怠政对变革社会稳定的影响及纠治路径

逯其军

一、我国当前处于社会变革期

我国社会不论从历史变迁的角度，还是从当前社会发展的角度来观察，都处于社会变革时期，从历史变迁的长远来看，处于从传统社会向现代社会过渡，从农业社会向工业社会过渡；从当前社会发展来看，处于由二元式结构向多元化结构过渡，由计划经济向市场经济过渡。

社会形态变迁。我国逐渐由传统社会向现代社会过渡。建立在几千年封建制度和农耕文明基础上形成以儒家为代表的传统思想观念，走到了新的历史时期，逐渐为新的生产力和现代文明所侵染影响。传统思想观念形成的基础已消亡，新的生产力和建立其上的现代文明日益形成，依据马克思上层建筑决定于经济基础的论断，思想观念发生变化是社会发展的必然，但业已形成的文化和人的思想认识毕竟不像物质基础的变化那么迅速，有相当程度的滞后性，所以在封建制度消亡和旧生产力被新生产力代替后，仍处于缓慢变化中，由传统思想观念向现代文明逐渐过渡。这一过程将是一个相当长的时期，其中不断发生此消彼长不可逆转的变化，对社会秩序有一定程度的影响。社会形态发生变化的表现之二，是我国由农业社会向工业社会的过渡。几千年来由于生产力发展的制约，我国始终处于农业为主的社会形态，在历史发展过程中，虽然生产力一直在提高，生产工具也不断进行改善，但都没有从根本上脱离以农业为主的社会形态。农业一直是整个社会的根本和基础，占据经济的绝对比重。自从西方工业革命后，生产力获得了极大发展，生产工具发生了颠覆性创新，机器开始代替人工，大大提高了生产力，我国进入近代以来，亦逐渐在工业化浪潮中蚕食着农业社会的根基，尤其是建国后，我国大力发展工业，至今已建立了门类齐全的重工业和轻工业体系，工业产值在国家经济中的比重持续上升，农业产值比例持续萎缩，直至退出经济主导地位。虽然今天工业产值已经绝对超越农业，但必须看到，我国幅员广大，地域经济发展不平衡，工业社会进程远远没有结束，仍处于工业化过程中。由农业社会向工业化社会过渡，自然会导致社会结构随之发生变化，亦将逐渐带来社会秩序重构。

社会结构变动。随着我国工业化进程和改革开放政策的实行，社会结构发生巨大变化，首先是农业人口所占比重大大下降，建国前后，农业人口占国民人口90%以上，工人、知识分子比例很低，经过七八十年的发展，农业人口占我国人口比例已不足50%，工人、知识阶层及其他从业人员比例得到很大提升。其次是社会阶层由简单到复杂。建国后至上世纪八九十年代，社会阶层相对简单，可以概括为“两阶一层”：即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。从上世纪八九十年代以后，实行改革开放和市场经济政策，社会阶层出现分化，在原有基础上，又衍生出其他各类社会阶层，譬如工商阶层、个体经营户阶层、社会中介阶层等。社会结构的变化，对社会秩序带来新的挑战。

社会体制转型。我国仍处于由计划经济向市场经济的过渡中。建国后，我国确立了计划经济体制，集中全国人力物力发展经济，国民经济迅速得到恢复和发展，与此相适应，人作为社会个体被纳入社会各级组织中，形成较为稳固的社会秩序形式。上世纪80 年代开始，我国实行改革开放，90 年代初提出建立社会主义市场经济，开启从计划经济向市场经济体制的过渡，整个社会经济体制逐渐转轨，建立在计划经济体制之上的管理体制和人员组织形式因经济基础的变化而必然出现相应的调整，直至新的经济基础完全确立而逐渐得以构建新的社会管理模式。很显然，这一变化过程是漫长的，市场经济的确立不是一朝一夕的，直至今天，市场经济体制仍未完全确立，从整体社会来说，仍处于计划经济向市场经济的过渡期。

