论事故调查报告证据能力问题——以新《刑诉法解释》第101条为中心

冯俊伟 王玉荣

法律规定与司法实践有时会呈现出不同面向。根据我国刑事诉讼法的规定，事故调查报告难以被归入一定的法定证据种类，并且由于事故调查报告中的较多内容都系对相关证据材料、信息等的“加工”，在性质上属于传闻证据，一般也不宜作为刑事证据使用。但在司法实践中，公安司法机关在办理安全事故类刑事案件时大量使用事故调查报告，并将之作为认定案件事实的重要依据。同时，公安司法机关对于事故调查报告的使用还存在一定程度的“依赖”和“盲从”，如有研究者指出，“在基层大量的生产安全刑事案件为一般事故（是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1 000万元以下直接经济损失的事故），多数需要在事故调查报告明确需要追究刑事责任的，才进入刑事立案程序”①元明、薛慧：《事故调查报告在刑事案件办理中的运用》，《人民检察》2021年第12期。。根据笔者在北大法宝的检索，有近2万件刑事裁判文书中出现了事故调查报告这一表述，但很少有裁判文书否定或不予采纳事故调查报告。在上述背景下，事故调查报告能否作为刑事证据使用、如何作为刑事证据使用是理论研究和司法实践中的重要问题。

2021年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称“新《刑诉法解释》”）第101条规定：“有关部门对事故进行调查形成的报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用；报告中涉及专门性问题的意见，经法庭查证属实，且调查程序符合法律、有关规定的，可以作为定案的根据。”这一条文明确了事故调查报告可以作为刑事证据使用,是关于事故调查报告的证据能力规范。需要进一步讨论的是，在我国的立法框架下，事故调查报告的证据能力面临哪些争议问题，如何理解2021年新《刑诉法解释》第101条的规定，如何对事故调查报告的证据能力进行合理审查，本文将围绕上述问题进行分析，以期引起更深入的讨论。

一、事故调查报告证据能力的理论难题

事故调查报告是在行政机关主导下相关部门对事故进行调查之后形成的报告，其内容具有法定性、综合性等特点，既包括对事故发生原因、经过、结果等事实的描述，也包括对事故责任认定、相关人员的处理建议等方面的法律意见。①参见龙宗智：《立法原意何处寻：评2021 年最高人民法院适用刑事诉讼法司法解释》，《中国法学》2021年第4期；蔡智玉：《调查报告在审理中的定位及运用》，《人民法院报》2011年8月24日。由有关部门作出的事故调查报告与刑事侦查机关收集的证据相比，有三个显著的特点：一是事故调查报告形成于非刑事诉讼程序中，事故调查主体不具有刑事调查权；二是事故调查报告并非“收集”而来，而是由有关部门对事故调查中的相关证据、信息等进行分析、归纳基础上制作而成②“收集”证据与“形成”证据的区分，参见冯俊伟：《行政执法证据进入刑事诉讼的规范分析》，《法学论坛》2019年第2期。；三是事故调查报告是一种制作而成的报告（report），与证人证言、书证、犯罪嫌疑人供述与辩解等“原始”证据不同，也与书证有所区别。根据证据法原理和我国刑事诉讼法的相关规定，事故调查报告进入刑事诉讼中作为证据使用遭遇以下几个难题。

第一，事故调查主体缺乏刑事调查权。事故调查报告是行政机关或其委托的相关组织对事故进行调查形成的报告，事故调查报告作为刑事证据使用需要解决的一个问题是，事故调查主体是否有权收集或形成刑事证据，这涉及刑事诉讼中“刑事调查取证权专属性”的问题。③参见龙宗智：《取证主体合法性若干问题》，《法学研究》2007年第3期。从比较法角度观察，各国刑事诉讼法中都对刑事侦查的主体作了限定，如芬兰《初步调查法》（Preliminary Investigation Act）的规定，初查的机关只能是警察机关、海关、边防等部门，其他机关则无权进行刑事侦查；④See M.Delmas-Marty & J.A.E.Vervaele(eds.), The Implementation of the Corpus Juris in the Member States (Volume 4), Antwerpen-Groningen-Oxford, Intersentia, 2001, pp.283.根据荷兰《刑事诉讼法》第141条的规定，刑事侦查权也只能由特定机关行使，一般案件主要由检察机关和警察机关负责侦查，特别刑事犯罪则由税务或海关部门进行侦查；在意大利，根据《刑事诉讼法》第327条的规定，刑事侦查权的主体是检察机关，具体由刑事警察来执行，其他机关包括欧盟行政执法机构都无权收集刑事证据。在这一背景下，作为欧盟行政执法机构的欧盟反欺诈调查局（OLAF）收集的相关证据及其形成的调查报告，在上述成员国刑事诉讼中的运用遭遇严重障碍。⑤需要说明的是，行政机关在正常执法过程中收集的物证、书证等实物证据，只要满足刑事诉讼法的要求，可以在刑事诉讼中作为证据使用。强调刑事调查取证权专属性的意义在于，严禁行政机关直接以调查刑事案件之目的，进行相关调查取证活动。参见冯俊伟：《行政执法证据进入刑事诉讼的类型分析——基于比较法的视角》，《比较法研究》2014年第2期。例如，意大利最高法院曾在判决中指出，在刑事诉讼中，OLAF提供的报告和书面材料仅能作为犯罪嫌疑，但不能够直接作为刑事证据使用。⑥See Bernardo Cartoni, “Admissibility and value of OLAF Produced Evidence: The Italian Experience”，in Celina Nowak (ed.), Evidence in EU Fraud Cases, Wolters Kluwer Polska, 2013, pp.94.

