基层治安治理主体建设中的问题及对策初探——以沈阳市为视域

于 龙

（辽宁省公安厅，辽宁 沈阳 110032）

“治理”源自古典拉丁文“引领导航”一词［1］，是在规定范围内使用权力来维持秩序的行为，治理的目标是为了构建和谐稳定的社会。基层治安治理工作最坚实的力量来源于基层，加强和创新基层治安治理需要以主体建设为基础。基层治安治理主体是基层治安治理职权的行使者和义务承担者，具体是在基层治安治理领域内依法实施治理行为并承担或履行治理职能的人员和组织机构，包括国家治安主体和社会治安主体。［2］基层治安治理主体是治安秩序的推动者、维护者、实施者，随着治理体系的发展与体制的改变而变迁，已经实现由“一元主体”向“多元主体”的转化，社会多元力量在治理中的作用日益增强，对基层治安治理主体的建设亟需与时代并轨。

一、沈阳市基层治安治理主体建设现状

辽宁省沈阳市地处中国东北地区，以城市中心为圆心辐射周边已形成集政治、经济、人口、文化中心于一体的智慧沈阳辐射网络，在发展的同时也面临着基层治安治理存在多项挑战，夯实基层治安治理主体建设成为新的历史命题。

（一）主体建设探索“党建引领，队建凝聚”的路径

沈阳市基层治安治理主体的建设以更好开展基层治安治理为导向，将主体重点下沉至基层，立足基层党建领航主体建设，现已探索出“党建引领，队建凝聚”的基层治安治理主体建设路径。当前，沈阳市通过党建引领基层治安治理主体“沈阳品牌”发展，基于“地缘、业缘、趣缘”等广泛来源，沈阳市公安局牵头组织创建了“盛京义勇”平安志愿者队伍（以下简称“盛京义勇”）。创建“盛京义勇”需要人民群众的支持与拥护，关键在于依靠群众，依托“盛京义勇”同时完成新时代功能性、开放性区域党组织的创建，实现“一核引领、双轮驱动、五化微治”的基层治安治理主体形式。“一核引领”是指以社区党委为核心，“双轮驱动”是指依托区域化党建、网格化党建聚焦居民需求，着眼格局优化、资源整合、创新融合，“五化”是指社区“专业化”、群团“枢纽化”、社团“功能化”、企业“协同化”、自治“单元化”。以公安机关参与基层治安治理为例，由社区民警担任党组织副书记，充分依托社区警务室等主体实现基层治安治理主体建设精细化探索。在党建引领的背景下，“盛京义勇”在支撑公安基础工作的同时，队伍建设已纵向延伸到“市、区、街道、社区”，横向拓展到物流寄递、交通运输、社区物业等多领域，充分发挥“就近、知情、人熟”的优势，开展社区维护、邻里守望，依托公安派出所的指导全面加强基层治安治理综合服务，优化治理主体队伍建设成为基层治安治理主体建设的路径。

（二）主体建设打造“一网一格多功能”的格局

主体建设格局的创新是基层治安治理主体建设的关键，［3］具体来说就是创新与完善基层治安治理主体的体制机制，沈阳市以织密基层治安治理主体互动网格为手段创建了“一网一格多功能”的格局，是沈阳市基层治安治理主体建设的真实写照，“一网”是指街道区域内现有的视频监控资源，“一格”是指300 户居民为一个格，建设多功能的治理主体。基层治安治理主体的格局建设由公安机关为代表的政府职能部门承担，在服务于主体开展便捷智能分析的同时实现深化基层治安治理主体建设，使治理主体可以收集更加广泛的共享部门信息资源，以此承载更多的便民服务事项，有助于调动基层治安治理主体充分发动、宣传、组织人民群众，多措并举开展沈阳市基层治安治理主体建设，打造沈阳地域性特色基层治安治理主体运营品牌。［4］沈阳市立足现代化都市建设的大背景，将当前基层治安治理主体建设格局具体落实为“党政领导、协会主办、专群结合、以专带群、多元参与、共建共治”，立足多元主体参与实现共建共治，可以激发八大类主体工作实现更多的功能，以此完成基层治安治理主体格局的建设。

