系江西财经大学副校长、教授）

社会保障在促进共同富裕方面的主要目标、基本路径和政策思路

金维刚

党的十九大报告提出了关于逐步实现共同富裕的宏伟目标，到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，全体人民共同富裕基本实现。为实现共同富裕的奋斗目标，要充分发挥社会保障在国民收入再分配方面的重要作用，通过全面深化社会保障制度改革，不断健全和完善覆盖全民的社会保障体系，努力促进实现共同富裕的远大理想。

从社会保障与共同富裕之间的关系来看，与共同富裕密切相关的社会保障体系建设主要目标包括以下几个方面：一是健全和完善社会保障制度体系；二是促进社会保障制度全覆盖；三是促进社会保障制度的统一；四是提高社会保险基金统筹层次；五是构建多层次社会保障体系；六是增强社会保障制度的公平性；七是逐步提高社会保障水平。

在社会保障领域促进共同富裕最关键的问题是如何增强社会保障的公平性。首先是机会公平，即依法享有社会保障的基本权益问题；其次是规则公平，即不同群体社会保障之间的制度公平问题；第三是权利公平，即各项社会保障待遇的社会公平问题；第四是地区公平，即不同地区社会保障之间的不平衡问题；第五是服务公平，即社会保障公共服务的均等化问题。

为实现共同富裕的发展目标，在当前和今后很长一段时期，要全面深化社会保障制度改革，促进社会保障公平、可持续和高质量发展，重点包括以下四个方面。

第一，要进一步促进社会保障制度全覆盖。制度全覆盖涉及制度适用的范围，每项制度都有界定的适用对象和范围标准。在此基础上，需要实现从制度全覆盖到人群全覆盖，使制度适用范围内的人群达到应保尽保。从目前参加社会保险的实际情况来看，还有几类重点群体需要关注。一是农民工参加社会保险问题，目前仍有大量农民工无法依法参加城镇职工社会保险，在参保方面还面临着一些障碍。二是被征地农民参加社会保险问题，现行《土地管理法》及相关政策对这类群体的征地补偿标准较低，其在参加城镇职工基本养老保险等方面还面临着一些困难和限制，作为弱势群体的诉求也难以得到应有重视和妥善解决。三是新就业形态从业人员参加社会保险问题，这类人群与有关平台企业之间是否存在事实上的劳动关系往往难以界定，平台企业不愿意承认与其存在事实劳动关系并承担相应的社会责任，导致这类群体在参加社会保险中面临着不少问题。四是低收入群体特别是困难群体参加社会保险问题，这类群体数量也相当庞大，并且有关政策给予扶持的力度也明显不够。因此，对于上述问题还需要加紧研究，制定切实可行的政策措施，进一步扩大各项社会保险的参保率，努力实现应保尽保。

第二，要促进社会保障制度的统一。首先要促进基本养老保险制度的统一，机关事业单位工作人员基本养老保险制度与企业职工基本养老保险制度虽然已经实现统一，但两者在具体政策方面仍然存在一定的差异性，两项基金也分开管理；城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险制度属于不同类型，导致两者在待遇上也有很大差距，引起一些攀比和矛盾。二是需要促进基本医疗保险制度的统一，现有的城镇职工基本医疗保险制度和城乡居民基本医疗保险制度并行，除此之外中央及部分省份的机关单位至今仍然保留着从计划经济时期沿续下来的公费医疗制度，以致在基本医疗保障方面仍然存在着制度分割状态。三是需要促进工伤保险制度的统一，目前除少数地区之外，机关事业单位仍然实行工伤保障制度，与企业职工工伤保险制度存在着显著的差异，也产生了一些矛盾。因此，要进一步深化社会保险制度改革，逐步推进各项相关制度的整合和统一。

