全面推进民族事务治理法治化研究

张顺林

(中南民族大学，湖北 武汉 430073)

2021年，习近平总书记在中央民族工作会议上明确指出：“必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化”[1]，这为全面推进民族事务治理法治化指明了方向。由于我国民族问题的诸多历史特点和当前复杂多变的国际环境，我国民族事务工作变得更加复杂、艰巨。民族区域自治制度是中国特色解决民族问题的独特方式，是推进民族事务治理法治化的关键。在推进民族事务治理法治化过程中，要处理好民族法律与民族政策的关系和民族关系、中华文化与民族事务治理法治化的关系，不断为提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平创造有利条件。新时代，全面推进民族事务治理法治化是推动民族工作高质量发展和实现中华民族伟大复兴的重要课题。

一、全面推进民族事务治理法治化的必要性

(一)全面推进民族事务治理法治化是全面依法治国题中应有之义

法治是一个国家治理最根本和最有效的治理途径，依法治理民族事务是多民族国家治理现代化重要的象征和方法。新中国成立以来，中国共产党在国家建设过程中，深刻认识到我国民族关系必须建立在社会主义法治的基础上，只有依法治理民族事务，才能不断巩固、发展我国社会民族关系和维护我国社会稳定与国家统一。法律是维护我国社会稳定和国家安全的关键，运用法律保障少数民族的合法权益，才能实现民族平等、民族团结和国家繁荣。党的十八大以来，党和国家提出一系列关于依法治国的新观点、新思想，把国家法治事业建设放在国家战略层面上，不断推进我国社会主义法治事业建设。习近平总书记提出“用法律来保障民族团结”[2]1，体现了新时代国家领导人的政治智慧，是新时代民族事务治理体系和治理能力的基本要求。依法治理民族事务就是要求在处理民族事务时必须依照民族法律和其他法律的有关规定，保证民族事务在其规定范围内进行，保证民族法律的稳定性和权威性。习近平总书记强调：“各级政府必须依法全面履行职能，……严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”[3]这就要求我们必须把国家制度和民族法律坚持好、实施好，严格依法办事，并不断地加以完善。党的十八届三中全会以来，我国各个方面的民族基础性法律制度和治理体系建设取得了重大进展。可见，民族法律是推动民族工作高质量发展的法律保障，对保护少数民族合法权益、维护民族地区社会稳定和实现中华民族伟大复兴具有重要意义。

(二)全面推进民族事务治理法治化是我国民族事务工作应对诸多挑战的现实需要

新中国成立至今，我国经济建设、自然环境保护、基础设施建设等诸多领域都取得了突出成就。我国经济结构、利益关系格局、人民思想观念等发生了历史性的变化，但民族地区的民族事务治理依然面临诸多挑战。一是西方敌对势力的影响。西方敌对势力利用科学技术、信息网络等，对我国民族地区各民族人民进行“西化”和“分化”，企图破坏我国民族地区社会稳定与国家统一，导致我国民族事务工作面临着更加复杂的新问题、新挑战。二是区域性贫富经济差距大。国家和政府一直高度重视民族地区的经济发展，并出台了很多的民族优惠政策。由于民族地区自然环境较恶劣、人文条件和经济基础相对落后，经过近几十年的发展，各民族地区取得了长足的进步和发展。但仍然在短时间改变不了民族地区与东部发达地区的差距。三是民族地区人口流动日益加剧。改革开放以来，我国人口流动日益加剧，主要表现在西部地区向东部地区流动、不发达地区向发达地区流动、农村地区向大中小城市流动、民族地区向东部和沿海地区流动，人口流动已经成为我国重要的社会现象。2020年国民经济和社会发展统计公报显示，2020年全国流动人口约3.8亿人。这庞大的流动人口包含了大量的少数民族流动人口。各少数民族进入城市，促进了城市文化的多元化发展和民族间的交往交流，但同时给人口流出地(农村)和人口流入地(城市)的民族工作带来了严峻的挑战。各民族的文化差异性、思想观念异同性、经济发展不平衡性等诸多因素会导致民族关系进一步复杂化，民族事务工作变得更加复杂、艰巨。当前我国还处在全面深化改革的进程中，各民族交往交流日益增加，各种矛盾、冲突也随之增加。针对少数民族聚居地区经济发展、民族教育、宗教信仰、基本公共服务、社会保障、人口流动权益保障以及各类突发事件等新情况、新问题，需要进一步加强依法治理民族事务。