（三）主体建设应用技术构建“1平台+5功能”模式

立足沈阳当地经济、社会、文化转型的实际情况，基层治安治理的矛盾与风险已经转向沈阳市全领域内的公共安全领域，包含民生热点事件、突发公共卫生事件等各类风险隐患及其耦合、叠加。基层治安治理主体的建设必须服务于实践，有利于主体工作的开展，解决现实工作中存在的问题，必须紧紧依靠现代信息化技术适配于基层治安治理主体开展工作。由沈阳市政府牵头、沈阳市公安局负责创建的沈阳市公共安全管理平台，依托平台加强信息化应用、实现科技引领，进一步激活主体“打、防、管、控、服”的五大功能，有利于服务治理主体开展治理工作。当前，沈阳市基层治安治理主体建设发展需要机遇，面对复杂性攀升的现实难题，治理主体通过与企业合力打造公共安全管理平台，实现基层治安治理风险源、防护目标、重点部位的可视化展示，以大数据技术实现研判精细化运作，［5］为基层治安治理主体实现数据感知创造条件，应用物联网、区块链等技术打造大数据应用背景下的协同治理体系，实现为基层治安治理主体提供“全链条”应用服务，主体应用信息化技术成为主体建设的有益模式。

二、基层治安治理主体建设中存在的问题

（一）社会治安治理主体参与度不高

新时代基层治安治理主体已经实现从“一元”到“多元”的变化，主体分为国家主体和社会主体。基层治安治理主体的建设工作立足于秩序和安全，不论是政府组织，还是社会力量，加强主体建设都成为推进基层治安治理的关键要素，其追求的目标应该是通过提升参与度优化治理效能。在沈阳市基层治安治理主体建设实践中，社会治理主体参与度不高导致社会治理主体参与治理的效果远未达到预期目标，具体表现为社会治理主体的治理能力涣散。［6］“盛京义勇”作为沈阳市典型的社会主体成为沈阳市的基层治安治理工作的特色，其他社会治理主体均逊色于“盛京义勇”，受非当代主流价值观等各方面因素的影响，各类社会治理主体自我身份的确定和荣辱观不强，缺乏自主能动性和工作连续性，开展工作时动力和支撑不足，大多秉持“多一事不如少一事”的思想观念，对基层治安治理的工作漠不关心，参与意识和自治意识淡漠，自律、自治的作用无法发挥，并未形成对所在区域共建、共治、共享的“平安共同体”认知，社会认同感仅停留在“单一管理、被动执行、视情参与”，并未实现向“多元治理、主动实施、全面合作”的转变。

（二）基层治安治理主体管理水平低

基层治安治理主体建设是一项系统工程，在中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》中提到：“充分发挥社会协同作用。坚持党委和政府领导下的多方参与、共同治理，发挥市场、社会等多方主体在社会治安防控体系建设中的协同协作、互动互补、相辅相成作用。”虽然主体建设愈加紧密，但在实践中考虑到沈阳市基层治安治理主体建设实际，由多个部门协同配合管理主体将导致治理主体效率低下，不利于主体建设以及基层治安治理的开展，有“多元”而无“治理”的现实问题需要通过主体的管理来解决。主体的多元化发展需要长效协同的管理，但管理水平低将直接影响基层治安治理主体的建设。近年来，沈阳市以治安秩序管理与安全为主要工作目标的基层治安治理主体数量迅速增多，但管理基层治安治理主体的工作却并未同步，这导致基层治安治理主体管理工作的模式、覆盖的范围不明确。不仅如此，主体建设并未依据职能进行规划，主体在开展工作中制定的规范与制度也未有统一标准，过度仿照优质治理主体使体制机制建设同质化，在不同程度使治理主体无法自主工作。在基层治安治理主体建设的实际工作中，督查机制“错位”、检查考评“缺位”、治理“不到位”和奖惩制度“不健全”等问题突出，各自发挥的作用尚不能统一，很难提升基层治安治理主体的管理水平。