第三，逐步提高社会保险基金统筹层次。企业职工基本养老保险已于2022年1月1日实现全国统筹，但目前尚未实现统收统支，原有各统筹地区的基金结存资金仍然分散在各地，仍然由地方政府承担确保养老金发放的托底责任。在医疗保险方面，城镇职工基本医疗保险目前以市级统筹为主、省级统筹很少。目前城乡居民基本医疗保险多数以县区统筹为主。失业保险、工伤保险、生育保险等其他保险目前的统筹层次都比较低。因此，今后要按照“十四五”规划的发展目标，加紧提高医疗保险等其他各项社会保险的统筹层次，在“十四五”时期努力实现省级统筹的发展目标。

第四，推动构建多层次社会保障体系。这主要有两个方面的问题。一是多层次养老保障体系建设问题较突出，作为第一支柱的由政府主办的基本养老保险发展水平较高，而作为第二支柱的企业年金覆盖的企业及其职工都很少，作为第三支柱的个人养老金制度建设严重滞后，发展也非常缓慢，目前还很弱小，处于起步阶段。不仅如此，企业年金与职业年金发展不平衡，职业年金在机关事业单位已基本实现全覆盖，但目前建立企业年金的企业只有11万多个，在数以千万计的企业总数中显得微不足道，企业年金覆盖人群只有2800多万人，在参加基本养老保险的总人数中占比不足7%。二是多层次医疗保障建设发展存在着不少问题，补充保险发展存在着一些偏差，特别是现行的大病保险其实并不是真正意义的补充保险，而是基本医疗保险的延伸。各地政府有关部门及商业保险行业在探索商业健康险过程中，缺乏国家的顶层设计及相关政策措施，导致一些地方推出的惠民等商业健康险存在着定位不够准确及经营风险问题。此外，医疗救助制度定位存在着缺陷，资金使用过于分散，救助力度较低，难以承担托底责任，因病致贫的风险仍然存在。因此，要高度重视和推动多层次社会保障体系建设，特别是要合理界定各项保障制度在多层次养老保障、医疗保障体系中的地位和功能，进一步改进和完善相关制度建设及政策体系，促进多层次社会保障体系协调发展。

（作者系浙江大学国家制度研究院副院长、教授）

以社会保障高质量发展促进共同富裕

席 恒

城乡差别、区域差别和不同人群的收入差距是我国共同富裕的最主要障碍。据国家统计局数据，2020年中国基尼系数为0.468，国内整体收入差距较大，全国居民人均可支配收入达32188.8元，但东部地区人均可支配收入远高于其他地区；2020年城镇居民人均可支配收入达43833.8元，农村居民人均可支配收入达17131.5元，城乡人均可支配收入差距巨大。我国富裕指数最低省份的富裕指数仅为最高省份的27.6%，省际富裕程度差距仍然较大，不充分问题依然突出；而反映全体人民共享富裕程度的共同指数，最高省份与最低省份的差值达0.479，若以反映不平等程度的基尼系数为参考，最高省份与最低省份的差值也达0.416，省际贫富差距依然存在，不平衡问题仍然突出。

立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，以高质量发展促进共同富裕，是我国目前促进共同富裕的必然选择。高质量发展就是通过经济增长的稳定性、社会发展的均衡性、环境支持的可持续性和社会生活的公平性，实现经济增长稳定，区域城乡发展均衡，以创新为动力，实现绿色发展，让经济发展成果更多、更公平地惠及全体人民。

社会保障作为保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉、保障社会成员社会保障权益的基本制度，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是推进全体人民共同富裕的重要力量。基于共同富裕的本质要求与社会保障制度的基本功能，社会保障可以通过普惠性的社会政策，增加全体社会成员的基本收入，通过财政转移支付、慈善事业，合理调节不同人群的财政性转移收入、社会性转移收入和代际性转移收入，通过社会风险化解机制、社会保障制度的系统社会支持和科技支持下的社会保障管理效能提升，赋能全体社会成员，不断提高劳动者的致富能力，实现社会保障促进共同富裕的基本功能。