上述社会变革过程中的种种表现，对社会秩序和社会稳定带来了切实影响，社会出现一定程度的无序和混乱，这是可以理解的。社会生活在常规轨道向前运行，已形成较为稳定的社会秩序模式。当变革来临或发生，意味着原有社会轨道要拐弯或变轨。从管理的角度来看，先前稳定的管理模式被打破，新的模式尚待成熟，探索前行的过程中难以避免不规范，社会秩序无法完全安定。对社会个体而言，社会生活的变化让其先前习惯和相对安定的生活方式受到侵蚀和冲击，心理一时无法适应，出现躁动不安，也汇入社会的无序慌乱中。譬如，在此期间，不少个体从依附的各级组织中解脱出来，进入社会；被经济利益驱动，人口从农村流入城市，不论是人口流出地，还是人口流入地，都带来一系列社会秩序的混乱，这一切构成了变革时期社会秩序、社会稳定的重大压力。在社会变革的阵痛中，社会管理者有两种态度，一种是积极参与到变革的过程中，预先谋划，主动作为，勤于政务；一种是消极对待，等靠观望，在变革潮流推动下被动应付、怠于政务。两种态度对社会稳定带来截然相反的结果，前者在管理者积极作为中化解变革过程中的种种问题，缓解社会稳定的压力，逐步实现相对稳定的社会过渡；后者在管理者消极怠政中，不仅无法解决变革时期出现的无序混乱，反而在被动应付中积聚矛盾，对原本变革产生的无序火上浇油，严重时甚至会导致社会动荡。

二、变革社会中的怠政现象

（一）主观不为的怠政

主观不为的怠政是显性怠政，是指社会管理者职权范围的公共事务，社会公众或当事人要求其代表政府职能部门履行社会管理责任，而相关管理者推诿扯皮、不理不睬、怠于行使管理职责的行为。不言自明，国家设立政府各部门，目的即是在各自赋予的职权范围内承担相应的社会管理事务责任，及时解决社会运行中出现的各种矛盾问题，但正如孟子所言：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”①陈戍国：《四书五经·孟子》，岳麓书社2006 年版，第234 页。，政府部门承担社会公务事务的管理职责最终需要落实到具体的公职人员实际履行。一些管理者放弃职守，只要权益，不要义务，致使政府职能部门形同虚设。尤其让人不能容忍的是在社会公众或当事人主动要求其履行职责时，仍置之不理、我行我素，放任事情向坏的方面发展，引发社会不满情绪。在社会深刻变革的今天，这种主观不作为的怠政现象并不鲜见。例如，2011 年8 月30 日，某报载：杭州市药监局江干分局对于高敬德的假药举报，在历经两年、证据确凿充分的情况下，却牵线让售假者与举报者私了，并加盖公章做见证。这份《协商意见》白纸黑字写明：高敬德与神龙保健用品商店就高敬德向药监部门投诉举报该店销售的嬉春丸等五种产品，达成一次性解决意见。该店向高敬德赔偿购买产品价格10 倍的赔款计1200 元；高敬德领取举报奖励4300 元；高敬德放弃包括投诉举报、诉讼、行政复议、向媒体曝光等在内的各种形式就本案追究神龙保健品和药监部门的责任。②马龙生：《药监局撮合“私了”令人拍案惊奇》，《齐鲁晚报》2011 年8 月30 日。药监局撮合当事双方“私”了，完全放弃了监管责任，让我们看到主观不作为怠政的鲜活例证。尤其典型的是当前日趋庞大的上访大军，如果基层各级政府部门及其公职人员能积极履责，认真倾听和解决群众提出的问题，这种现象将会缓解。湖南企业家彭北京在遭遇一起不公正官司后，奔波于各有关部门，历经两年，始终不能解决，他提到：“我先后依法提出异议、申诉、控告，为此足迹遍及郴州、长沙和北京，也找过法院、检察院、纪委、人大、信访局和许多新闻媒体，我穷尽所有法定救济途径，也曾因此得到湖南省委常委、纪委书记许云昭等人义正词严的批示，但也无异于泥牛入海。”③刘伟、郭晶晶：《老汉向法院院长下决斗书 市委书记称必有冤屈》，《成都商报》2008 年12 月30 日。从中可以看到多么严重的怠政现象。所以，政府高层领导曾一针见血地指出：很多群众事情本来可以很好解决，但有些人不积极履行职责，把小事拖大、大事拖炸，到了不可收拾的地步。对这种怠政现象的认识可谓一语中的。事实上，主观不为的怠政问题在个别管理者身上的确表现得相当严重。

