全过程人民民主的要素与结构

佟德志，王 旭

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

习近平总书记指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[1]从结构-功能主义的视角来看，这一重要论述的前面部分描述了全过程人民民主的结构，后面部分描述了全过程人民民主的功能。从功能或目标的角度来看，全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，而为了达成这一目标或者说实现这样的功能，就必然要求人民民主是全过程的。这个全过程是过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的统一，其中的全链条、全方位、全覆盖的民主则是对这些复合结构的总概括，涵盖了全过程人民民主的要素。

系统研究和总结全过程人民民主的实践探索与理论创新，需要科学界定内涵、分析构成要素、系统优化结构，进而全面推进全过程人民民主的发展。这是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的时代命题，必将极大地丰富人民民主模式，展现人类政治文明新形态。现有研究普遍认为，深刻理解“全链条、全方位、全覆盖的民主”这一命题，对于深入把握全过程人民民主意义重大[2]，学界已经有较多研究从不同角度论证了全过程人民民主的这一重要特征。然而，对于如何理解“全链条、全方位、全覆盖”，不同研究者有不同的认识。“全链条、全方位、全覆盖的民主”这一实践性命题如何从理论上进行解释，又反映出民主的哪些特征，在学术界仍然没有得到很好的解释。本文试图从这一命题出发，运用民主理论中程序、主体、客体的三维框架对这一命题进行学理解释，以期得到新的认识。

1 全过程人民民主程序的全链条

全过程人民民主是全链条的民主。党的十九大报告明确提出，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”[3]37，这实际上指明了全过程人民民主的全链条。同时，也正是因为全过程人民民主具备了这种全链条的特征，才能“既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”[4]290。全链条的民主是对人类民主制度的创新，有效避免了将选举等同于民主所带来的问题，优化了民主程序。学界对全过程人民民主“全链条”的认识是一致的。在民主政治的话语体系中，“链条”这一概念并不常见。现有研究一般认为，全过程人民民主的“全链条”指的是民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督构成的民主全链条，将这五种民主形式有机地统一于民主政治的全过程。全过程人民民主不仅仅停留于民主选举的环节，而是形成了一个完整的民主程序环节。面对现代国家治理的复杂事务，全链条的民主过程能够运用不同的方法和机制来解决问题，不仅丰富了民主的手段，也优化了民主流程。

由民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督构成的“全链条”民主在中国有着丰富的实践。从民主选举来看，无论是人大选举、党内民主，还是基层群众自治，都有着丰富的政治实践，这些政治实践同时也被制度化，体现在宪法、法律、法规当中。从民主协商来看，我国不仅形成了独具特色的政协协商，还广泛开展了政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种形式的协商。党的十八大正式提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式以来，民主协商实现了广泛、多层、制度化发展，形成了丰富的民主协商实践。从民主决策来看，我国公布的重大政策、重要法律、重大决策都广泛征求意见，普通公民的意见可以被直接采纳，显示了全过程人民民主的优越性。从民主管理来看，公民不仅可以直接参与民主决策，还可以直接参与城市、农村的基层社区治理。从民主监督来看，中国的民主监督不仅与民主的其他环节衔接，构成了全过程监督，还在民主监督内部形成了全过程的监督。民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节既各自发挥作用，又相互支撑与配合，形成完整持续的民主链条，把人民当家作主落到实处[5]。

不断发展的人民民主，使得全过程人民民主具备了全链条的复合程序。实际上，这一全链条民主的形成也有一个不断发展的过程。在延安的“窑洞对”中，毛泽东讲到了民主监督。在中国特色社会主义民主政治建设的早期，以民主选举、民主管理和民主监督为特征的“三大民主”[6]25，丰富了人民民主的结构和过程。随后，民主过程的链条又增加了“民主决策”的环节，发展为“四大民主”[7]532，丰富了人民民主的链条。中国特色社会主义新时代又增加“民主协商”环节，形成了由民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督这“五大民主”构成的全链条人民民主。尽管如此，五大民主链条也没有完全涵盖全过程人民民主的所有环节，全过程人民民主的链条仍然在不断发展。