二、关于全面推进民族事务治理法治化的基本观点

(一)坚持中国共产党领导，把握正确方向

中国共产党领导是中国特色社会主义的最大优势和最本质特征。[4]5这是党和国家在坚持和巩固发展中国特色社会主义理论与实践的科学总结，也是中国革命、建设和改革的理论与实践的结晶。“坚持党的集中统一领导”[4]5是国家制度和国家治理体系中最为显著的优势，可见中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是全面推进民族事务治理法治化的核心力量。“中国共产党自成立以来，团结带领人民，赢得了中国革命胜利”[4]2“建立和完善中国特色社会主义制度”[4]2“加强和完善国家治理，取得历史性成就。”[4]2这表明了中国共产党领导中国革命、建设和改革的地位是历史和人民的选择，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。新中国成立70多年来，始终坚持中国共产党的集中统一领导，各项社会事业取得了蓬勃发展，社会主义制度不断呈现出强大的生机和活力。从1949年到今天，伟大的中华民族人民经历了从站起来到富起来再到强起来的过程，发生了历史性的飞跃。中国共产党始终代表着中国各民族人民的根本利益，带领各民族人民当家作主，始终是为了建设中国特色社会主义法治强国而不懈奋斗的先进政党。中国共产党作为民族事务治理的主体，在民族事务治理法治化过程中的核心领导地位是不可撼动和不可取代的。历届领导人高度重视民族事务治理和民族法治事业，在少数民族地区实行优惠政策，培养少数民族人才和基层干部，实施对口开放和经济合作支援，实行西部大开发、精准扶贫政策，完善民族区域自治法律法规等。当前中国面临更多的国内、国际问题，要保持各民族经济、文化、社会和生态等方面的可持续、可协调发展，要求中国共产党拥有更高的执政水平和执政能力。因此，只有在中国共产党的领导下，始终坚持党依法治理民族事务的领导，才能确保民族事务治理法治化的正确方向；完善民族区域自治法，维护各民族的合法权益；统筹并利用国内、国外的各种资源，缩小民族地区与发达地区的差距；推动民族地区的经济发展，摆脱各民族的贫困困境；提高各族人民的生活水平，实现全面小康。

(二)完善民族法律体系，做到有法可依

“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等。”[2]2是全面依法治国在民族工作领域的有力体现，是做好民族事务工作的根本要求，为做好民族事务工作指明了方向。党的十八大全面推进依法治国以来，党和国家在努力提高依法治国、依法执政的意识和能力并完善我国法治体系，不断增强中华民族的包容性和凝聚中华民族的向心力。完善民族法律体系、做到有法可依，是全面推进民族事务治理法治化的前提条件。我国民族法律体系是指按照一定的标准和原则将国家法律体系中全部民族法律规范划分而形成内部和谐一致的统一整体。随着我国全面推进依法治国发展方略的不断深入，现阶段我国初步形成了以《宪法》为根本、以《民族区域自治法》为主干、以民族自治地方自治条例、单行条例以及其它少数民族方面的区域自治法律法规为枝丫的具有中国特色的民族法律体系。民族法律体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，二者之间的和谐、共存关系能够促进少数民族地区的经济发展，保障少数民族的合法权益，维护民族地区社会稳定和国家统一。随着我国经济社会的快速发展，民族事务工作中出现一些新情况、新问题，现行的民族法律还不能有效解决。现行的民族法律法规数量有限，质量有待提高，大多数法律条文比较抽象、笼统、不具有操作性，以致于民族法律的约束力不够、操作性不强，再加之法律自身具有一定的发展滞后性。因此，要全面推进民族事务治理法治化，民族法律也必须要与时俱进，对现在既有的民族法律法规加以补充、修订和完善，以便更好地应对和处理在民族事务工作中出现的新问题、新情况。在今后的民族法治建设工作中，需要做好民族工作重点领域和关键环节的顶层设计，做好民族事务治理工作中的相关法律的立、改、废、释等工作，进一步细化民族法律条文和研究制定完善的民族法律。同时，在坚决着力维护国家社会主义法治统一的前提下，不断完善民族法体系，坚决着力把维护整个国家的民族平等和民族团结、保障各民族合法权益等内容纳入到国家法律体系中，为全面推进民族事务治理法治化提供法律支撑。