（二）客观不为的怠政

客观不为的怠政是隐性怠政，是指社会管理者在职责范围内不积极主动地履行其应尽职责，怠于行使职权的行为。毋庸讳言，政府各级职能部门的正常运转，有赖于位在其中的公职人员主动作为，担负起国家法律赋予的社会公共事务的管理职责，国家设立政府部门的管理职能才能真正实现。同时，国家以财力为后盾为这种公共事务的管理和公职人员的生活待遇提供保障，使权利和义务相统一。应当说明的是，并不是所有的公共事务需要有社会公众或有关当事人提出要求而置之不理才是怠政，事实上，社会公共事务绝大多数与具体的社会公众个人切身利益结合得并不紧密，可能并没有群众直接要求职能部门从事哪项具体工作，有些社会公共事务的管理工作不去认真完成，并不会马上造成明显的后果，不良影响可能在较长时期后方能显现。但这并不是管理者放弃职守、不去作为的借口，相反，需要相关人员积极作为、主动作为，把工作做到前头，保障社会各个领域的正常运转。然而，现实生活中，有相当一部分管理者在其位不谋其政，热衷于做“太平官”，贪图过舒服日子，“领导召见不献一计，同级会商不见一词，下属请示不发一令”④杜晓、谷艳东：《治理庸官懒政需向“隐性失职”亮剑》，《法制日报》2011 年4 月18 日。，一些人“混”字当头，信奉“多一事不如少一事”，无所用心、无所作为，只贪恋国家提供的工作待遇，却不主动履行国家赋予的职责义务，尸位素餐，客观不作为现象严重。尤其是在社会变革时期，社会形态和社会机制发生蜕变，新旧事务交织，社会公共事务管理任务繁重，更需要管理者的主动作为，推动社会良性发展变化，越在此时，越显现出管理者的社会作用。然而，面对变化的社会形势，这部分管理者茫然失措，消极应付，缺乏主动担当精神，背弃了职业操守。例如，2008 年9 月，一些孩子家长网上发帖反映三鹿奶粉有问题，河北石家庄三鹿奶粉集团添加三聚氰胺，直到儿童病发问题才得以暴露，在长达数年的时间里，当地食品监管人员平时工作职责是否履行到位不言自明。又如，2007 年5 月，山西黑砖窑非法使用智障人员，直到家长找到媒体救助孩子，事件引发社会关注，当地有关部门才去清查砖窑，①《400 位父亲粒血呼救：谁来救救我们的孩子？》，http://bbs.tianya.cn/post-88-544768-1.shtml，访问日期：2022 年3月10 日。在这之前相当长时期都存在的现象，相关部门的管理者日常作为又在哪里？尤其严重的是2017 年7 月，国务院给予甘肃省某些主管官员的处分，在数年间，放任祁连山国家自然保护区的无序开发而无所作为，造成自然环境的严重破坏，生态环境恶化。②《中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报》，https://www.mee.gov.cn/xxgk/hjyw/201707/t20170721_418244.shtml，访问日期：2022 年3 月10 日。类似事例不胜枚举，这些社会公共事务都没有具体的利害当事人举报，不存在明知而不去作为的情况，但客观上这些事务都是当地有关部门职责范围内的事情，正是这些部门的管理者平时放弃了应尽的工作义务，最后导致恶果的发生。客观不作为的怠政虽然不像主观不作为的怠政那样明显，但因怠政时间较长，造成的危害后果往往反而更大。

三、变革社会中的怠政根源

（一）体制上职责不清、监督不足

社会变革时期，打破了原有的社会运行节奏，基于社会变化而衍生出来许多新事物、新现象，这些节奏的变动和新问题的涌出，使适用于固定惯常模式的体制出现一定程度的管理真空，到底应由哪些部门具体负责，缺乏制度上的明确规定，为不同部门管理者的推诿扯皮提供了口实。有些事情的管理涉及政府若干职能部门，在具体工作中如何协调没有清晰界定，导致社会管理出现支离破碎的现象。例如在石家庄牛奶三聚氰胺事件中，涉及工商、食检、市场监察等多个政府部门，怠政导致的恶果发生后，各自推脱不在自己管理范围内。我国宋朝的毕仲游在《试荫补人议》中曾说：“官吏浮冗，最为天下之大患”，意思是说官吏多余、人浮于事是国家最大的弊病。部门多了、人员多了反而都不做事，相互推诿。市场经济体制确立过程中，人们追逐经济利益，譬如有些人不择手段，在广播电视作虚假保健品广告，欺骗消费者。商品营销人员的责任显而易见，相关部门可以加以管理，而为商品代言的明星等公众人物、提供虚假宣传的广播电视平台是否承担责任，应有哪些职能部门具体负责，都是社会体制转型中面临的新问题。职责厘清和协调没有做好是怠政原因之一。