全链条保证了全过程人民民主的内在完整性，也推动了民主政治向更加深入、更加健全的方向发展。全过程人民民主的实现方式具有多样性，这就使得包括选举、协商、参与、监督、共识等在内的民主实现形式都构成了全过程人民民主的要素。全过程人民民主就不仅仅是选举，还包括协商、决策、管理、监督等各方面，从而保证了全过程人民民主不仅关心过程，还注重结果；不仅注重选举投票，还注重日常政治生活的参与。因此，全过程人民民主实现方式的多样性使得民主要素具有广泛性，这也为全过程人民民主的实践创新和理论创新提供了广阔空间。全过程人民民主的五个链条既体现了一定的时间序列，也在各个环节中体现出全链条，进而形成了一种更加全面的链条。在一般的政治过程中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等环节是先后衔接的，具有事前、事中和事后的逻辑。但在具体的政治过程中，这五个环节又不一定是按照时间顺序展开的。比如，民主监督本身就存在着事前监督、事中监督和事后监督等全过程，民主协商也如此，可能会存在于各个环节。但在总体上，这五个环节分布在政治过程的各个节点，构成了一个全面的链条。

全链条的民主不仅因为制度链条完整而形成全链条，更因为共享与合作的理念使得全过程人民民主呈现出全链条的特点。全链条的各环节不是互相冲突，而是能够全面融合。比如，民主选举与民主协商之间是互相补充、相辅相成的过程，在一些事务上两者可以同时得到运用，先进行充分协商保证参与者的充分知情与互相了解，然后再通过投票的方式作出决定，这就比简单的投票更加体现民主的本意。再比如，在民主决策、民主管理的过程中贯彻民主协商的过程，也会使得决策和管理的主体能够更好地了解情况，作出充分尊重民意、体现更高共识的决策。相比而言，正是因为只是简单地突出选举在程序民主中的作用，美式民主存在着固化政治不平等、扭曲公民意识、歪曲公共议程、让渡最终控制等多种内在困境[8]，这是因为制度链条不够完整导致的。

在政治实践中，中国人民在中国共产党的团结带领下发挥了主体作用和首创精神，创造了生动鲜活的全过程人民民主形式。比如在人大立法工作中，设立基层立法联系点是发展全过程人民民主的生动实践。此外，民情直通车、民主听证会、民主恳谈会、民主议政会等形式多样的民主形式，也有助于拓展全过程人民民主的实践领域，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。在政治实践中正是通过将“回应机制、透明机制、参与机制、协商机制、协作机制、评估机制、监督机制、激励机制等有机统一于社会主义民主政治运作的全过程”[9]，人民当家作主的目标才能最终实现。当代西方协商民主的发展也表明，只有更好地根据复合原则形成复合的程序与机制，民主政治才能更好地发挥效果[10]。

2 全过程人民民主客体的全覆盖

全过程人民民主是全覆盖的民主。全覆盖主要是从客体角度对全过程人民民主进行总结，也就是说，全过程人民民主覆盖了政治、经济、文化、社会、生态等各领域。这一结论在学界有较多的共识，突出了民主的客体。与西方民主一般限于政治领域不同，中国的全过程人民民主能够运用于社会生活的各领域。不仅如此，在国家、社会的不同层面全过程人民民主也强调民主原则的运用，从而形成了民主客体的全覆盖。

在中国革命、建设和改革的过程中，中国共产党建设的民主一直是带有非常广泛的客体内容。中国共产党对民主的认识来源于实践，是在用民主解决实际问题中形成的。在中国共产党建设民主的早期，对民主的运用没有条条框框，而是以问题为导向：只要问题能用民主的方式解决，那就使用民主。在中国革命的过程中中国共产党人提出了“政治民主、经济民主和军事民主”[11]46三大民主理论，具有非常强的实践特色。一般来讲，在政治领域里讲民主具有较好的理论论证，但将民主运用于经济领域，尤其是军事领域，这在西方民主理论家看来是不可思议的。在延安时期，马锡五审判的模式就是把民主运用到司法领域，这也是西方民主看来不可能的事情。在改革开放初期，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人提出用民主调动人民的积极性，在经济领域讲民主不仅是中国的一大创造，也为中国发展全覆盖的全过程人民民主奠定了坚实的基础。