在我国立法上，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“《刑事诉讼法》”）第52条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。”《刑事诉讼法》第43条规定，“辩护律师经证人或者其他有关单位和个人同意，可以向他们收集与本案有关的材料”。“辩护律师经人民检察院或者人民法院许可，并且经被害人或者其近亲属、被害人提供的证人同意，可以向他们收集与本案有关的材料。”根据我国刑事诉讼法的相关规定，公安司法机关、辩护人与诉讼代理人、刑事自诉案件中的自诉人和被告人等特定主体才有权调查取证。①参见万毅：《证据“转化”规则批判》，《政治与法律》2011年第1期。因此，我国的刑事调查取证权也具有专属性，非经法律明确授权的主体不得从事刑事调查取证活动。

在有关部门进行事故调查过程中，必须面对“刑事调查取证权专属性”的问题。这一问题可以从两种情形进行分析。第一种情形是，在一些事故发生后，尚不清楚是否存在犯罪行为，有关部门及时介入并进行事故调查，收集了相关证据等并形成了事故调查报告，随后发现相关人员涉嫌犯罪，依法移送给公安司法机关。第二种情形是，相关事故属于较大事故、重大事故或特别重大事故，事故发生后，根据相关情形可以判断有人员涉嫌刑事犯罪，有关部门成立调查组进行事故调查，并形成了相关事故调查报告。根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条、第18条等的规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中发现相关人员有违法行为，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，须依照规定向公安机关、监察机关和人民检察院移送。根据上述规定，在第二种情形下，相关行政主管部门应当及时将案件或案件线索移交公安机关、监察机关和人民检察院。理想的情形是，事故调查与刑事调查分别进行，并存在一定的工作配合，而非成立一定的调查组对事故中的包括涉嫌犯罪在内的全部问题进行调查。综上，刑事调查取证权具有专属性，在上述第二种情形下，有关部门进行的事故调查与刑事诉讼法、“两法衔接”的法律规定存在一定的紧张关系。

第二，事故调查程序规范化不足。 事故调查在性质上属于行政调查的范畴，从我国行政法立法来看，我国尚不存在一部专门的行政调查法，与事故调查相关的规定也较为有限。不仅如此，在学术研究方面，学者对行政调查的目的、原则、程序、权利保障以及行政调查与刑事侦查的关系等方面也缺乏深入、系统的讨论，知识储备不足。整体而言，行政调查及其学术研究还处于起步阶段。在事故调查程序方面，也不存在一部统一的事故调查程序规范，②参见王心禾：《事故调查为何频遭质疑》，《检察日报》2013年1月23日。较为重要的是国务院2007年颁发的《生产安全事故报告和调查处理条例》。但该条例是为了规范生产安全事故的报告和调查处理，并不涉及其他领域的事故调查。条例对生产安全事故的调查主体、调查组组成、调查组职责和事故调查报告的报送等作了规定，但对于事故调查程序缺乏细致规定。③参见2015年国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三章事故调查一章的规定，本章共13个条文。例如，事故调查组的权力与义务、事故调查组成员的回避、事故调查的方法、事故调查的范围、事故调查中被调查人的权利和义务、事故调查中的听证、事故调查报告的形成等。

与事故调查程序相比，我国《刑事诉讼法》及相关司法解释、部门规章、规范性文件中对于刑事调查取证程序作了细致规定。《刑事诉讼法》第2章对各类侦查行为及其程序作了细致规定，以讯问犯罪嫌疑人为例，刑事诉讼法中规定了讯问犯罪嫌疑人的主体、时间和地点、讯问中的权利告知、讯问中不得使用的方法、讯问录音录像、讯问笔录的制作（包括签名、盖章）、讯问聋哑人等的特殊要求等，其中包括较多对犯罪嫌疑人权利保障的要求。公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》中也对刑事调查取证程序作了严格、细致的规定。