社会保障高质量发展，必然要求建设包容性的社会保障制度，为全体社会成员公平享有社会保障和收入增加创设制度条件。通过包容性的社会保障政策、项目和管理，适应新涌现的社会群体和新产生的社会风险，为全体社会成员公平享有社会保障和收入增加创设制度条件。建设包容性的社会保障制度，首先是通过建立全国统一的社会保障政策体系和全国统一的社会保障信息服务平台，实现对全体人民参与社会保障制度、享受社会保障待遇、维护社会保障权益的国民待遇包容和基本权益包容。其次是通过社会保障项目的针对性设计，准确瞄准社会保障的目标人群和目标风险，实现对全体人民参与社会保障制度、享受社会保障待遇、维护社会保障权益的目标人群包容和目标风险包容。最后是通过统一、规范和标准化的社会保障管理体系和系统集成、协同高效的社会保障管理机制，实现对全体人民参与社会保障制度、享受社会保障待遇、维护社会保障权益的服务方式包容和管理效能包容。

社会保障高质量发展，必然要求建设共享性的社会保障制度，为全体社会成员收入分配的合理调节创设制度环境。通过社会保障政策和社会保障服务、项目和基金共享，最终实现社会保障权益共享，满足全体国民的多层次社会保障需求，为全体社会成员充分享有社会保障和低收入群体收入显著增加创设制度条件。建设共享性的社会保障制度，首先是通过公共服务均等化，为全体社会成员共享社会保障服务创造社会条件。其次是通过科学、合理、精准的社会保障项目，瞄准社会保障的目标群体，为全体社会成员共享社会保障事业创造物质基础。对于低收入群体，通过主动发现机制、收入动态监测机制和精准识别机制，寻求低收入群体收入提高的空间与路径，进一步增强社会救济政策的针对性、精准度，提升社会保障制度的共享水平。对于在职劳动者，通过社会保险空间与时间上的再分配机制，平衡代际之间、区域之间、职业人群之间、个人生命周期的不同阶段之间的责任与权益，实现社会保险权益的共享、分享和独享。对于全体社会成员，完善面向全体人群的普惠性福利政策和面向特殊人群、重点人群的专项福利政策，使全体社会成员共享发展成果，不断促进共同富裕。

社会保障高质量发展，必然要求建设发展性的社会保障制度，为全体社会成员发展能力和致富能力提升创设制度基础。以发展性社会保障项目，为个体无差别地获得社会保障待遇、建立稳定的安全预期创造条件；以高质量的发展性社会保障制度，不断提高社会保障制度包容性、共享性，为人的自由全面发展、能力提升和社会的全面进步创造条件，进而促进人的发展机会的公平和能力的持续增长。建设发展性的社会保障制度，首先，要推动社会救助和社会福利的保障目标由生存性向发展性转变，促进弱势社会成员的人力资本、健康资本提升与社会资本培育，实现自立自强；其次，要强化社会保险特别是失业保险制度的发展性功能，建立与市场需要相匹配的职业培训体系，使每一位社会成员可以依靠自身能力走向共同富裕；还要通过教育福利、健康福利等普惠性社会保障制度的发展与均等化水平的不断提高，为全体社会成员人力资本、健康资本、社会资本等能力的提升和培育创设有利条件，为社会成员自由而全面发展、共享美好生活、实现共同富裕提供公平的机会。

（作者系西北大学公共管理学院教授）

在实现基本公共服务均等化中促进共同富裕

丁元竹

过去十几年，我国通过三个五年规划（《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》与正在实施的《“十四五”公共服务规划》），在公共服务体系建设领域开展实践探索，特别是党的十八大以来，党把基本公共服务体系建设，实现基本公共服务均等化与全面建成小康社会目标，和实现国家现代化目标有机结合起来，在推进共同富裕目标的实现中发挥了重要作用，推动了社会主义现代化国家建设的进程。

2020年以来，面对突如其来的新冠肺炎疫情，党及时把基本公共服务均等化运用于抗击疫情，在疫苗接种、核酸检测方面发挥均等化优势，使疫苗接种人人可及，在抗击疫情斗争中始终走在时代前列，确保了人民群众的生命安全、国家经济社会健康发展、稳定有序的社会环境。新发展阶段，稳步推进基本公共服务均等化需要不断完善相关政策措施，更好发挥其在推进共同富裕中的更加重要的作用。

