1949—1966年中央局（分局）的发展历程及经验启示

□杨云成 李照唐

中央局（分局）是中共中央在中央机关以外的地方设立的一级组织机构，以指导一个省或几个省的省级党委或指导一个根据地若干个区党委工作。回溯新中国成立初期至“文化大革命”前后各中央局（分局）设立和发展的历程，一方面，有助于我们认识社会主义革命和建设的曲折探索过程；另一方面，对于当前解决维护中央权威与发挥地方积极性、畅通国内大循环、完善党的领导方式等也具有一定的启示。

一、新中国成立初期各中央局和中央分局的设立

新中国成立初期，党中央决定在中央和地方之间依然沿用革命战争时期的大区制度。1949年前后，全国先后设立华北、东北、华东、中南、西南、西北等6个大行政区，中央在各大行政区均派出代表机构——中央局；在山东、广东、新疆、内蒙古等地设立4个中央分局。其基本情况如下：华北局是中共中央在华北地区的代表机构，领导河北、山西、平原、察哈尔、绥远五省委和北平、天津两市委的工作。1949年11月6日，中共中央决定内蒙古分局归华北局领导；东北局领导辽东、辽西、吉林、黑龙江、松江、热河6个省委和旅大区党委以及沈阳、抚顺、鞍山、本溪4个市委（后改设旅大、长春、哈尔滨、沈阳、抚顺、鞍山、本溪7个市委）；华东局领导山东分局、上海市委和苏、皖、浙、闽4个省委；中南局领导豫、鄂、湘、赣、粤、桂6个省委；西南局领导川、云、贵、西康四省和重庆市的各方面工作；西北局对陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省和西安市的政治、经济、军事、文化工作实行全面领导；山东分局领导济南、青岛、烟台市委，淄博工矿特委、地委、市委，以及昌潍、胶州、聊城等地委；华南分局领导广东、广西两省委和香港工委；新疆分局统一领导新疆地区的各项工作，同时接受西北局的领导；内蒙古分局下属地方组织有中共东部区委员会（领导呼纳盟、兴安盟、昭乌达盟和哲里木盟党组织）、察哈尔蒙地委、锡林郭勒盟委。各中央局内设组织部、宣传部、统战部、政策研究室、纪律检查委员会等部门，编制在450人至700人之间。

各中央局和中央分局是在充分考虑各地在政治、经济、文化等方面差异的基础上建立的。在当时的历史条件下，这两个组织机构的设立为各行政大区推进民主改革、恢复和发展社会经济以及稳定社会秩序提供了有力支持，在建立和巩固新生人民政权的斗争中发挥了重要作用。

二、国民经济第一个五年计划与中央局（分局）的撤销

在恢复国民经济中，为进行有计划的经济建设，1951年，中央即着手研究编制第一个五年计划。从1953年开始，经济建设工作成为整个国家的中心任务。“当着我国开始执行发展国民经济第一个五年计划的时候，为了加强中央对经济建设的集中统一的领导和加强省、市、自治区的领导，同时为了解决中央一级和大批新建厂矿的干部需要，中央决定撤销了各中央局和中央分局”[1]（P50）。中央局（分局）的撤销与实施第一个五年计划紧密相关，其内在逻辑如下：

（一）执行第一个五年计划，迫切需要加强中央集中统一领导

在第一个五年计划所确定的基本任务中，最重要的是“集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的一五六个建设单位为中心的、由限额以上的六九四个建设单位组成的工业建设，建立我国的社会主义工业化的初步基础”[2]（P410）。期间，中央还特别注意使工业和农业、重工业和轻工业的发展保持适当比例的问题，为此要求“地方的计划同中央各部的计划结合起来，在中央统一领导下，首先保证重点工程的建设，同时充分地发挥地方的积极性和创造性”[2]（P408）。在迫切需要优化全国资源配置，实现“全国一盘棋”的形势任务下，既有的中央与地方之间的领导体制和领导关系，成为加强中央集中统一领导的最大障碍。