监督不足是怠政产生的另一体制因素。怠政现象之所以存在，有一个因素不能忽视，即外部监督不力。倘若社会管理者出现了怠政情况能及时被发现，或者当事人投诉、举报后都能予以及时处理，怠政就只能是个别事例。如果没有来自外部的提醒，或者虽有当事人要求，但其仍不积极履职，怠政也没有什么后果，那么懒于行使职权就会习以为常。这其实是体制安排出现了问题，没有把对管理者履职监督放到重要位置加以重视。诚然，加强对管理者的自律要求和开展宗旨意识教育是驱动其积极履职的重要手段，但对怠政的惩戒不足和对利害关系人的举报、投诉重视不够、反馈不够也是客观存在的。在社会转型时期，监督不力一定程度上削弱了管理者主动履职的动力。

（二）主观上认识错位、个人至上

在社会转型时期，社会关系调整，经济利益格局重塑，给整个社会带来持续而巨大变化，显著特征之一就是人的观念跟随时代变迁逐渐改变。先前注重对公众利益的强调，但在市场经济体制下，一些人脱离开原有的社会组织，经济利益成了唯一追求。在开放的社会环境中，这部分人首先富裕起来；其他一些依托行业优势或垄断地位的企业也把赢利作为优先考虑的目标，社会责任退居边缘。社会上特定群体的发财致富使得从事社会管理的公职人员相形之下略显寒酸，这给以社会精英自许的管理者带来心理压力，部分管理者主观认识发生错位，个人利益代替职责意识上升到优先位置，这主要体现在三个方面。

一是在个人和工作关系平衡上，把自己摆在前面，工作放在后面。在社会公共事务管理中，有时履职过程难免触动一部分人利益，甚至是具有相当社会地位人士的利益，少数管理者此时考虑的不是工作的正常推进，而是不想得罪人，没有把公共利益和职责放在首位。在职责履行和个人前途两者关系发生冲突之际，表现得患得患失，最后牺牲公共利益。信奉关系学，唯恐得罪他人，不敢坚持原则，尤其是在影响或决定个人前途的利益者面前更是如此，面对弱势群体要求时，不敢秉持公正，采取应付哄骗方式掩盖怠政之实，其实都是私心作怪的表现。

二是在个人利益和社会利益平衡上，优先考虑自己的物质利益，社会利益放在其次。国家给予社会管理者的薪酬待遇，不如在市场经济中的致富群体。另一方面，经济社会金钱至上的观念对一些管理者产生一定的冲击和影响，来自家人和自身对于金钱的渴望，使其在行使职责时，奉公守法意识退缩，“不给好处不办事”信条上升，利用职权选择性执行，有利益的积极推动，无利益的消极应付，以国家赋予的职权行捞好处之实，主观怠政意识强烈。

三是在个人和群众的关系上，自认为高人一等，把群众看成下等人。虽然宗旨意识教育反复强调党和政府公职人员是人民的公仆，是为人民群众服务的，但一些公职人员等级意识强烈，认为自己是社会管理者、高人一等，群众是被管理者、低人一等，把公仆和主人的关系完全颠倒了过来，体现在工作中就是群众办事要求他，处处显摆管理者的权威，满足一已之虚荣心理。

这些具体行为，都是把个人利益置于工作之上的表现，实际上背弃了社会管理者从事社会公共事务管理的初衷，主观认识上出现了问题。

（三）社会转型期事务复杂、解决困难

社会转型时期，革故鼎新，公共事务千头万绪，旧体制在消解，新体制在形成，新旧体制转换之时，旧问题尚待解决，新的矛盾和问题层出不穷，社会管理事务成倍增加，如管理者人手不足，其工作繁重程度可想而知。另一方面，社会管理的难度在体制变革时期亦同时上升，很多出现的新情况、新问题，依据旧的管理模式解决不了，新体制在形成过程中，相关制度规定尚未形成或根本没有出台，社会管理意欲找到万无一失的处理依据比较困难。这种特殊时期所具有的事务复杂、解决困难的客观情况，充满创新意识的管理者会尝试在社会管理探索过程中逐步加以解决，但在某些习惯于传统管理模式的人员那里，面对工作繁重又颇具难度的局面，既嫌苦怕累，又害怕处理不当犯下错误，往往抱着“无过便是功”的态度，索性不去作为。一些群众将其概括为“平平安安占位子，忙忙碌碌装样子，疲疲塌塌混日子，年年都是老样子”，并指称其为管理者队伍中“占着位子不干事，拿着工资不出力”的“南郭先生”“山寨领导”，形容刻画得极为形象。