第一，进一步完善实现基本公共服务均等化的各项制度。一是均等化是个复杂体系，包含着丰富的内容。尤其在中国这样一个拥有14亿人口、960万平方公里国土、幅员辽阔的大国，人群之间、区域之间、城乡之间存在差异，实现基本公共服务均等化面临着错综复杂的局面，因此实现均等化的目标和手段不能是单一的。要从人的全面发展的本质要求出发，以社会公平正义为准则，深化政府行政体制改革，明晰政府的职责，把促进社会事业发展作为社会建设的主线，不断提高基本公共服务供给能力，完善公平保障机制，逐步缩小群体差距，缩小城乡、区域差别。现阶段促进基本公共服务均等化的基本原则是，在战略上为消除地区、城乡、贫富之间差距过大创造条件，实现城乡资源双向流动，推动全国经济社会协调发展。要结合乡村振兴战略的实施，在空间上合理布局公共服务设施、设备和人才，下好人口合理布局这盘棋。二是根据基本公共服务均等化的目标和实现时间节点，明确政府间基本公共服务供给责任，评估基本公共服务均等化的地区财力需求和财政支付能力，提高地方政府提供基本公共服务均等化所需要的财政能力。随着我国基本公共服务领域各项制度的不断完善，基本公共服务均等化的政府间财政责任应该逐步走向更为规范化的地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。从供给方式和供给便利性着眼，大多数基本公共服务本质上是地方性公共产品，地方政府应当承担起供给责任，中央财政在全国范围内进行收入分配调节，完善转移支付体制。三是科学划分基本公共服务供给体制中的中央政府与地方政府的责任要遵循实践和理论两项基本原则。一方面，在有利于中央对地方有效调控的原则下，最大限度调动地方政府提供公共服务的积极性、主动性、创造性，将基本公共服务均等化作为社会发展宏观调控的基本手段，发挥其在国家实现共同富裕目标中的宏观调控作用。另一方面，依据公共需要与公共产品的特点，明确界定各级政府对基本公共服务的支出责任和制度安排责任，充分发挥市场主体和社会主体的作用。要坚持以社会需求为导向，制定并实施社会公共设施配置标准和规划，在不断完善基本公共服务均等化体制机制的基础上，布局好非基本公共服务和生活性服务，强化重点领域、薄弱环节和边远区域的发展，增强教育、卫生、文化等优质资源的供给能力。

第二，把消除体制分隔摆在实施基本公共服务均等化战略的重要位置。一是通过促进基本公共服务均等化疏导人口流动，实现劳动力和人口合理布局。通过相应的土地、住宅、劳动等政策实施，吸引城乡发展各自需要的人才有序流动。实现义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、社会治理、就业服务等领域的体制机制接轨。城市化的关键是为农民进城就业提供更多的机会和更多的基本公共服务，使进入城市的人口有长期稳定生存发展的手段，只有这样，城镇化水平才能扎实提高，才能实现高质量的城市发展。乡村振兴也需要为乡村居民和进入乡村的人才提供更多、更高质量的基本公共服务、非基本公共服务和生活性服务。改革现有土地制度，通过土地承包权市场化使农民放弃土地后能得到按市场价格计算的补偿，为进入城市的乡村居民创造良好的制度环境。不断完善土地经营规模控制政策，防止过快地出现土地占有的不平等。创造条件使城市资本、人才进入乡村地区，实现城乡资源的双向流动。二是以就业为导向，加快职业教育发展。促进制造业和现代服务业技能型人才培养培训，扩大高素质劳动者和实用性人才供给。加快教育体制改革，推广订单式培养模式，推动连锁办学，提高职业学校的专业化水平。促进职业教育资源向优势学校集中，扶持高水平高等和中等职业学校健康发展。加大对乡村职业学校的支持力度。三是完善公共服务的社区化服务网络，满足居民的基本公共服务需求。依托社区组织和社会服务机构，通过支持社区中心服务设施和信息服务平台建设，整合政府和社会各方面的投入，建立统一指导和规范、居民自主选择和积极参与的社区服务网络，带动各类社区服务业健康发展，尤其是非基本公共服务和生活性服务的发展，不断提高社区居民生活的便利性、舒适性和温馨性，提高城乡社会生活品质。城市规划应该考虑外来人口的居住空间、公共设施需求，加速促进农民工成为市民。在重点发展中心城市的同时，提高其对周边地区的辐射能力，特别是对乡村的反哺能力，统筹城乡协调发展。