综上，与事故调查程序相比，我国的刑事调查取证程序较为完善，促进了刑事调查取证权力的规范行使，也有助于保障犯罪嫌疑人、被告人的权利。“证据的形成和收集也受到法律程序的影响和约束。不同法律程序对证据有不同要求，不同程序环境也形成和塑造了不同性质的证据。”①冯俊伟：《〈监察法〉实施中的证据衔接问题》，《行政法学研究》2019年第6期。因此，在当前事故调查规范粗疏、权利保障不足的背景下，事故调查报告进入程序要求更为严格的刑事诉讼中作为证据使用，面临着理论上的挑战。

第三，事故调查报告难以归入法定证据种类。有关部门对事故进行调查后，收集、形成的证据材料包括两类：一类是与事故相关的物证、书证、证人证言、视听资料、电子数据等证据材料；另一类是事故调查组按照相关要求形成的事故调查报告。上述两类证据材料并不相同，第一类是“一手证据材料”，并未经过事故调查主体的加工或者判断，例如交通事故中，事故调查人员收集到的汽车撞击痕迹、刹车痕迹是认定事故发生、划分事故责任的重要物证，是直接来自事故调查现场未经事故调查人员加工的证据材料。第二类证据并非“一手证据材料”，而是事故调查组在向有关单位和个人了解了事故相关情况，综合相关证据、信息后，作出的对事故原因、经过、造成的损失、责任认定、处理建议等的综合判断意见，是事故调查主体结合事故情况在综合相关证据材料等的基础上形成的“二手证据材料”。从传闻证据规则角度观察，事故调查报告也存在着多重传闻的问题，在刑事诉讼中使用应当进行严格限制。美国学者指出，“之所以禁止使用事实性认定来反对刑事被告人，是担忧这种报告中多重的、具有潜在不可采性的传闻来源，会与宪法第六修正案保护刑事被告人同证人进行对质和对证人进行反询问的权利的对质条款相冲突”②[美]罗纳德·J.艾伦等：《证据法：文本、问题和案例》，张保生等译，满运龙校，高等教育出版社2006年版，第603页。。

根据我国《刑事诉讼法》第50条的规定，“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。证据包括：（1）物证；（2）书证；（3）证人证言；（4）被害人陈述；（5）犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；（6）鉴定意见；（7）勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；（8）视听资料、电子数据。证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据”。这一条文对刑事诉讼中的法定证据种类作了封闭列举式规定，根据相关理论阐释和实践做法，不属于上述法定证据种类的证据材料不能作为证据使用。③参见陈瑞华：《证据的概念与法定种类》，《法律适用》2012年第1期。其中的一个重要考虑是，防止一些低质量的证据材料进入刑事诉讼作为定案依据，以促进案件的实体公正。④参见陈卫东：《刑诉法修改有关证据制度中的几个问题》，《人民法院报》2011 年10 月12 日。在比较法上，也有部分国家存在类似规定。如荷兰《刑事诉讼法》第339条规定了法定证据范围，具体包括法院在听审中的观察、被追诉人在庭上或庭外对相关案件事实所做的陈述、证人的庭上陈述和庭外陈述、专家的庭上陈述和书面材料。

在刑事诉讼法规定的法定证据种类方面，学者作了诸多批评，如认为这一规定具有严重的形式化倾向，不当限制了可以使用的证据的范围。①参见龙宗智：《证据分类制度及其改革》，《法学研究》2005年第5期。这一点也可以从法律修改中得到印证，例如，我国在1996年和2012年的《刑事诉讼法》修改中，都增加了新的证据种类，这在一定程度上反映了原有立法的不适应性。还有学者指出，法定证据种类的规定束缚了我国证据法的发展，应当予以抛弃。②参见孙远：《论法定证据种类概念之无价值》，《当代法学》2014年第2期。但在当前立法未作调整的现实下，事故调查报告在刑事诉讼中作为证据使用，难以为《刑事诉讼法》第50条所规定的法定证据种类容纳③基于民事证据种类的相关分析，参见肖建华、袁圆：《论航空事故调查报告诉讼证明问题》，《北京航空航天大学学报( 社会科学版)》2014年第6期。，这也是事故调查报告作为刑事证据所面临的理论争议之一。

二、事故调查报告证据能力的规范解析

在比较法上，英美法国家对事故调查报告在刑事诉讼中的使用作了严格限制。④参见美国《联邦证据规则》第803条（8）的规定。在我国，从实践角度观察，事故调查报告很早就在司法实践中作为刑事证据使用，但在立法层面一直缺乏明确规定。直到2019年，应急管理部、公安部、最高人民法院和最高人民检察院印发的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称“《办法》”）对事故调查报告在刑事诉讼中作为证据使用作了初步回应。新《刑诉法解释》第101条明确规定事故调查报告可以作为刑事证据使用，是事故调查报告的证据能力规范。以下将根据相关法律规定，分析新《刑诉法解释》第101条之下的事故调查报告的证据能力问题。