（三）基层治安治理主体工作效能差

近年来，沈阳市“互联网+”智慧城市建设不断深入，在开展基层治安治理主体建设的过程中逐步加大信息化建设力度，但受限于政策与资金投入等因素，沈阳市基层治安治理主体建设过程中的信息化应用仍然不到位，具体表现为应用新技术、新手段、新方法不足，使得基层治安治理主体工作效能较低，这阻碍基层治安治理主体逐步从依靠主观经验管理模式向科学治理模式转变。面对层出不穷的技术和立体化发展的大数据技术，基层治安治理主体工作效能低将导致主体建设发展方向模糊，具体表现为信息化投入或者技术研发不足，这将拉低基层治安治理主体的工作效能，技术瓶颈与信息化应用推广程度不高也向基层治安治理主体建设提出前所未有的挑战。不仅如此，基层治安治理主体工作效能低还体现在无法创新技术路线，这让传统制度的束缚导致基层治安治理主体应用信息技术的程度不深，层层报批、层层审批的制度又减缓了工作效率，影响了基层治安治理主体开展工作的积极性。

三、基层治安治理主体建设问题的成因分析

（一）社会治理主体自治机制未形成

在开展沈阳市实地调研的过程中，治安积极分子、治保会、网格员参与基层治安治理的融入率不高，原因在于社会治安治理主体的自治机制未建立，独立性不足导致依附性发展，开展工作过度依赖政府，无法发挥主动效能。加强和创新基层治安治理需要以平等的基层治安治理主体均衡发展为先，依附性发展导致更多的治理主体作为政府组织的“附属”主体参与治理，甚至会发生本应独立开展治理工作的基层治安治理主体在政府的指导与管理下开展日常工作的现象，主体性地位被忽视。不仅如此，自治机制的缺失会导致过度依赖，这将导致社会治理主体参与度不高。一些已经建立的治理主体形同虚设，自治机制尚未建立成为主体建设过程中突出的现实问题，究其本质是因为社会治理主体的组织发展薄弱、认同度不高，进一步源自社会治理主体责任感严重缺失，导致参与治理的程度不高，所发挥的治理效能大打折扣。

（二）治安治理主体管理规范不完善

改革开放以来，基层治安治理主体建设的要求拓宽并具有了更加深层次的内涵，发挥主体责任的职能模式不同于以往，人民群众对基层治安治理中所维护的治安秩序有了更多的期待，但基层治安治理的职权、职责乃至指导基层治安治理工作的管理规范仍不完善。当前沈阳市基层治安治理模式是以公安机关为主导的多元治理主体共同参与的模式，以“谁主管、谁负责”的原则为指引，在分级管理取得治理实效的同时，基层治安治理主体也显现缺乏应有的整体意识、协作意识，使其自我管理潜力和自主创新能力难以调动和发挥，主体联动无法实现。与基层治安治理建设管理相关的法律规范与公序良俗不完善，使基层治安治理主体作为一种多层级协同共治结构，由于参与创建活动的主体多，人员变动频繁，成分比较复杂，导致后期各项制度落实不到位，相应的组织形式、经费来源、活动方式、管理模式单一，资源供养不足、制度保障滞后，人员工资、薪酬普遍较低，造成基层治安治理主体凝聚力、战斗力不强，联动不健全的问题致使治理的长效机制无法发挥效能，常有流于形式之嫌，通过出台相关的治安规范可以在横向和纵向维度上丰富治理体制机制，共同发挥治理功能。

（三）治安治理主体科技应用不到位

当前，基层治安治理主体开展治理工作需要应用大数据等先进技术，但在沈阳市基层治安治理主体建设的实践中，主体应用科学技术实现治理的目标仍存在一定的难题，究其根本原因在于科技应用不到位，且沈阳市各区域在主体信息化应用层面差异较大，信息化建设水平有差异。人民群众的安全需求越来越高，要求基层治安治理主体能提供更加多样、更具个性的社会安全产品和服务，基层治安治理主体通过加强技术应用实现智慧治理，应用现代科技维护公共安全，将沈阳市未来基层治安治理生态重构。以区块链技术为例，科技应用需要实现去中心化、匿名化的特点，这给基层治安治理主体应用技术的监管与防控提出了巨大挑战，因此治安治理主体技术应用不到位直接导致基层治安治理主体效能低。