第三，尊重发展规律，稳步实施国家基本公共服务均等化战略。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，到2035年我国基本公共服务实现均等化，人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。现在看来，我国在21世纪初期提出的基本公共服务均等化战略是公共服务制度建设和社会发展的历史性举措。实现基本公共服务均等化不会一蹴而就，如上所述，要认识我国在实现基本公共服务均等化中存在的体制机制问题，加快经济发展，推动相关领域改革。实现体制之间的接轨需要时间。一是要在提高地方财政能力，基本实现城镇化，缩小城乡体制分隔，加快欠发达地区、边疆地区发展上下功夫，逐步实现基本公共服务不受行政、空间、时间限制的人人可及。二是实现城市高质量发展和乡村振兴战略的有机统一，不搞单打一政策。在经济进入稳步增长阶段后，城镇吸纳就业能力会回归平稳状态，所以城市高质量发展和乡村振兴是一体化的建设过程，不能割裂开来。城镇规划和乡村规划都要考虑住房建设、公共服务、社区治理等问题，考虑满足城镇就业和回乡创业人员的需要。三是坚持大中小城市和小城镇协调发展、走中国特色的城镇化道路。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，在乡村振兴进程中为农民创造更多的就业机会，在建立全国统一市场过程中更加关注统一的城乡劳动力市场体制机制的完善，完善城乡劳动者平等就业制度。深化村镇产业发展改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间。四是对欠发达地区、农村地区、边疆地区的公共财政支出要高于其他地区，不断完善转移支付制度。通过综合协调和政策引导，平衡政府资源投入和引导社会资源的合理流动，提高基础教育、卫生医疗网点、大型群众性文体活动中心等基础性社会事业服务质量和服务水平，实现西部、农村与发达地区之间的相对平衡，在空间上合理布局高质量基本公共服务设施、设备和人才。五是要以农村教育为重点，推动城乡教育均衡发展，全面普及九年义务教育。巩固“以县为主”的农村义务教育管理体制，增强财政困难县义务教育经费保障能力。做好城乡中小学布局结构调整，在适度集中教育机构的同时，处理好学校教育与家庭教育的关系，确保实现青少年的身心全面发展。六是基本公共服务项目应当实现全面的、多层次的综合衔接，基本公共服务体系应当在分区域、分群体上实现全面的机会均等，并通过基本公共服务供给确保人口、资源、信息的自由流动，为实现共同富裕奠定基础。

（作者系中共中央党校<国家行政学院>社会和生态文明教研部教授）

医疗保障是实现共同富裕的一项基础性制度

申曙光

不论循何种路径实现共同富裕，首先需要确保贫困群体脱贫，同时也要保证中等收入人群不要陷入贫困状态。疾病不但容易让低收入人群进入因病致贫返贫的恶性循环，而且也可能导致广大的中等收入人群掉入贫困的陷阱。正因为如此，以解决疾病问题为目标的医疗保障对于实现共同富裕具有战略性意义，是实现共同富裕的一项“基础性制度”。

实现共同富裕需要实现经济上的稳定发展，而经济的稳定经常受到各方面因素的影响，低收入人群、中低收入人群，甚至包括中等收入人群，一旦遭遇风险就非常容易进入贫困状态。其中，疾病的不确定性使得部分群众由于大额医疗费用支出而面临着“因病致贫返贫”的风险，发挥医疗保障制度的保障作用可防范和治理该类支出型贫困，确保困难群众基本医疗有保障，不因罹患重特大疾病而影响基本生活，并减轻困难群众和疾病患者的医疗费用负担，从而保证经济上的稳定。因此，有效的医疗保障是稳固扶贫成效、筑牢脱贫基础的关键，也是平稳走向共同富裕的一项托底保障。