（一）新《刑诉法解释》第101条的基本立场

我国2012年修正后的《刑事诉讼法》第52条第2款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”但这一规定并未涉及事故调查报告的使用问题。为了解决安全生产领域刑事案件中事故调查报告的使用难题，《办法》第25条规定：“在查处违法行为或者事故调查的过程中依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料以及经依法批复的事故调查报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”从这一规定可知，第一，这一规定突破了2012年《刑事诉讼法》第52条第2款的规定。第二，《办法》起草者意识到“物证、书证、视听资料等”与“事故调查报告”不同，对两者作了适当区分，这一基本立场是正确的。第三，《办法》中对可以作为刑事证据使用的事故调查报告作了限缩，仅限于“经依法批复”的事故调查报告。这一规定显示出《办法》制定主体对“事故调查报告难以归入法定证据种类”的回应。但必须注意的是，《办法》第25条的规定仅适用于安全生产犯罪案件，不能成为事故调查报告证据能力的一般规范。

为了有效地解决事故调查报告在刑事诉讼中能否作为证据使用的问题，新《刑诉法解释》第101条作了新规定：“有关部门对事故进行调查形成的报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用；报告中涉及专门性问题的意见，经法庭查证属实，且调查程序符合法律、有关规定的，可以作为定案的根据。”从这一条文内容来看，起草者也意识到了事故调查报告作为刑事证据使用面临的理论争议，并在一定程度上作了回应。在事故调查主体缺乏刑事调查取证权方面，本条内容并未直接作出回应，而是在条文中使用了一个较为模糊的“有关部门”的表述，有关部门是指政府或者政府部门，还是事故调查组，还是包括其他部门，该用语指代不明。从立法技术上看，这一用语需要进一步规范。在事故调查程序规范化不足方面，由于牵涉行政权与司法权的关系，事故调查程序规范化不足应当通过行政法来解决，本条内容也未做回应，而是限缩了事故调查报告作为定案依据的使用范围，即仅限于报告中“涉及专门性问题的意见”。关于事故调查报告难以归入法定证据种类的问题，在既往的理论研究和司法实践中，有不同的观点。有论者认为，事故调查报告属于一种书证，例如，在北大法宝中的100多份刑事判决中，法院将火灾事故调查报告、生产安全事故调查报告、道路交通事故调查报告等都归入了“书证”的范围。也有论者认为，事故调查报告是一种特殊的鉴定意见①参见王勇杰：《事故调查报告的刑事证据效力及完善》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2018年第6期。或认为是一种新的证据种类。②参见侯春平：《安全生产行政执法与刑事司法衔接机制研究》，《法律适用》2020年第7期。需要说明的是，书证应当与书面报告、书面陈述相区分，为行政程序、刑事起诉或审判准备的各种报告、陈述不属于书证的范畴。③See M.Delmas-Marty & J.A.E.Vervaele(eds.), The Implementation of the Corpus Juris in the Member States (Volume 4), Antwerpen-Groningen-Oxford, Intersentia, 2001, pp.289-290.事故调查报告是针对特定问题所形成的一种书面报告。在我国对司法鉴定有严格规范的现状下，事故调查报告也不属于鉴定意见，如法律上对鉴定机关、鉴定人都有严格要求。还有观点认为，事故调查报告是综合性证据，应根据采纳情况将其归属于不同证据种类，“如果是证明财产损失等客观性的事实，可以将其列为书证；如果采纳的是对事故发生原因的专业认定，可以作为鉴定意见；如果既有对客观事实认定的采纳也有对技术性鉴定意见的采纳，建议将其作为证明案件事实的书证进行归类”④参见元明、薛慧：《事故调查报告在刑事案件办理中的运用》，《人民检察》2021年第12期。。这一观点也缺乏理论正当性。在这一背景下，新《刑诉法解释》间接地回应了这一问题，即在“第五节鉴定意见的审查与认定”一节中增加第101条的规定，为事故调查报告进入刑事诉讼作为证据使用提供了规范依据。