四、优化基层治安治理主体建设的对策

基层治安治理主体是开展基层治安治理的重要力量，根据当前沈阳市开展基层治安治理主体建设存在的困境，加强基层治安治理主体建设以夯实基层治安治理体系源自共同的治安追求与秩序期盼，因此从“自治、共治、德治、法治、智治”五个方面探寻优化基层治安治理主体建设的对策。

（一）自治与共治相结合创建主体建设机制

1.自治机制。通过建立社会治理主体的自治机制可以夯实基层治安治理主体建设基础，促进治理合力下移。自治机制是通过分类细化网格设置，赋予治理主体专属的权限，以此强化主体参与治理的角色认同感、责任感，明确界定并掌握国家治安治理主体治理的范围，为开展协同共治、实现多部门协同共治做好准备，使其承担基层治安治理的不同职责。在基层治安治理主体建设中优化资源配置。通过建立完善的社会治安组织自治机制，充分发挥村、居两级委员会治理主体的自治能力，是构建“治安共同体”实现自治效能的基础和目标。不仅如此，在沈阳市基层治安治理主体建设工作中，应当积极引导社会治理主体参与到基层治安治理工作中，激发自治效能。

2.协同机制。在实现社会治理主体自治的基础上，积极构建社会各方参与社会治理的平台和载体，扩大和完善治理主体参与基层社会治理的制度化渠道，搭建基层治安治理网格，从而凝聚多元共治合力。结合沈阳市基层治安治理主体建设实际，创建“社区大党委+网格党支部+楼栋单元长+党员中心户+社区民警、物管员、志愿者”等若干主体，可以创新基层治安治理全新主体模式以激发合力，促进社会治理主体与国家治理主体间的资源共享、职能衔接，充分发挥社会治理主体的力量。在多元治安治理主体建设中可以细化主体责任。不仅如此，通过设立党员中心户或楼宇单元长收集网格范围内居民信息，开发专业用途APP 加强宣传为共治铺设条件；通过微信群等社交方式加强沟通，实现居民与网格长、党员中心户、楼长、单元长、物业管理员、保洁员点对点沟通，全力营造人民群众参与治理的良好的氛围。通过凝聚共治力量，持之以恒全面推进基层治安治理主体建设工作。在基层治安治理主体建设的过程中，构建“治安共同体”不仅是应对我国社会主要矛盾发生转化的必然要求，也是推动基层治安治理主体协同共治的有力支撑，实现基层治安治理和服务中心下移，延伸服务实现“两化驱动”，最终促成多元主体合作共治。

3.考核机制。通过为基层治安治理主体设置考核指标定期予以评分，评分较高的给予优秀治理主体荣誉称号及由地方政府财政拨款的物质奖励，评分较低则根据实际情况由管理主体提出整改意见，基层治安治理主体自行改正，多元治理主体参与监督。通过设置科学的考核机制加强基层治安治理主体建设可以实现基层治安治理主体良性正向发展。考核指标的设置应该兼顾主体的工作职能与工作形式，以公安机关为例，在强化主体建设中细化网格治理结构，以网格为单位结合公安机关工作实际设置治理考核内容应侧重人民群众对公安工作的满意度，考核指标倾向警民关系的测评，预期通过考核指标内容的设置，在开展工作的过程中落实解决群众的小事、急事、关心事，为治理主体赢得人民群众的支持与认可，鼓动人民群众参与基层治安治理。

（二）德治与法治相结合完善主体管理规范

德治引领基层治安治理主体建设要以广大人民群众为载体，在社会实践中推动德治建设,以文化振兴弘扬新时代道德观，构建基层治安治理主体成熟的德治思维体系，广泛组织基层治安治理主体的力量，运用政治、经济、行政、文化、法律手段保障基层治安治理工作的顺利进行。其中，“德”作为灵活调整的微观要素，“法”作为基层治安治理建设的规范，相互作用，共同促使基层治安治理主体顺利开展治理工作，提升基层治安治理主体治理水平。德治需要从社会的内在文化价值层面出发，在建设基层治安治理主体的过程中夯实文化认同，丰富新时代德治内涵，将传统道德融入基层治理主体的建设，不断与法律法规衔接，培育治理主体的责任感、使命感。规范秩序是德治施行的载体，提升基层治安治理主体道德素养是德治实施的关键，通过宣传和教育强化树立底线思维，引导治理主体在开展治理活动的过程中遵守社会公德和国家法律。全面加强基层治安治理主体建设工作重在夯实基层治安治理的法治根基，强化法治建设是德治强化主体建设的有力保障，实现基层治安治理主体遵守公序良俗，并在法律规范中鼓励社会治理主体在基层治安治理工作中积极发挥作用，树立专属的职责认同感来实现基层治安治理主体建设，完善基层治安治理主体现代化建设。