新中国成立初期，全国设有6个大行政区，各大区军政委员会或人民政府既是中央人民政府的代表机关，也是地方政权的最高机关；大规模经济建设即将开始前，中央人民政府决定撤销大行政区军政委员会或人民政府，成立大区行政委员会。“大区行政委员会是代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关”[3]（P373），不再是地方的最高政权机关。尽管如此，大区行政委员会的组织机构基本上与改革前的军政委员会或人民政府类似，只是将原来所设的各部一律改为局（处），将一部分局（处）交中央主管部门直接领导。但是，相关工作仍受大区行政委员会有关指导性委员会的指导和监督。这种领导体制不利于调动全国力量进行大规模经济和文化建设的中心工作。刘少奇对此有深刻论述，他指出：“现在各项社会改革已经完成，已经到了实行大规模的计划经济的建设时期，需要中央统一集中。领导上的统一集中是实行大规模经济建设的必要条件。有很多建设事业，必须集中全国力量来做，而绝不是一个大区或一个省市的力量所能胜任的”[4]（P324）。这是撤销各中央局、中央分局的客观条件。

（二）执行第一个五年计划，“党和政府的中央机构必须加强”

1952年7月，中央转发了东北局关于改变大行政区机构和任务初步方案的通知，指出“由于经济建设即将成为我们国家的中心任务，党和政府的中央机构必须加强”。如何加强？刘少奇指出：“大区一级机构有十五万人，干部有好几万人”[4]（P325），如果撤销大区一级党政机构，党和政府的中央机构及其对经济建设的领导能力就可以得到加强。加强党和政府中央机构的实践，加速了撤销各中央局、中央分局的进程。

1.抽调各中央局书记及其他相关干部到中央工作，以加强党中央的领导。国家进入全面建设时期后，党中央领导体制和工作机制存在明显的“供需”矛盾：一方面，第一个五年计划中各方面建设工作的实施都需要党中央的集中统一领导；另一方面，“党中央的负责同志过少而工作却十分繁重”，“党中央的办事机构已远不能适应这样的要求”[5]（P580）。为解决这一问题，首先是“加强中央现有的各部、委、办公厅的组织及其工作，并增设一些新的部委。”[5]（P580—581）1952年7月18日，刘少奇向中央呈报由杨尚昆、安子文起草的《关于加强党中央办事机构的意见》，指出在健全原有部门的基础上，增设工业、财政贸易、交通运输、政法工作和农村工作等部门。在中央成立新的部门后，干部配备又成为了一大难题；但因工作需要，抽调得力干部充实新部门人手势在必行——中央明确指出：“拟于明年初调各中央局书记及其他若干同志来中央工作”。其具体安排如下：高岗任计划委员会主任，饶漱石任中央组织部部长兼管工会、青年团和妇联工作，习仲勋任中央宣传部部长兼管政府文委工作，邓子恢任农村工作部部长并协助高岗计划委员会工作，彭真任政法工作部部长，工业部、财政贸易部、交通运输部或由李富春、薄一波、贾拓夫担任部长，或暂缺，由中央局选调可以担任副部长者作实际工作，由高岗、邓子恢管理这三部门工作[6]（P333—334）。中央指出，上述成立的新部门工作人员可由中央和大行政区之各有关业务部门选择抽调。

2.调各中央局、各大行政区得力干部，充实中央人民政府职能部门。1952年11月，中央人民政府委员会第19次会议决定设立国家计划委员会。国家计划委员会直属于中央人民政府，高岗任主席，邓子恢任副主席，陈云、彭德怀、林彪、邓小平、饶漱石、薄一波、彭真、李富春、习仲勋、黄克诚、刘澜涛、张玺等为委员。这些人员大多是从各中央局、中央分局抽调过来。另外，贸易部、粮食部、第一机械工业部、第二机械工业部、建筑工程部、地质部等部门分设后，各大行政区、中央局的干部也被委以重任。如中共中央华东局财经委员会副书记曾山为商业部部长、华东军政委员会贸易部部长吴溉之为商业部副部长，西南军政委员会工业部部长段君毅、华东军政委员会工业部部长汪道涵为第一机械工业部副部长，中南军政委员会工业部部长刘杰为地质部副部长。