(三)健全法律实施制度，做到有法必依

健全法律实施制度，是全面推进民族事务治理法治化的关键环节。“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等。”要求我们处理民族事务时必须依法办事，保证每一个公民在法律面前人人平等，不能搞特殊或是违反法律的相关规定。依法治理民族事务才能够进一步使中华民族的包容性更强、凝聚力更牢固。党的十八大以来，党和国家在加快深化国内政治制度、经济改革、国家建设等方面的改革工作中取得了一些历史性的重大进展，民族法律法规体系已基本形成。但执法人员在执法过程中，存在一些不作为或是乱作为的现象，如疑难案件与新型案件在短时间难以解决；执法人员的法治意识不强、综合执法能力不足、素质不高和滥用职权等。法律的生命在于实施。法律一旦被制定好，就必须严格执行。再完善的法律不加以实施，就形同虚设。因此，执法人员在依法处理涉及民族因素的案(事)件中，不得以民族、性别、地位、权势、金钱、家庭背景等因素而选择性执法，任何公民在国家法律面前一律平等，决不能搞法外的从宽从严或是享有法外的特权，否则会严重破坏我国民族平等、团结、互助、和谐的民族关系和国家法律的权威与尊严，不利于我国社会的稳定和国家的统一。针对少数民族地区经济发展过程中遇到的重点、难点问题，要始终坚持各项民族事务工作在法律允许范围内运行，运用法律予以有效解决。同时，把民族平等团结、铸牢中华民族共同体意识纳入到民族法律法规中来，用法律保障民族团结，为中华民族伟大复兴奠定坚实的法治基础。不仅如此，还应提升依法治理民族工作领域的执政水平，坚持和真正做到法定职责必须为、法无授权不可为，不断完善和创新、细化行政决策机制，从而全面推进民族事务治理法治现代化，努力把中国建设成中国特色社会主义现代化法治强国。

(四)健全民族法监督制度，做到违法必究

健全民族法律监督制度，是全面推进民族事务治理法治化的重要环节。法律的目的是通过法律规范约束人们的行为，维护社会的正常秩序和社会稳定。规范性法律被颁布、实施后，加强法律监督，以便于法律能够得到有效的实施，真正做到有法必依、违法必究。没有健全的法律实施监督机制，规范性法律也不能真正得到有效的施行。规范性法律不能只规定执法者的职权和责任，而没有对执法者的行为进行监督，否则会直接导致一些执法者滥用权力，不能尽职尽责，极大地降低法律的效率，严重损害法律的尊严和权威。在我国大力推进国家法治现代化建设的过程中，少数民族地区由于地处偏远、经济和科技发展相对较落后等诸多因素，出现过有法不依、执法不严、违法不究的现象，更为严重的是部分司法人员和行政执法人员滥用权力、徇私舞弊，为他人或是个人谋取利益，严重损害了他人的合法权益，严重破坏了国家法律的权威和尊严，主要原因在于我国的执法监督机制不健全。因此，要不断健全民族法律的执法监督机制。具体而言，必须严格对执法主体、执法内容、执法程序、执法对象等每一个执法细节、流程进行有效监督，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，才能真正使民族法律得到有效的实施，取得应有的法律成效。因此，构建民族法律监督制度不仅有利于推进民族地区法治建设的进程，而且有利于促进各民族的团结和维护国家统一。