全过程人民民主的全覆盖，正是这种民主传统在新时代中国特色社会主义民主建设过程中的重要表现。这种全覆盖，首先体现为对国家生活各个领域的覆盖。新时代，全覆盖的人民民主不仅在政治领域得到运用，而且在经济、文化、社会、生态等领域都有体现。其次，这种全覆盖体现为不同层次的覆盖，不仅在社会层面人民民主无处不在，在国家治理领域人民也可以通过直接的和间接的方式影响国家治理。在全过程人民民主的模式中民主的直接价值是解决问题，而不仅仅停留在抽象的原则上。全过程人民民主不仅仅是一种理论上的设计，还需要具体到政治实践、政策实践和各个层级的工作。全过程人民民主覆盖了国家治理的各领域和社会生活各领域，包括经济、政治、文化、社会与生态等领域，都以民主方式来处理问题。

民主客体的全覆盖，还包括覆盖了民主实现的各个层次。在中国的民主政治实践中，人民群众不仅可以广泛、全面地参与国家治理，还可以公民的身份直接参与与自己利益相关的社会层面的事务，实现自己的事情自主决定。这就使得全过程人民民主在覆盖面上包括了国家形态的民主和社会层面的民主。全过程人民民主就是将人民当家作主这个社会主义民主的本质和核心，贯穿到国家和社会生活的各个方面，体现在国家治理和社会治理的各个环节[12]。在国家层面，经过民主制度化、法律化的过程，我国逐渐建立起越来越完备的制度体系和程序，有利于以制度化的渠道让人民充分地表达自己的利益和诉求；在城乡基层社区等社会层面，人民群众更是体现了主体地位、发挥了首创精神、创造了丰富多彩的民主模式。

全链条、全方位的全过程人民民主，推动了全过程人民民主的全覆盖。全链条的民主提供了更为丰富的民主程序、机制，在民主政治的各个过程都保持了开放的态度，从而使得全过程人民民主能够做到全覆盖。全方位民主使得党委、人大、政府、政协等都必须注意工作中的民主性，切实做到不忘初心，通过群众路线、民主立法、民主决策、民主监督等各种形式在工作中贯彻民主理念。

3 全过程人民民主主体的全方位

如果全链条主要指程序，体现为民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，全覆盖主要指客体，体现为民主方式在国家治理的政治、经济、文化、社会、生态等领域，那么全方位主要指的是全过程人民民主的主体。这样就基本概括了全过程人民民主的主体、客体和程序，形成完备的民主理论。毋庸置疑，民主的主体是人民，这也是人民民主的由来。有人认为，既然民主的主体是人民，那人民民主不就是语义重复吗？如果我们对民主的发展史进行通盘的梳理，就会发现并不是所有被称为民主的政体都是以人民为主体的，比如精英民主。在中国，人民民主明确了人民作为民主主体的核心原则，具体表现在人民当家作主的基本目标和人民代表大会的根本制度。事实上，几乎所有的民主国家都宣称人民主权的基本原则，但像美国这样的国家，最终会强调财产权利和资本规则对公民权利和平等原则的优先性，在人民的民主和资本的统治之间选择了后者[13]。

全面观察民主的主体会发现，除了人民主权这种根本原则外，还应该具体地观察实施民主的相应机构，从而实现人民民主和国家意志的统一。从这个意义上讲，全方位指的是全过程人民民主的主体，既包括了人民主体，也包括了民主在党委、人大、政府、政协等主要机构中的体现，这是全过程人民民主的方位，分别对应了党委领导、人大决定、政府治理和政协协商四个关键环节。党的十九大报告提出：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”[3]36-37可以看出，以党委、人大、政府、政协和法院、检察院以及监察委员会为主体框架形成的中国政治生活场景，构成了全过程人民民主全方位的基本结构。全过程人民民主具体体现在中国共产党治国理政的政策措施上，体现在党和国家机关各方面各层级的工作中，具体地、现实地体现在实现人民对美好生活向往的工作中。