四、怠政对变革社会稳定的影响

时代变革导致的社会形态、社会结构、社会体制或缓或急的变化，本身对社会秩序和社会稳定带来一定的扰动和阵痛，作为社会管理者，在这一特殊时期，理应积极作为，尽力平息或减缓社会变革对社会秩序和社会稳定的影响，实现二者的同步变化，以行动为大众做榜样和示范。但某些管理者缺乏发展眼光和大局意识，怠于行使职责，让变革时代带来的扰动趋于剧烈，就可能严重影响社会秩序稳定，主要表现为以下几个方面。

一是积聚社会矛盾。社会变革转型的过程，也是社会经济利益重塑和调整的过程，原有的社会结构和体制逐渐变化，建立其上的平稳运行规则也会随之变化。规则改变必然触及社会各个阶层的利益，受益的不论，受损的群体出于自身的考虑，对这种变动的不满是显而易见的。唐代文学家韩愈说：“大凡物不得其平则鸣”①吴调侯、吴楚材：《古文观止·送孟东野序》，华夏出版社2005 年版，第317 页。，这些群体成员心怀不满，时不时找到政府有关部门诉说这种情绪，提出一些要求。从理论上讲，政府有关部门负责社会事务的管理，其公职人员的职责就是处理类似事务，解决好各个阶层的利益诉求，平衡社会关系。对群众的要求，合理的积极解决，不合理的做好政策解释工作，取得对方理解，化解负面情绪。这都是社会管理者的本职工作，应当积极做好，也是可以做好的，如此，即为减少社会变革期的扰动贡献了一份力量。但怠政者不是站在群众立场上，不是深入群众中去了解问题、分析问题，为利益受损群体解决问题，而是事不关己、高高挂起，对找上门来的群众应付推脱、哄瞒欺骗，甚至不理不睬。社会问题不被解决，这个问题就仍然存在，并会在原有基础上生发其他问题。加之社会变革时期新问题、新情况层出不穷，群众提出的问题一直不解决，就容易使社会矛盾日益积聚，社会秩序和社会稳定在这些社会矛盾围绕下，很难做到安定有序。

二是动摇执政基础。政府合法性建立在人民群众的广泛认同上，人民群众支持，执政基础就是稳固的，这一点我国古代就有精辟的论述。孔子曰：“民无信不立”①陈戍国：《四书五经·孟子》，岳麓书社2006 年版，第122 页。，说明政府取信于民是合法执政、从事社会管理正当性的基础。事实上，我们取得政权，建立共和国的过程也充分体现了这个道理。国内革命战争时期，我党植根于人民群众中，提出“全心全意为人民服务”的口号，与广大人民群众打成一片，逐渐取得人民群众的信任和支持，在他们的衷心拥护下，最终推翻了国民党政府，建立了人民共和国。执政建国的过程就是取信于民的过程，就是政府取得合法性的过程，正是因为这一执政根基深厚，即使建国后遇到许多困难和挫折，也从未动摇过人民群众对政府的信任和支持。时代发展到今天，社会生活发生巨大变化，一些新的矛盾涌出，在这种情况下，一些管理者怠于行使职权，任由社会矛盾积聚而不去解决，就会让广大群众对我们政府部门由信任向疑虑发展。因为政府部门是由具体的工作人员组成的，某些管理者怠政，群众会看成是政府的怠政。天长日久、日积月累，长期建立起来的人民群众对政府的支持和拥护，可能会因这些人的怠政而逐渐消减，对政府的信任会日益流失，发展到一定程度，可能动摇政府执政的基础。