（三）执行第一个五年计划，工业战线干部亟需充实

第一个五年计划中的每项重大建设工程的进度计划，都要服从于整个国家建设计划，任何一项工程的延迟，均事关整个建设计划的实施。这就要求必须依据建设工程需要及时配备优秀干部。尽管“从1952年到1953年，抽调了数万名干部到工业部门和重点工程建设单位工作，初步加强了工业战线上的骨干力量”[7]（P748），但是仍有较大缺口。1953年11月22日，《人民日报》发表社论，明确指明了实施大规模建设中的另外一个“供需”矛盾。“不只是很多正在建设的企业需要补充大批干部，而且很多新的企业、特别是苏联帮助我们新建、扩建和改建的一百四十一项巨大建设中的若干项目，直到现在还没有配备必要的负责干部”[8]。1953年11月24日，中央作出了《关于同意调配干部，团结改造原有技术人员及大量培养训练干部的决定》，根据统一调整、重点配备、大胆提拔的原则，提出了6条措施；其中第1条“对全国地委以上党政机关和各厂矿的主要干部及其他适于转入厂矿工作的干部进行一次统计，统一制定分期分批调配干部的计划”、第2条“精简行政机关，抽出一批条件适合的干部，转入厂矿企业中工作”、第3条“根据紧缩上层领导机关、充实下层生产单位及基本建设单位的原则，除保留必不可少的机关工作人员外，对其余机关干部应尽量派到厂矿企业中去工作”[9]（P488—489），均涉及抽调各中央局、中央分局和各大行政区干部的问题。

为全面进行第一个五年计划建设，1954年4月27日，毛泽东主持召开中央政治局扩大会议，决定“撤销大区一级党政机构和增设一些中央工作机构”[10]（P237）；1954年12月前，6个大区的行政委员会全部撤销，相对应的6个中央局也停止办公。中共山东省委、中共广东省委、中共新疆维吾尔自治区委员会、中共内蒙古自治区委员会成立后，4个中央分局也相继撤销。各中央局（分局）的撤销既加强了中央对各省、市、自治区经济建设工作领导，提高了工作效率，又最大限度地消除了“地方分散主义”的羁绊，也为在当时的历史背景下肃清“高饶事件”在全国范围内造成的不良影响创造了条件。

1954年9月，中共中央华东局向中央建议，为加强对上海、江苏、浙江工作的领导，建议成立上海中央局。10月28日，中央电复同意，并决定由柯庆施、陈丕显、潘汉年等人组成，书记1人，委员11人，主要领导上海市委，并对江苏、浙江两省委的几项主要工作保持领导关系。工作机构仅设1个办公室，下分3个组，主抓秘书、财贸、农村等方面的调研工作[11]（P117）。

三、“建立本地区比较完整的经济体系”与各中央局的重新设立

超额完成第一个五年计划、通过整风运动取得思想战线和政治战线的基本胜利后，1957年11月，毛泽东在莫斯科会议上又提出“在十五年或者更短一点时间内在钢铁及其他主要工业生产品方面赶上或者超过英国”的任务，并提出“一个新的生产高潮已经和正在形成”[12]（P293）。1958年5月，党的八大二次会议正式通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。为实现工业生产的“大跃进”，中央认为必须充分发挥地方积极性，并提出了中央工业和地方工业必须同时并举的建设方针，倡导地方建设独立完整的工业体系和经济体系。1958年8月，毛泽东在参观天津市工业技术革命展览会时指出，为应对原材料不足，“地方应该想办法建立独立的工业体系”[12]（P406）。

（一）建立独立完整工业体系的几种考虑

1.发挥地方的积极性和主动性。全国工业体系“一盘棋”下，重点工程往往分布在少数地区，地方建设的积极性和主动性受到抑制。此外，在全国“一盘棋”中，中央侧重建设大型工程、地方侧重小型建设，中央侧重制造、地方侧重修配，这种工业分工也增加了地方在发展中对中央的依赖性。党中央认为，中央工业和地方工业应当同时并举，这是促进全国各地经济实现较为均衡发展的机制保障。在为农业服务、为国家大工业服务、为城乡人民生活服务、为出口服务中，在与地方农业相互支援中，将会大大加快我国工业化的速度和农业技术改造的速度。