基层治安治理法治化建设是强化基层治安治理主体建设的关键手段，法治是优化主体建设的基础，核心是队伍建设，关键在于确立治理主体如何开展基层治安治理工作，需要由法律来调控基层治安治理主体的活动范围，出台与主体相关的法律以此夯实基层治安治理法治建设，及时找寻现存的法律漏洞，以详实的法律扩充基层治安治理组织建设，解决基层治安治理主体建设过程中所面临不稳定因素，通过专项培训强化基层治安治理主体的法治观念，提升依法决策、灵活相应、依法办事的落实，明确基层治安治理法治建设目标，提升化解基层治安治理矛盾的能力，实现以“源头治理、动态处置”推动基层治安治理主体法治能力提升，明确基层治安治理主体法治化建设方向。

（三）智治创新基层治安治理主体建设模式

为解决沈阳市基层治安治理主体建设中主体科技应用不到位的实际问题，通过创新基层治安治理主体的科技应用手段实现智慧治理，加强“物联网+AI+大数据”等技术应用，整合沈阳本地资源，共同筑牢“人防、物防、技防”基层治安治理智慧防线，大力推进以“人防”为基础，实现以“物防”和“技防”为导向的基层治安治理“智治”主体建设工程，调动基层治安治理主体应用科学技术手段和方法的积极性，提升基层治安治理主体的工作效能。通过加强基层治安治理主体应用智慧治理的思维与技术，在沈阳市公共安全平台建设的基础上，大力推进“人防”方面构建“全方位”的基层治安治理主体覆盖面，提升基层治安治理主体的信息化业务能力与水平，有助于基层治安治理主体提升专业素养，整合多元主体力量，将主体所掌握的信息资源进行优化配置，丰富管控要素。不仅如此，构建“人技合一”的基层治安治理主体工作新模式可以解决实践中智慧治理投入力度不足、技防设施落后的问题，有助于提升基层治安治理主体的工作效能。因此，基层治安治理主体建设工作应朝向科技引领方向发展，在主体建设层面以“人防+技防”为基础，实现基层治安治理多元主体的联动性，在基层治安治理主体建设的过程中融入科技要素，创新驱动领航动力。一方面，要加强多元主体之间的联动，以信息技术为抓手实现基层治安治理多元主体间的联动互通，应用区块链、大数据等技术手段实现智慧治理主体的建设，创建基层治安治理主体自平衡、自发展的科技生态治理模式；另一方面，要进一步加强基层治安治理主体现代化建设，融入现代创新元素，加大政府投入基层治安治理主体建设的资金，进一步丰富沈阳市公共安全管理平台的功能，为主体进行平台应用后期运维奠定基础，提升基层治安治理主体的工作效能，通过主体智慧治理的建设实现立体化联动防控，加强基层治安治理主体的智慧模式建设。

基层治安治理主体建设是加强基层治安治理工作的重中之重，优化基层治安治理主体的建设有助于实现基层治安治理的现代化，为“十四五”规划远景目标贡献力量。基层治安治理主体的建设永远不会止步，当前沈阳市主体建设过程中所面临的问题会在实践中得以解决，初探基层治安治理主体建设的对策可以为基层治安治理匹配必备要素，进一步发掘主体活力，可以解决社会治安治理主体参与度不高、基层治安治理主体管理水平低、基层治安治理主体工作效能差的问题，融合基层治安治理主体的“五治”助力“治安共同体”的建设，促使基层治安治理主体参与社会治安秩序的维护，为创新基层治安治理，深化平安建设，为提升基层治安治理体系与治理能力的现代化贡献力量。