尽管学界对于全方位的界定并不统一，但这四套体系在民主政治建设中的作用发挥不乏共识。中国共产党处于领导地位，但党的领导是“总揽全局、协调各方”，不能用党的领导代替人民当家作主。也有学者将中国的全过程人民民主理解为一个由“四梁八柱”构成的民主体系。“四梁”是指党委领导、人大决定、政府执行、政协协商；“八柱”是指人民有所呼、人大有所应、党委有所引、政协有所商、法律有所定、政府有所为、两院有所司、监委有所督[14]。“四梁八柱”构成了对全过程人民民主结构形式的一种理解。因为各机关与人民的关系略有不同，在全过程人民民主中所代表的方位也有所不同，总体上构成了一个全方位的人民民主体系。就一般性的职能划分来看，中国共产党的初心和使命决定了它一直以为人民服务为宗旨、以人民为中心，这决定了党带有全面复合化的民主属性；人大是国家权力机关，是典型的民主机关；政协是中国特色的民主机构，在人大制度建立以前履行了人大的职能，在人大制度建立后仍保留着明确的民主属性；政府是执行机关，也带有明确的民主属性，在民主管理、民主决策的过程中就体现得更明显。

首先，党的领导是全过程人民民主的根本政治保证。一方面，党的领导以人民为中心，实现全面领导和党中央集中统一领导，因而其本身就是全过程人民民主的重要方位。在全过程人民民主的方位中，党始终发挥着统领全局、协调各方的作用，是全过程人民民主能够形成全方位的重要保证。另一方面，全过程人民民主是一个非常丰富也非常复杂的结构性体系，是各方位共同作用的结果，需要一个外部保障，那就是中国共产党的领导。从这个意义上讲，中国共产党的领导是确保全过程人民民主的发展性质不会发生变异变质、制度体系不断臻于完善、实践绩效不断取得新进展的根本政治保证[15]。党的领导通过意识形态、组织等手段支持和保证人民当家作主，并能直接发挥参与体制的作用保证人民的主体地位[16]。

其次，人民代表大会制度是全过程人民民主的重要制度载体。2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》，把“坚持全过程民主”写入国家法律，实现了全过程人民民主的制度化。人民代表大会制度在扩大人民有序政治参与、保证人民依法享有广泛权利和自由方面的作用不可或缺。通过人民代表大会制度，人民依法行使选举权利；同时，人民的知情权、参与权、表达权、监督权也是通过人民代表大会制度得到落实。全过程人民民主只有在人大履职实践中得到充分体现，人民民主作为全过程民主才是现实的和经验性的[17]。近年来，人大在全过程人民民主的实践中进行了许多新的有益探索和实践，包括发挥立法联系点作用、探索民生实事票决制、推进代表联络站建设、完善代表述职制度、加强议案建议办理工作等，努力把全过程人民民主落实在履职各方面各环节全过程中[18]。

再次，人民政府是全过程人民民主得以实现的执行机关。现代民主治理越来越体现为公民直接参与治理实践。公共政策过程包括政策问题建构、政策议程设置、政策方案设计、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等基本环节。将全过程民主嵌入公共政策过程，实现民主政治发展与公共政策过程优化的有机统一，这是实现全过程人民民主的另一条有效途径[19]。在全过程人民民主的实践中，公民可以针对政府的管理和决策提出意见和建议，直接参与政府治理。从2014年开始，国务院组织了“我向总理说句话”网民建言征集活动；2018年，收到网民实名留言200多万条，达5.41亿字，内容涉及人民普遍关心的“三农”、住房、教育、医疗等领域的各种问题；2019年整理出1 400多条有代表性的建议，精选整理出的网民建议90%以上在政府工作报告中得到了体现。中国公民的意见和建议可以直达国务院，直接参与国家治理。在中国的基层治理中，这种公民直接参与民主治理的实践非常丰富。从国务院到乡镇政府，都会在网站开设政府的领导信箱、热线电话，随时倾听公民的意见建议以及各种要求。