三是助长腐败行为。在群众看来，一些涉及社会事务的工作，政府有关部门的管理者应当无条件做好，这是其份内职责，纳税人出资供养的初衷就是让政府承担起社会公共事务问题的处理和解决责任。当前一些社会管理者出现怠政现象，个别群众在投诉无果或者因时间紧迫、事需急办时，权衡之下托关系找门路、请客送礼，求助于具体承办事务的怠政者，在利益驱动下，怠政者行动起来，仅就个体事务履行了本应履行的职责，广大群众的事情仍搁置在那里。工作范围内的事情办理哪些、不办理哪些，以是否对自己有利加以取舍，正常职责的履行成了捞取好处的关卡，花钱办了事的群众不满意，没花钱办不成事的群众更不满意。这样的腐败行为在一些掌握审批、监管、人事录用等所谓的“肥差”岗位、实权部门的个别管理者身上确实存在。在上级督促甚急或者群众不满高涨之际，这些人装模作样，搞些形式主义、官僚主义的花架子，欺骗上级领导，哄骗应付广大群众，推脱不作为的责任，有哗众取宠之心，无真心办事之意，缺乏扑下身子、脚踏实地为群众解决问题的担当。这样一来，就形成积极履职者虽然被群众满意、欢迎，但没有额外好处；怠于职责者，虽然被群众排斥、不满，却收获实际利益的反常情况，受益的是怠政者，受损的是政府声誉和办事群众，无形中助长了腐败行为。

四是败坏社会风气。政府部门作为社会管理机关，其行事原则在整个社会具有示范效应。在社会变革时期，政府要带领社会向哪个方向发展，除了相关的政策宣讲和制定法律规范加以指明，还有自身工作人员的以身作则、作出表率。当政府倡导的、实施的体现在承担任务的管理者身上，其行为与倡导的相一致，将带领广大群众齐心协力奔向预定的目标；其行为与之相违背，广大群众看到的倡导目标明确，但具体实施不是如此，将会离心离德，政府预定的目标亦会在发展中遇到障碍。怠政者就是在这方面给广大群众带来很坏的示范，他们的懈怠和利益驱动下的选择性作为，让广大群众看到正常的人际关系都需要用金钱去润滑、调剂，原来事情是可以说一套做一套的。这些庸俗的、违背社会伦理的关系由政府怠政者传导出来，假以时日，在社会变革中，将逐渐造成社会道德滑坡和人情关系凉薄。这不是小题大做，即使有绝大多数为社会积极贡献力量的政府管理者的努力，也很难抵挡这部分怠政者所带来的恶劣影响，因为在群众眼中，前者是正常的、应该的、理应如此的；后者是反常的、排斥的、应当反对的，却在政府部门堂而皇之地存在，印象深刻当然超过前者。古语云：“上有好者，下必有甚焉者矣”①陈戍国：《四书五经·孟子》，岳麓书社2006 年版，第216 页。，某些从事社会管理怠政者的负面示范效应，对社会风气的败坏是不容小觑的。

五是损害法律权威。体制转型中的社会，法律制度滞后于社会生活的发展是毋庸置疑的。在这种情况下，社会整体环境相较于常态社会，呈现出一定程度的散乱和没有章法显而易见。越是在社会体制转型时期，社会管理者作为维护社会秩序的主导力量，越要在工作中坚持依章依规行事，为整个社会作出示范和榜样，彰显遵纪守法、遵从社会规范的精神品质，引领社会大众向新秩序逐渐转向。事实上，在很多以身作则的管理者身上，社会公众看到社会体制转型的希望，他们伫立潮头、兢兢业业、勇挑重担，人民群众从他们身上感受到朝气和产生对未来生活的憧憬，一定程度上疏缓了其由于社会转型带来的心理上的无助和不安。但某些怠政者疏于履行社会公共事务的管理义务，在体制变动转换之际，章法不太健全之时，不去积极作为，怠于职守，社会公众从他们身上看到的是体制转换的混乱和没有章法，正常的生活被日益改变，而相关怠政者任由问题搁置在那里，拢起袖子冷眼旁观，甚至历经多次交涉而置之不理或者推脱应付，人民群众从他们身上感受到纪律的松弛和法纪的败坏，不仅无助于疏解其本因生活变化而不安的心灵，而且让他们的无助担忧更上一层。这种因管理者怠政带给社会大众社会无序的印象将极大地损害法律规范在其心目中的作用，伤害社会法律规章制度的权威性。韩非子言：“国无常强，无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”②陈奇猷：《韩非子·有度》，上海古籍出版社2000 年版，第84 页。这虽是古人两千多年前对国家治理的认识，在今天仍有积极意义。