(五)提升各民族法治素养，增强法治意识

提升各民族法治素养，是推进民族事务治理法治化的基本要求。树立共同的法治信仰，是我国大力推进民族事务治理法治化强大的内生动力和力量源泉。只有每个公民树立法律信仰，才会自觉地依法办事，民族团结才会更加有保障，民族关系才会更加和谐，中华民族共同体意识思想才会更加牢固。党的十八大全面推进依法治国以来，中国共产党在国家各项事务工作中加强依法治理国家事务和增强法治教育，法治意识逐渐深入到国家事务领域的各个方面。在少数民族地区，中国共产党高度重视民族地区法治事业建设，加强民族地区社会主义法治教育宣传工作，让各民族人民逐渐有了拿起法律武器维护自己合法权益的法律意识。由于少数民族地区有着独特各异的自然地理、悠久的历史、灿烂的文化和浓厚的宗教信仰等，各少数民族群众分布在广大、偏远的农村地区，他们与外界的联系相对于较少，接触社会主义法律的契机不多，以及其它方面的因素，致使各少数民族群众的法律意识不强。在各少数民族群众文化水平较低、受传统文化思想和社会习惯影响较深的情况下，要采取适应当地群众易于理解和接受的方式进行有效的法治教育宣传，提升各少数民族群众的法治素养。如运用“活动+法治宣传”“互联网+法治宣传”“图画+法治宣传”、以案释法、网络视频、网络竞答等方式，与新闻媒体共同形成全方位、多途径、多层次的法治宣传，提升法治教育宣传效果。大量培养少数民族法律人才，引导广大各民族人民群众学习法律知识，树立法律信仰，增强法治意识，提高法治素养。同时，引导他们在日常生活、生产中的行为都在法律允许范围内进行，让他们真正做到自觉学法、懂法、尊法、守法、用法，让国家法律根植于他们的内心而真正信仰法律。在少数民族地区广泛开展法治教育宣传时，提高少数民族地区干部群众对民族法律的了解和法治教育宣传的重要性的认识。

三、正确认识全面推进民族事务治理法治化中的几对关系

(一)民族法律与民族政策

民族政策与民族法律的关系是十分紧密又不可分割的。我国民族政策是指党和国家为了达到一定的政治目的或是实现特定目标，结合我国基本国情和民族地区实际情况，并以国家法律为重要依据而制定的具体步骤或措施，包括少数民族经济、教育、卫生、税收等方面的政策。民族法律是由国家制定或认可，反映各族人民的意志，以国家强制力保证实施的一种行为规范，它赋予了民族关系参加者某些特定法律权利和规定了他们应履行的法律义务。民族政策为民族法律的制定和实施提供主要依据，而民族法律的实施是民族政策制定和实施的重要保障。我国《民族区域自治法》、自治条例和单行条例以及有关的民族法律的部分内容是由之前实施或是正在实施中的民族政策转化而来。民族政策成为了民族法律的重要构成要素。民族政策对民族立法、民族法律的实施、修改和解释都有着重要的参考价值。民族政策往往是在实践中进行验证其合理性、操作性、有效性和可行性，进而通过立法程序变为法律规范。民族政策在实践中的运行对民族法律的实施发挥重要的参考作用，而民族法律能保障民族政策在民族地区的正常实施。因此，我们可以看到民族政策和民族法律是相互影响、相互渗透的关系，但是我们必须清楚地认识到，民族政策和民族法律法规是有本质区别的，不可相互替代的。二者在制定主体、调整对象、调整范围、时效性、违反性后果等方面都有很大的不同。由于法律本身仍然具有一定的发展滞后性，面对各种突发的新情况、新问题，不易在短时间修改法律或是颁布新法律来应对这种突发情况，而是采取更加灵活的民族政策，在较短的时间内出台新的民族政策处理突发事件，也能为今后民族法律的修改和完善提供重要的参考价值。可见，在某一程度上，民族政策可以弥补民族法律的不足。当前我国国民进入小康社会，要全面实现乡村振兴宏伟目标，需要国家法律保驾护航。少数民族地区实施乡村振兴战略，会遇见各种各样的困境和难题，需要民族法律和民族政策提供法律支撑和政策保障。因此，在小康社会全面推进民族事务治理法治化的过程中，既要重视并利用好民族政策，也要依法治理民族事务，不断完善我国民族法体系。