综上，新《刑诉法解释》第101条的规定部分回应了事故调查报告作为刑事证据的理论困境，是事故调查报告的证据能力规范。但仍然存在一定不足：一是实质上并未有效地回应事故调查报告的证据种类归属问题，这一规定并未回答事实调查报告属于《刑事诉讼法》第50条哪一种证据种类的问题。当然，学者也可能从另一个角度理解，即这一规定正是通过司法解释的方式逐渐突破《刑事诉讼法》第50条关于法定证据种类的规定，预示着我国刑事诉讼法将抛弃法定证据种类制度，而是采取了一种新的开放性的证据种类。法定证据种类在理论和实践上确实存在着诸多不足，但需要在我国刑事证据制度的整体框架下考量，具体原因包括：（1）法定证据种类应当主要是限制公安司法机关的，辩方在提出辩护的过程中既可以提出证据，也可以是证据材料或者证据线索，甚至是经验法则、常情常理。刑事法制定的重要的考虑在于限制和防范国家刑罚权的恣意与滥用，刑法上的罪刑法定原则从实体上限制了国家刑罚权的边界，而刑事诉讼法上的无罪推定、证据裁判原则从追诉方式、手段上对国家刑罚权的行使作了限制；（2）我国法律上关于法定证据种类的规定，是与我国证据立法粗疏、体系性欠缺的背景密切相关的。同时，对证据形式的严格要求在一定程度上也起到了防止质量较低的证据信息进入刑事审判、作为裁判依据的功能，因此在防范刑罚权滥用方面有一定的积极作用。法定证据种类问题涉及刑事证据立法的诸多方面，我国司法实践中很多突出的证据问题都需要在整个证据立法的框架下进行考量。基于此，应当认为，新《刑诉法解释》第101条的规定仅是在法定证据种类的框架下，个别化地解决了事故调查报告的证据能力问题，不宜理解为是对法定证据种类存否的整体性回应；二是新《刑诉法解释》第101条中出现了“可以作为证据使用”和“定案根据”两种表述，给条文的解释和适用带来难题。由于在刑事诉讼法、司法解释中，“可以作为证据使用”“定案根据”这两种表述不仅多次出现，并且在不同的条文中的内涵也不一致，①参见纵博：《“不得作为定案根据”条款的学理解析》，《法律科学（西北政法大学学报）》2014年第4期。这必将影响到司法者对新《刑诉法解释》第101条内容的理解。龙宗智教授还指出：“不限制条件地使用事故调查报告，对案件质量可能带来消极影响，可能忽略司法鉴定的必要性。”②龙宗智：《立法原意何处寻：评2021 年最高人民法院适用刑事诉讼法司法解释》，《中国法学》2021年第4期。在适用这一条文时，这一问题也需要高度重视。

（二）事故调查报告及其所附证据材料作为刑事证据的区分

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第30条的规定，事故调查报告不仅包括事故发生原因、经过、造成的损失、责任认定及对事故责任者的处理建议等内容，还应当附具有关证据材料。在一些案件中，还会附有技术分析报告、专家意见等。根据《刑事诉讼法》和新《刑诉法解释》的相关规定，事故调查报告及其所附证据材料作为刑事证据使用应当依据不同的法律规定，两者的证据能力问题也应当作出一定区分。

1. 事故调查报告作为刑事证据使用

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第30条等的规定，事故调查报告必须附有相关证据材料。这一要求的目的在于：首先是为政府在批复事故调查报告时进行实质审查、判断证据是否充分提供依据；③参见济南市历城区人民政府、齐鲁制药有限公司二审行政判决书，济南铁路运输中级法院(2020)鲁71行终36号行政判决书。更重要的是，在事故调查中发现相关行为涉嫌犯罪时，事故调查主体有义务向公安司法机关提供与案件相关的证据材料。由于事故调查报告是对相关事实、证据、信息等的“加工”，事故调查主体也有义务提供其作出事故调查报告所依据的 “原始证据材料”。因此，未附具相关证据材料的事故调查报告不具有证据能力，不应当作为刑事证据使用。

由于事故调查报告内容具有综合性，事故调查报告如何作为证据使用也是需要解决的问题。从理论上看，由于事故调查报告内容复杂，很多方面涉及责任划分和法律适用，龙宗智教授指出，事故调查报告中“相当一部分不具有证据性质。将其一般性地确认为证据，并不妥当”④同注②。。在这一背景下，新《刑诉法解释》第101条从内容方面对事故调查报告的使用作了限定，即“报告中涉及专门性问题的意见，经法庭查证属实，且调查程序符合法律、有关规定的，可以作为定案的根据”①这里涉及专门性问题的概念，深入阐释参见刘振红：《司法鉴定：诉讼专门性问题的展开》，中国政法大学出版社2015年版，第1-6页。。 参与司法解释起草者解释到，“事故调查报告中常常会涉及其他事项，有关事项与事实认定无关或者不属于专门性问题的，不具有证据性质，不能作为定案的根据”②喻海松：《刑事诉讼法修改与司法适用疑难解析》，北京大学出版社2021年版，第163页。。学者也指出，“对于事故调查报告中与案件事实无关的内容，特别是涉及相关行为法律性质的判断，不能作为证据使用，也不能作为司法机关认定案件性质的依据”③刘静坤：《最新刑事诉讼法司法解释：条文对照与适用要点》，法律出版社2021年版，第83页。。

从语义分析来看，新《刑诉法解释》第101条排斥了事故调查报告中关于事故责任认定、处理建议等内容作为证据的使用，这对于扭转实践中司法机关过分依赖事故调查报告的现状有重要作用。最高人民检察院颁发的检例第95号案件中也明确指出，“调查报告对事故原因、事故性质、责任认定、责任者处理等提出的具体意见和建议,是检察机关办案中是否追究相关人员刑事责任的重要参考,但不应直接作为定案的依据,检察机关应结合全案证据进行审查,准确认定案件事实和涉案人员责任”④《最高人民检察院发布第二十五批指导性案例》（上），《中国应急管理报》2021年1月28日。。按照本文的理解，事故调查报告中仅“涉及专门性问题的意见”才能作为刑事证据使用，“经法庭查证属实，且调查程序符合法律、有关规定”，相关意见可以作为认定案件事实的基础。