五、变革社会怠政的纠治路径

（一）高度重视怠政在社会变革时期的危害

社会变革时期的社会管理事务千头万绪，尤其是面对群众的利益诉求不能积极回应和解决，将积聚社会矛盾和冲突。但在经济发展任务压力下，我们看到政府各级部门的管理者对怠政给社会稳定和社会秩序带来的冲击在认识层面还有相当差距。一是不以为意，认为有些怠政现象虽然存在，应该问题不大，不会造成严重的局面，所以在接到对一些公职人员不作为的群众反映时，往往重视不够，没有上升到可能对社会安定存在潜在威胁角度加以看待，对事情的处理要么不闻不问，要么草草批评了事，导致群众上访情况不断出现，增加社会运行成本。对于上级的各种批示和加强维护社会稳定的要求，也因为对怠政的重视不够，往往以会议落实会议，以文件落实文件，缺乏认真细致的实际工作。二是认识偏差，认为在社会转型期以经济为中心的主导思想下，一切应以促进经济发展为考量，出现一些社会矛盾、社会冲突是不可避免的，这些发展中的问题终归要在发展中解决。这实质上是社会发展的唯经济论，只看一点，不计其余，欠缺对社会管理的整体观照，认识不到解决社会矛盾和冲突、回应群众现实要求既是政府从事管理的主要任务之一，也是为经济发展提供良好社会环境的前提。社会管理者的这两种认识都是对怠政带来社会危机缺乏重视的集中体现。苏东坡在《晁错论》中警示：“天下之患，最不可为者，名为治平无事，而其实有不测之忧。坐观其变而不为之所，则恐至於不可救。”③吴调侯、吴楚材：《古文观止·晁错论》，华夏出版社2005 年版，第432 页。忽视本身就潜藏巨大风险，必须思想上加以改变才能正确应对社会变革时期的怠政问题。可喜的是习近平总书记在治国理政一系列论述中一再强调领导干部要有担当，说明政府高层开始重视怠政问题，只有思想上把怠政问题放到社会危机的高度来认真对待，怠政问题才会有圆满彻底解决的希望。

（二）积极借助思想教育的优势

思想政治工作历来是我党的强项和优势，政府各级部门的管理者都是在中国共产党的领导下开展工作，因此，解决怠政问题重视管理者思想政治教育适得其所。我国是社会主义国家，全心全意为人民服务是党的宗旨，这决定了政府工作必须以此为本。事实上，国家法律法规都是建立在这一基础之上的，以此赋予了政府各职能部门从事社会管理的相应职责和权限。每一个工作人员从入职之初，对此就应有明确认识，所作所为都要服从服务于这个宗旨意识，在政府性质没有改变的前提下，不因社会形态、结构、体制的变迁而发生认识上的动摇和行为上的偏离。现在怠政者把个人利益置于首位，纠缠于仕途升迁、经济好处、等级观念等虚荣心理，出现对本职工作懒于作为的情况，说明在体制转型过程中，政府注重了经济发展、民生改善和公共事务治理等社会管理工作，却相当程度上放松或忽视了对社会管理者的思想教育工作。持之以恒的思想教育优势没有充分发挥出来，部分管理者得不到时时提醒而放松了对自己的要求，致使思想认识或曰世界观落后于形势的发展。从这种情况出发，政府今后在社会事务治理中，除聚焦于经济发展的同时，也要高度重视管理者的思想教育，致力于宗旨意识的强调，常抓不懈，使之始终明白自己的职责操守所在。思想认识跟上了，履职的主动性和积极性就有了，怠政行为就会相应减少。充分调动管理者的内在动力，使其从思想上“不想怠政”。

（三）彻底厘清滋生推诿的职责边界

管理者怠政，除思想认识出现偏差之外，政府部门职责边界不清或职责交叉重复客观上也为他们推诿扯皮、卸责诿过提供了借口。社会变革、体制转型之际，一方面社会新事物、新情况大量涌出，适应于原先治理依据的规章制度是建立于以往相应的社会经济基础之上的，用来处理体制转型过程中产生的新事物、新情况，有时找不到相应的依据，而在原有规章制度基础上调整、补充的新的配套规范往往滞后于社会发展的现实，致使这些新发生的问题落入管理的空档，或者出现貌似若干部门都可以管理、都应作为反而都不作为的情况。然而另一方面，时代变革、体制转型促进社会在向前发展的过程中，又为政府应形势变化调整机构设置和厘清部门职责权限提供了契机。政府高层应站在引领时代发展的潮头顺势而为，针对时代变革或体制转型超前谋划，加强社会治理的顶层设计，其中厘清社会管理部门的边界可谓正当其时。在相关政府部门机构调整、设置时，充分考虑社会发展出现的新情况、新问题或者可能出现的新事物，及时作出制度上的安排，既做到整个社会管理的全覆盖，又尽可能地将各部门的职能衔接协调好，从源头上消除导致怠政的制度性缺失。职责清晰了，公职人员就没有了卸责的理由，“不能怠政”成为可能。