(二)民族法律与民族关系

民族关系是指不同民族在其形成、发展过程中，他们在政治、经济、文化、语言、宗教等领域内相互交往交流和相互联系而形成的一种特殊社会关系。我国是统一的多民族国家，民族众多、文化多元，各民族交错杂居，民族关系错综复杂，呈现出多元性与复杂性、现实性与历史性、长期性与重要性、普遍性和国际性的特性。民族关系关乎着社会稳定与国家统一、经济发展与人民幸福，我国历届领导人高度重视我国平等团结互助和谐的民族关系。毛泽东认为“我们必须搞好汉族和少数民族的关系，巩固各民族的团结，来共同努力于建设伟大的社会主义祖国。”[5]邓小平认为，“我们要争取整个中华民族的大团结。”[6]2014年，习近平总书记站在国家法治的角度提出“用法律来保障民族团结”的思想观点。这一思想观点是把我国民族关系的调整和民族问题的解决纳入国家法治的轨道，通过依法治理民族事务工作，保障平等团结互助和谐的民族关系。民族问题是社会总问题的一部分，它处理得好或是不好直接关系我国各民族的关系。在市场经济背景下，各民族交往交流交融日益频繁，社会经济快速发展，人口流动增加、思想观念相互碰撞、社会结构变化、涉及到民族因素的矛盾纠纷增加以及国外敌对势力对我国人民进行“西化”“分化”等，严重影响了我国的民族关系和社会稳定。民族法律作为多民族国家治理社会的一种有效手段，会积极引导、约束人们的社会行为，有助于维护我国民族的大团结。加快民族地区经济发展和社会和谐稳定，就必须要发挥法律的引领和规范作用。法律是维护社会公平正义的社会规范，是由国家强制力保证实施，具有权威性和稳定性。一旦把民族事务治理纳入法治的轨道，民族事务治理就有了法律的指引和规范，少数民族的合法权益就有了保障，少数民族的民族矛盾纠纷就能得到及时有效的解决，平等团结互助和谐的民族关系就能进一步加以巩固。因此，在全面推进民族事务治理法治化的过程中，我们“要正确认识我国民族关系的主流，多看民族团结的光明面”[7]101“让各民族在中华民族大家庭中手足相亲、守望相助”[7]107。同时，我们要始终坚持全面地认真贯彻和执行党和国家的少数民族方针、政策，坚持和完善少数民族区域自治制度，牢固树立“三个离不开”，加强社会主义核心价值观培育和铸牢中华民族共同体意识，增强各民族对中华民族的政治向心力和民族凝聚力，为实现中华民族的伟大复兴提供强有力的社会保障。

(三)民族法律与中华文化

中华文化是我国56个平等民族在长期的历史发展、积累和演变过程中共同缔造而形成的，是我们的老祖宗给我们留下的一笔丰富的财富。中华文化是整个中华民族的精神灵魂，是凝聚中华民族的精神纽带。中华民族的繁荣昌盛和伟大复兴，关键在于中华文化的振兴。中华文化是中国各民族文化之集大成，要振兴文化首先是各民族对本民族文化的认可和接纳。加强各民族文化认同意识有助于促进各民族对中华文化的认识、接受、认可和助推中华民族的大团结。习近平总书记强调：“加强中华民族大团结，长远和根本的是增强文化认同。”[7]252文化认同是当代中国各民族的团结之根、和睦之魂。56个民族56种文化，是各民族在长期的历史和发展进程中形成具有本民族特色的传统文化。56种民族文化丰富了中华文化的“多元”性，而56种民族文化“多元”构成了“中华文化”“一体”。“多元”的民族文化在中华民族的历史长河中相互交往交流交融，并形成了你中有我、我中有你的独特传统文化发展格局。党的十九届四中全会强调：“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度”[4]17，并指出：“发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。”[4]17表明了集中国各民族文化大成的中华文化是推进国家治理体系和治理能力现代化进程的核心要素，也是推进中国特色社会主义文化强国进程的重要力量。钱穆先生说过：“每一好的制度，必须有一种良好的精神来维持。若精神一衰，最好的制度也要奔溃的。”[8]精神是一个人的灵魂，国家体制、制度也需要灵魂来支撑。文化是一个民族、一个国家的根本象征和精神灵魂。“一个民族，一个国家，如果没有自己的精神支柱，就等于没有灵魂，就会失去凝聚力和生命力。”[9]这就要求我们在推进民族事务治理法治化过程中，必须坚定文化自信，弘扬社会主义优秀传统文化，引领文化制度建设，健全文化权益保障制度。因此，完善的文化制度有助于增强各民族对本民族文化认同、中华文化的认同，激发全民族优秀传统文化共同创造的活力，积极推动民族事务治理法治化的进程。

四、结语

进入新时代，党和国家提出全面推进依法治国以来，民族地区的民族法治建设成为了国家的重难点，其中，民族事务工作制度化、规范化成为了重中之重。我国国民全面进入小康社会和全面推进乡村振兴战略之际，在少数民族地区在全面推进民族事务治理法治化的过程中会遇到更多的新问题、新困境，我们必须要处理好这些问题，全面实现乡村振兴宏伟目标。要全面推进民族事务治理法治化和勇于研究我国民族问题所面临的难题和挑战，为提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平创造有利条件。