2. 事故调查报告所附证据材料作为刑事证据使用

事故调查报告的移交应当附具相关证明材料。对于所附具的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料而言，这些证据材料不仅可以作为事故调查报告的支撑材料，在符合刑事诉讼法的相关规定时，还具有独立的证明价值。在事故调查报告的证据能力被否定后，相关物证、书证也可以作为证据材料使用。2018年《刑事诉讼法》第54条第2款规定，“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。新《刑诉法解释》第75条第1款对这一条款作了进一步解释。根据上述规定，事故调查组与事故调查报告一起移送的物证、书证、视听资料、电子数据等实物类证据在符合法律规定条件的情形下，可以直接作为刑事证据使用。需要进一步分析的是，事故调查中收集的言词证据、技术分析报告、专家意见是否可以作为刑事证据使用。2018年《刑事诉讼法》第54条第2款将直接进入刑事诉讼中使用的行政执法证据限定为“物证、书证、视听资料、电子数据等”，新《刑诉法解释》第75条第1款中的“物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料”中的“等”字也属于“等内等”，原则上不包括鉴定意见、勘验笔录、检查笔录和言词证据。⑤同注②，第138页。这一基本立场在刑事审查参考案例中也有体现， 对于公安机关收集的言词证据在刑事诉讼中使用的问题，法院指出，“在刑事立案后，对行政执法中收集的言词证据，认为确有必要作为刑事证据使用的，应当由侦查人员依据刑事诉讼法的规定在告知权利与义务、相关法律后果后，向证人、当事人重新取证”⑥参见最高人民法院刑事审判一至五庭主办：《刑事审判参考》(总第97集)，法律出版社2014年版，第101页。。因此，事故调查中的证人证言、被调查人陈述等言词证据不得在刑事诉讼中作为证据使用。对于技术分析报告和专家意见，在个案中可以根据新《刑诉法解释》第100条的规定进行审查判断。①该条第1款规定，“因无鉴定机构，或者根据法律、司法解释的规定，指派、聘请有专门知识的人就案件的专门性问题出具的报告，可以作为证据使用”。按照刑事诉讼法司法解释起草小组的解释，行政执法中的鉴定意见、勘验笔录、检查笔录在例外的情形下，可以根据案件具体情况进行处理。②参见姜启波、周加海、喻海松等：《〈关于适用刑事诉讼法的解释〉的理解与适用》，《人民司法》2021年第7期。

三、事故调查报告证据能力的审查认定

根据新《刑诉法解释》第101条的规定，“有关部门对事故进行调查形成的报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用”仅表示一种可能，在具体案件中，公安司法机关还应当对事故调查报告的证据能力进行审查。在比较法上，美国《联邦证据规则》第803条（8）的规定，公共机构根据法律授权调查所做的记录、结论在具有可靠性的情形下，可以在诉讼中作为传闻证据例外而使用③在民事诉讼中，原被告双方都可以使用这一例外，但在刑事案件中，仅被告一方可以援引该例外。参见王进喜：《美国〈联邦证据规则〉（2011年重塑版）条解》，中国法制出版社 2012年版，第272页。。这里的可靠性涉及相关调查的及时性、调查主体的中立性和专业性、对关键证据信息源的关注等方面④[美]罗纳德·J.艾伦等：《证据法：文本、问题和案例》，张保生等译，满运龙校，高等教育出版社2006年版，第611页。。 笔者认为，在新《刑诉法解释》第101条的适用过程中，公安司法机关对事故调查报告（不包括其附具的证据材料）的证据能力的审查包括如下方面。

（一）事故调查主体的中立性

有关部门对事故进行调查需要形成一定的调查主体，在实践中，由于事故有不同分类，不同事故的调查主体要求并不相同。如《生产安全事故报告和调查处理条例》第3条区分了一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第19条、第20条的规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。“因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化,依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的,上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。”同时，该条例对调查组成员也有规定，“由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成,并应当邀请人民检察院派人参加”。有论者评价到，我国的事故调查主体主要由不同利益主体组成，缺乏中立性。⑤参见薛澜、沈华、王郅强：《“7·23 重大事故”的警示——中国安全事故调查机制的完善与改进》，《国家行政学院学报》2012年第2期。这是当前事故调查主体方面存在的主要问题之一。