（四）充分发挥监督奖惩的引导作用

管理者的怠政，不论是主观不为还是客观不为，都能通过监督加以发现，并通过相关奖惩措施得以纠正。历史一再证明，国家治理必须抓住管理者这个关键少数，治国必先治吏，他们直接从事具体公共事务管理，这部分人怠政，社会就会运转不灵。韩非子言：“能去私曲就公法者，民安而国治。”①陈奇猷：《韩非子·有度》，上海古籍出版社2000 年版，第91 页。所谓私曲，就是个人利益，所谓公法，就是工作职责。如果纠缠于一己私利，忘掉了应尽职责，社会管理就会出现问题，就会出现怠政情况。韩非子深刻认识到管理者的职责取舍对于“民安国治”的重要性，提出“去私曲、就公法”的要求，管理者将心思放到工作职责上，才能将社会管理做好。明万历怠政从反面提供了社会管理的例证，埋下了明朝覆亡的祸根，“明之亡，不亡于崇祯之失德，而亡于神宗之怠惰”②《清实录·清仁宗实录》，中华书局1986 年版，第376 页。。历史的经验教训值得总结汲取，督促社会管理者积极勤政，必须从内外两个方面建立和畅通监督机制，针对其具体表现，予以相应的奖惩。内部监督方面，主要是在政府机构设置上，对于工作人员能否积极履职予以考虑，事先作出制度性的安排。内部监督对工作人员的主观不为、客观不为都能发现，尤其是对客观不为的怠政，通过内部制度性的工作监督，及时予以纠正，能避免造成社会恶果。应当讲，这方面政府已设立相应的机构，如监察部门，但在时代变革和体制转型的特殊时期，一个人员配备不足的专职部门应对如此之多的职能业务部门人员的履职检察，显得勉为其难，要做到日常履职监督的常态化、全覆盖，实属困难。这就需要针对特殊社会时期的具体情况，从制度上作出安排，统筹考虑对公职人员履职的例行监督，既能将勤政的公职人员突出出来，为下一步放到重要岗位任用积蓄后备力量，也能将怠政者纳入视野，及时发现怠政行为，以便督促履职，消解因公共事务处理不畅而累积社会矛盾和社会动荡因素。外部监督方面，主要是社会公众在涉及办理个人事务时对负有处理职责的管理者怠政的发现和反馈。这种监督对社会管理者主观不为的怠政监督最为有力，一些涉及民生的审批、核准、人事录用等政府部门的社会管理者是否积极履职，作为当事人最有发言权。当他们遇到相关管理者推诿扯皮、应付哄骗，甚至“门难进、脸难看、事难办”之际，在交涉无果后往往会向部门领导、上级机关或监察部门进行反映，举报、投诉具体负责办理人员的怠政行为。就社会变革中的现实来看，外部监督这一重要渠道还有待畅通，问题反映上去了，常常没有下文，这本身也是一种怠政表现，导致当前社会信访不断，群体性事件频发。此种情况说明我们还未充分认识到外部监督对于促使管理者履职和促进社会稳定的重要意义。没有处理的反馈，对于当事管理者来说，得不到教训会依然故我；对于办事的群众来说，事情应办却不给办理，反映了也不见结果，会将先前针对管理者个体的意见转为对政府部门的不满，累积对政府的不信任情绪。类似事情多了，可能构成威胁社会安定的因素。因此，畅通外部监督渠道至关重要，它是对内部监督的重要补充。应建立两方面监督的配套奖惩机制，切实起到发现怠政、督促履职的作用。就怠政而言，主要是行政问责、过错追究措施要跟上。内部监督发现的问题，通过相应的程序予以处理；外部监督发现的问题，除依据程序加以处理外，应及时将处理结果反馈给当事群众，在解决好当事人应办事务的同时，对其心理也是一种安慰，以此达到增加人民群众对政府信任、消解不满情绪的目的。奖惩措施到位，就能做到让管理者“不敢怠政”。

在我国处于社会变革这一大背景下，广大社会管理者应奋发有为、勇于担当，主动推动和适应时代潮流的变化，最大限度地减少社会变革的阵痛，杜绝怠政现象和其可能带来的负面影响。