最后，人民政协也是践行全过程人民民主的重要机构。人民政协以政治协商、参政议政、民主监督为职能，以民主和团结为主题，为全过程人民民主提供了重要舞台，也是富有中国特色的民主机关。在全过程人民民主的全链条中，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，同时又带有明确的民主监督职能，这使得人民政协是一个富有特色的机构。有学者认为，全过程人民民主“行得通”，关键在于真正认清“协商民主”这一独特法宝，在于发挥协商民主的系统性、完整性与贴近性的实践优势[20]。发展人民政协协商民主就是践行全过程人民民主的生动实践[21]。党的十九大报告明确要求，人民政协工作要“把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结”。协商民主已经广泛地深入中国社会生活的方方面面，形成了多层次的制度体系和运作机制，并在成熟的地区实现了制度化。事实也证明，协商民主能够与选举民主有机结合，两者兼顾并重，更重要的是选举民主中包含协商民主因素，协商民主中也不排斥选举民主的运用，因此具有显著的制度优势[22]。

4 结论与讨论

综上所述，全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。从主体角度看，全过程人民民主以人民为中心，体现了人民的主体地位和首创精神，同时还在党委、人大、政府、政协和法院、检察院以及监察委员会等机构中形成了全方位的民主。从客体角度看，全过程人民民主覆盖了政治、经济、文化、社会、生态等领域，包括国家和社会各层次，是全覆盖的民主。从程序角度看，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督构成民主全链条，有机统一于民主政治全过程，保证了全过程人民民主的内在完整性，形成了复合程序。全过程人民民主的全链条、全覆盖、全方位，不仅在中国政治发展的过程中形成了丰富实践，还发展了马克思主义民主理论，形成了理论与实践相联系的特点。

全过程人民民主的要素非常丰富，构成了不同的层次。这既包括完整的制度程序和参与实践，也包括过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志等多方面的要素，也涉及全链条、全方位、全覆盖，最广泛、最真实、最管用等特征要素。如何厘清这些要素及其相互关系、如何理解全过程人民民主的结构，对于发展全过程人民民主有着重要意义。从政治系统论来看，任何政治系统的运作都离不开“输入—处理—输出”这三位一体的过程。但在政治实践中，民主系统的“输入—处理—输出”由要素和过程来实现特定功能，形成非常复杂的系统。在民主系统中各要素之间必须整合在一起，相辅相成、相得益彰，从而实现合力效应，其制度优势和治理效能才会得以显现。

虽然全过程人民民主的实践和理论都已经很丰富，但如何从学术上界定全过程人民民主，仍然在不断探索中。比如，在全覆盖的客体领域和层次中，各领域对民主原则的适用是不一样的，如果用同样的民主规则来处理不同的事务，尤其是不同领域的事务，显然会有削足适履的危险。民主选举与民主协商等各种民主程序可能会有不同的结果，如何协调这些程序和机制，更好地发挥合力效应，仍值得研究。不同的民主主体形成全方位格局，但主体之间的关系如何协调仍有待进一步深入研究。如何处理党内民主与村民自治之间在具体事务上可能存在的冲突，进而发挥其合力效应，仍然有着重要的研究意义[23]。

学术研究的完备性考虑与理论阐释偏重实践的重点仍然需要进一步磨合。对全链条、全覆盖、全方位的理解可以形成理论上的饱和，但这仍然存在着融合和交叉的问题。尽管将全方位理解为全过程人民民主的主体，但全方位这个概念还带有指代客体的内涵：民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督这些民主程序、工具、机制在党委领导、人大决定、政府治理和政协协商四个关键环节都有覆盖；处在这四个关键环节的机构的工作所覆盖的对象实际上形成了不同形式的民主。从这个意义上讲，这些机构又是民主的客体，构成民主政治得以运用的不同方位。