更进一步来分析，医疗保障制度还能从更广阔的角度为经济发展提供动力。医疗保障通过各种保险、救助和福利方式，改善低收入和中低收入群体的福利水平，从而更好地实现再分配。这种再分配是实现社会公平的一个重要方面，对于促进生产效率的提升也十分重要。医疗保障也是对劳动人群的保障，是对劳动人群健康与劳动能力的保障，是对整个国家正常的劳动秩序和劳动质量的保障，而劳动，不论是何种方式和类型的劳动，是实现共同富裕的前提条件，从这个意义上来说，医疗保障对于实现共同富裕也是一种基础性的制度安排。

改革开放以来，医疗保障是国家十分重视的关系到民生保障需求的重要的制度安排。我国医疗保障体系在历经30余年的改革探索后形成了至今框架日益清晰、且已基本覆盖全民的多层次保障体系。我国医疗保障制度随经济社会的发展而朝着助力共同富裕的方向发展。特别是，在2012—2017年，脱贫攻坚的任务被提升到治国理政的重要位置，国家高度重视并大力支持医保扶贫的发展。城镇职工基本医保不断改革，保障水平不断提升；新农合与城镇居民医保快速建立和发展，并最终合并为城乡基本医疗保险，不但提升了公平性，也增强了对于居民的保障力度；这一时期，国家还着力建设大病保险、医疗救助和商业保险等更高层次的医疗保障制度。2018至2020年是医保扶贫打赢脱贫攻坚战的最后冲刺阶段，政府为支持医保扶贫发展颁布了一系列政策文件，对医保扶贫的各项工作进行决策、指导和协调，使多层次医疗保障制度体系建设不断完善，筹资标准不断提高，机制不断健全，经办管理服务不断优化。由此，医疗保障的发展为反贫困做出了突出的贡献。

新时期医疗保障的发展对于共同富裕的实现需要发挥更加重要的作用。一是要深化各项医疗保障制度的改革，提高医疗保障对于贫困边缘人群包括低收入人群和中低收入人群的保障水平，确保不产生新的“因病致贫”现象；二是通过发展更有价值的商业医疗保险和互助医疗、慈善医疗，加强对中等收入和高收入人群的医疗和健康保障；三是通过医疗保障的法制化和科学化发展，建立医疗扶贫促进共同富裕的长效机制，确保医疗保障的可持续发展；四是实现医疗保障与卫生保健的协同发展，通过健康管理和健康促进活动，为全人群提供更高水平的健康保障。共同富裕的一个基本指标是人群的更加长寿，以及老龄人口具有更长的健康寿命，因此，医疗保障的“基础性作用”在未来必然会更加重要，而不是在共同富裕的过程中逐步淡化或是减弱。正因为如此，无论是2020年公布的《中共中央国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》，还是2021年公布的《“十四五”全民医疗保障规划》，都对医疗保障的改革与发展提出了更高的要求，并作出了科学的发展战略安排，这些都是我国完善医疗保障推进共同富裕的重要的制度安排。

（作者系中山大学国家治理研究院副院长、教授）

扎实推进共同富裕，补齐农村养老保障制度建设短板

林 义

习近平总书记指出：“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕”，“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。脱贫攻坚和新型城镇化战略为进一步缩小城乡差距创造了有利条件。我国的现实国情表明，农村老年人无论是所获的经济保障水平、服务保障和精神慰藉质量，还是获得基本公共服务的数量与质量，较之于城市老年人都存在很大差距，农村老龄化面临的现实及长远挑战都远大于城市。因此，完善农村养老保障体系是乡村振兴战略的重要内容，也是助力农村老年居民实现共同富裕的重要途径。