在当前的立法框架下，应当贯彻事故调查主体客观、中立的要求。这也是行政调查中贯彻自然正义中“任何人不得做自己的法官”这一原则的基本要求，具体言之包括：一是调查主体不得与被调查的事故有直接利害关系；⑥参见《生产安全事故报告和调查处理条例》第23条。二是调查主体不得与事故发生单位及可能的责任人等有利害关系。在一些事故调查中，调查主体或者来自于事故发生单位直接主管部门或者事故发生单位的上级单位，并不符合事故调查组成员客观中立的要求，也会直接影响事故调查报告的可靠性和权威性。在这方面，如果个案中事故调查主体的客观性、中心性存在较大问题并影响到事故调查报告的可靠性，法院应当否定其证据能力。

（二）事故调查人员的专业性

事故调查的专业性是事故调查报告发挥证明作用的前提，也正是事故调查中专家依据专业知识对专门性问题进行的判断，才使得事故调查报告可以作为刑事证据使用。在行政实践中，一些行政机关工作人员在某些专业领域长期工作，具有或积累了一定的科学知识或专业知识。相较而言，司法人员在一般情形下并不具备相关领域的专业知识，并且在一些重大、特大事故中也缺乏相应的调查能力。因此，正是考虑到事故调查（人员）的专业性，以及司法权与行政权的区分，新《刑诉法解释》第101条才规定，相关调查主体对事故进行调查形成的报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用。2016年中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中也规定，“建立事故调查分析技术支撑体系，所有事故调查报告要设立技术和管理问题专篇，详细分析原因并全文发布，做好解读，回应公众关切”。

综上，事故调查的专业性尤为重要，但事故调查是由相关人员进行的，因此，事故调查人员的专业性必须被高度重视。参照《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，应当重视的是：一是事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，在这方面，行政执法部门就有很多不同领域的专家；二是事故调查组可以聘请专家进行技术鉴定或专业分析；①《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第28条规定，事故调查处理，需要委托有关机构进行技术鉴定或者对铁路设备、设施及其他财产损失状况以及中断铁路行车造成的直接经济损失进行评估的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的机构进行技术鉴定或者评估。三是事故调查组中的专家应当直接从事调查工作，对“专门性问题”作出专业判断，不应当再交由其他执法人员进行。在具体案件中，如调查组中缺乏相应领域的专家或者相关专家未从事事故调查工作，也未聘请专家进行技术鉴定、分析等，则事故调查报告也不应作为刑事证据使用。在司法实践中，在一些案件中也出现了辩护人对事故调查组成员专业性进行质疑的案件，法院也做了一定的回应。②参见“卢立绵等玩忽职守、重大责任事故案”，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2017)新01刑终175号刑事判决书。

（三）事故调查程序的正当性

科学、规范的事故调查程序是保障事故调查结果客观、公正的前提，我国当前缺乏统一、完整的事故调查程序。由于程序规定缺乏，事故调查中对于被调查人和其他利害关系人的权利保障也不足，这也带来了事故调查作为刑事证据使用的理论难题。

在事故调查领域，存在着一些法律规定，其中《生产安全事故报告和调查处理条例》是当前最重要的事故调查规定之一，但其适用范围有限，涉及事故调查的条文也仅有13个，具体到事故调查程序领域则更少。在其他事故调查领域，《火灾事故调查规定》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》《中国民用航空飞行事故调查条例》《海上船舶污染事故调查处理规定》《电力安全事故调查程序规定》等对一些特定领域的事故调查程序作了规定。最高人民检察院、中央纪委国家监委等部门也出台了一些与重大责任事故相关的法律文件。①例如，最高人民检察院《人民检察院〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的实施办法》、中央纪委国家监委《开展特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作规定（试行）》、中央纪委办公厅、中宣部办公厅、国家监委办公厅、应急部办公厅《关于在特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查中加强协作配合的意见（试行）》。但整体而言，在事故调查领域：一是缺乏一般的事故调查程序规定，现有的相关规定中对于事故调查的目的、范围、方式以及事故现场维护、证据收集与保管、相关人员的协查义务、重新调查等方面都缺乏规定；二是现有的生产安全等领域的事故调查程序尚不完善，与正当程序的要求还有差距，缺乏对被调查人程序参与、权利保障的规定②参见方世荣、谢建义：《正当程序视域下我国生产安全事故调查程序的完善》，《江汉论坛》2021年第3期。； 三是在公共安全等领域的事故调查程序缺失，例如，在《白银景泰“5·22”黄河石林百公里越野赛公共安全责任事件调查报告》中就写到，事故调查参照了国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》等文件。

综上，在当前事故调查程序不完善的情形下，法院应当从正当程序理念出发，重视对事故调查程序、事故调查程序中权利保障的审查。对于严重违背正当程序要求作出的事故调查报告，不得作为刑事证据使用。

（四）事故调查结论的可靠性

事故调查结论的可靠性也涉及事故调查主体的中立性、事故调查人员的专业性和事故调查程序的正当性等，但从狭义而言，事故调查结论的可靠性审查可以从两个方面进行。

一是形式可靠性方面，事故调查报告应当附具相关证据材料，并应当符合签名的要求。例如，《生产安全事故报告和调查处理条例》第30条规定，事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。《电力安全事故应急处置和调查处理条例》第24条规定，“事故调查报告应当附具有关证据材料和技术分析报告。事故调查组成员应当在事故调查报告上签字”。因此，对于未附具相关证据材料的事故调查报告，不得作为刑事证据使用。根据2019年，应急管理部、公安部、“两高”印发的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第25条第2款的规定，“事故调查组依照有关规定提交的事故调查报告应当由其成员签名。没有签名的，应当予以补正或者作出合理解释”③对签名问题的解释，也可参见“张庆不服被告济南市历城区人民政府于2019年9月29日作出的《关于“5.18”齐鲁药物研究院一般容器爆炸事故调查报告的批复》”一审行政判决书，济南铁路运输法院行政判决书，(2019)鲁7101行初50号。。因此，对于事故调查报告中未有适当签名，且未能补正或作出合理解释的应当依法排除。但在司法实践中，个别法院并未严格适用这一规定，对于缺乏签名的事故调查报告也予以采信作为证据使用④参见“郝某某玩忽职守案”，山西省晋城市中级人民法院二审刑事裁定书，(2015)晋市法刑终字第367号。。

二是实质可靠性方面，司法机关应当依照证据裁判原则对事故调查报告的内容进行审查。具体言之，应当审查事故调查报告所附具的相关证据材料能否有效支撑事故调查报告针对特定事实问题作出的结论，即相关证据材料能否证明事故调查报告中的结论。如果通过对在案证据的分析，发现事故调查报告所附的相关证据材料存疑或者相关证据材料不能证明事故调查报告中的结论，则应否定事故调查报告的证据能力。例如，在一起重大责任事故案件中，法院指出，“综合本案后期其他证据，本案事故调查组所做事故调查报告、分析系基于陵县鲁某工贸相关人员虚假的言辞和书证得出，严重脱离实际，不符合案件事实，相关事故调查报告不予认定”①参见“白某、牛某重大责任事故一审刑事判决书”，山东省德州市陵城区人民法院刑事判决书，(2019)鲁1403刑初59号。。综上，司法机关必须重视对事故调查报告的实质审查，摆脱对事故调查报告的迷信和盲从，强化司法权的最终判断。

（五）事故调查报告审查的“双重性”

对事故调查报告的审查应当具有“双重性”②参见冯俊伟：《行政执法证据进入刑事诉讼的规范分析》，《法学论坛》2019年第2期。：一是要审查事故调查程序等是否符合行政法律规范的规定；二是要根据刑事诉讼法及其司法解释等的规定，审查事故调查报告是否符合刑事诉讼法律规范的要求③相同主张，参见元明、薛慧：《事故调查报告在刑事案件办理中的运用》，《人民检察》2021年第12期。。按照新《刑诉法解释》第101条的规定，法院在审查事故调查报告时，应当审查（事故）“调查程序是否符合法律、有关规定”，这里的“法律、有关规定”一般是指行政法律规范。但事故调查报告作为证据在刑事审判中使用，还不得属于刑事证据排除的范围，需要符合刑事庭审的相关规定④比较法的一个例证是，瑞典虽然规定了证据自由原则，但任何材料或信息，还要符合集中原则、直接原则、口头原则的要求才可以作为证据使用。See M.Delmas-Marty & J.A.E.Vervaele(eds.), The Implementation of the Corpus Juris in the Member States (Volume 4), Antwerpen-Groningen-Oxford, Intersentia, 2001, pp.373-374.。在这一背景下，笔者认为，从专家向公安司法机关提出专业意见的角度出发，事故调查人员对专门性问题的判断与有专门知识的人针对专门性问题出具的报告并无本质差异，在规则上应当采用同样的规定，因此，应当借鉴新《刑诉法解释》第100条的规定，要求事故调查组中针对专门性问题作出判断的人员在必要时出庭，经人民法院通知，相关人员拒不出庭作证的，事故调查报告中针对专门性问题的意见不得作为定案依据。

四、结 语

事故调查报告是有关部门关于事故发生原因、经过、结果、责任认定、处理建议等的综合性报告，与物证、书证、视听资料、电子数据等证据明显有别，事故调查报告的证据能力问题存在理论争议。新《刑诉法解释》第101条规定对这一问题作了回应，是事故调查报告的证据能力规范。在具体案件中，应当区分事故调查报告的证据能力与事故调查报告所附的证据材料的证据能力。在当前的立法框架下，对事故调查报告证据能力的审查，应当从事故调查主体、调查人员、调查程序、调查结论等方面进行。从长远来看，由于我国当前的事故调查制度存在局限⑤参见李长城：《对事故调查组的质疑》，《法律科学（西北政法大学学报）》2007年第5期。，应当探索较为独立的第三方事故调查制度，完善事故调查主体、调查程序、调查期限和调查报告内容等，促进事故调查报告在刑事诉讼中的规范使用。