首先，以制度创新为牵引，加快推进农村养老保险体系建设，切实提高农民养老金的经济保障水平。我国农村养老保险制度，实现了农民养老保险制度从无到有的历史性跨越，农村养老保险制度的覆盖面逐步扩大增长和参保人数稳步增长，为发展中国家解决农民的养老难题提供了有重要参考价值的中国方案。但较之于城镇职工养老保险制度，农民养老金水平虽经多次调整仍然偏低，难以实现保障基本生活的目标。为实现党的第二个百年重要奋斗目标，需要按照共同富裕的要求，努力探索建立具有中国特色的全国统一、城乡统一和城乡老年人公平享有的国民基础养老金体系的战略架构。由于养老保险制度演化的路径依赖特征，要在短期内实现城镇职工和城乡居民养老保险两种制度并轨的任务非常艰巨。需要明确在实现共同富裕目标约束下完善养老保险制度建设的总体思路。积极探索不低于低保救助水平的农民基础养老金的创新性方案，争取逐步提高农民基础养老金的经济保障水平。综合考虑央地两级财政支持，创新土地换保障机制，完善农民缴费+政府匹配支持缴费及基金投资补贴机制，增加对低收入农民匹配缴费的比例。通过多措施并举，完善农民养老缴费投资激励政策，强化农村家庭成员共济互助的支持，逐步提高农民的基础养老金水平，为长期推进的养老保险制度并轨和国民基础养老金制度建设，创造必要条件。在条件成熟后分阶段实现、分步骤实施城镇职工和城乡居民养老保险的制度并轨。虽然改革任务异常艰巨，但只要以实现共同富裕的目标为引领，坚持以人民为中心的发展理念，改革战略突出制度创新、机制创新和系统集成，坚持不懈，久久为功，就一定能够走出一条中国特色农村养老保险发展道路，保障农村老年人的基本生活，使其能够共享社会发展成果。

其次，弘扬制度优势和强化制度创新，探索多层次农村养老保障和养老服务体系的创新路径。在扎实推进共同富裕进程中，需要遵循中国国情的内在约束，更加突出乡村振兴战略中人的全面发展，避免农村养老保障突出单一经济保障的思路。在重视提高农民基础养老金待遇的同时，需要特别注重弥补农村养老保障和养老服务体系中的现实短板，筑牢家庭保障根基，强化农村家庭扶持政策。一是民政卫健系统提供的政府养老服务应助力农村家庭养老保障的既有功能的提升。农村老年人的家庭空巢化严重，农村老年人长期依赖的家庭养老保障功能严重弱化，乡镇养老院的既有功能远不能够满足农村老年人的养老服务需求。面向空巢老人、贫困老人的养老服务不足和心理慰藉严重缺失，已成为制约农村养老保障体系健康发展的不可忽视的短板。亟待强化政府、社会和家庭在养老保障制度建设中的协同作用，加快弥补农村养老保障的制度短板、资金短缺和服务短板。二是切实强化农村老年人的心理疏导并重视老年心理风险控制。近年来，农村老年人因各种原因导致的自杀问题凸显，严重危及中华尊老文化的根基和传统家庭保障的制度基础。共同富裕的价值追求要求深度挖掘中国尊老孝老的丰富制度文化资源，进一步弘扬而不是弱化中国传统的家庭保障既有优势。弘扬中华孝文化需要政府、社会和家庭成员的共同努力，需要全社会人文环境的培育。应探索农村老人老有所养、老有所依、老有所为、老有所乐的能力提升和质量提升的新途径。

最后，坚持以人民为中心的价值追求和共同富裕的奋斗目标，切实弥补老龄化压力下农村养老保障的制度短板。需要更加强调系统集成和政策协同，发挥经济政策、财政金融政策、社保政策、文化教育政策和家庭扶持政策融合发展的综合治理效能。结合乡村振兴战略实施，农村土地制度完善和乡村基层社会治理创新，切实增加农民收入，提高农村地区财政转移支付力度，完善县级特困人员供养服务设施，增加乡镇区域性养老服务中心、村级互助养老服务点，提升农村家庭养老照护服务能力。通过扬长避短，深度挖掘制度资源，重塑并筑牢家庭文化根基，破解农村老年人在经济保障、服务保障和精神慰藉上的难题。

（作者系西南财经大学教授）