2.促进地方建设事业高速度发展。在既有的发展格局中，地方某些产品的协作半径增加，产品生产周期延长，交通运输紧张状况愈来愈凸显出来。例如“过去制造汽轮机轴，要在北满浇钢锭，在沈阳锻打，到太原去热处理，再到上海加工装配”[13]。这种往返折回与多快好省的建设路线明显不符。若地方建立比较完整的工业体系，“一省一盘棋、各省成体系”，能够较好地解决本地发展所需要的原料、动力、材料等物资。

3.降低生产成本。地方工业体系不完整，原料需要跨区域调配，这就导致产品生产成本和不必要的损耗增加。“上海过去只有炼钢设备，没有炼铁设备，每年要用几十万吨生铁电钢，需要从几千里以外的鞍山、本溪等地运来”[13]。不仅运费高，而且炼铁成本增加。建立较独立完整的工业体系对降低成本、增加地方积累具有重要作用。

（二）从“区域性协作会议”到“协作区委员会”

地方如何建设较为独立完整的工业体系和经济体系，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人进行了不断探索。

1.召开区域协作会议。1957年12月31日，毛泽东向国家计划委员会传达了关于经济工作计划的几点指示，其中第二条提出“联省、协作的办法，逐步过渡到经济中心。是否考虑按过去的大区，以一个大城市为经济中心，结合周围省市考虑通盘的协作规划”[14]（P20）。如以沈阳为中心的东北地区，以西安、兰州为中心的西北地区，以广州为中心的华南地区等协作区域，在此基础上逐步形成经济区。1958年1月，毛泽东在杭州主持召开华东四省一市党委第一书记会议时，提出要在“全国搞几个经济协作的区域，有些省可以交叉，各地要相互支持，要认庙不认神”[12]（P273）。

在这种思想的指导下，1958年2月，中共中央作出了《关于召开地区性协作会议的决定》。该决定将全国划分为7个协作区域：辽宁、吉林、黑龙江、东蒙为东北协作区，北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古、河南为华北协作区，上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、江西为华东协作区，广东、广西、湖南、福建、江西为华南协作区，湖北、湖南、江西、河南、安徽为华中协作区，云南、贵州、四川、西藏、陕西为西南协作区，陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏为西北协作区，每一个协作区指定一位省、市委书记为会议召集人[15]（P76—77）。在工作机制方面，各区的协作会议每年至少要召开4次，也可根据工作需要召开省际会议或者由各省专业部门参加的专业会议。此外，为方便协作的展开和经验的交流，北京、上海等9个市委也可轮流召开各大城市会议，各区的协作会议和各大城市会议可以邀请党中央和国务院的有关部门同志参加。在当时，设置协作区会议，一方面是为了给各省、市、自治区提供一个相互交流、互通有无的平台，促进各地区在中央的统一规划与领导下共同建设社会主义事业；另一方面也是为了保证社会主义经济的计划性和节约原则，减少生产过程中的浪费、往返折回和种种混乱现象，以使生产部门与生产部门之间、工业部门与工业部门之间、原材料的供应和销售之间保持必要的平衡，尽可能地保证工农业生产“大跃进”的实现。

2.成立协作区委员会。在中央工业和地方工业同时并举、大型企业和中小企业同时并举的“双并举”方针指导下，全民办企业、全民办工业的积极性被调动起来。为适应社会主义建设事业发展的新形势，中央又提出了“全面规划、分级平衡、点面结合、以点带面”的发展方针。这种形势下各协作区“按照本区的具体情况，拟定工业特别是大型工业的合理布局和经济发展计划的统一安排，就显得更加重要了”[16]（（P121）。1958年2月，中央提出设置的区域性协作会议显然无法承担这一新的历史任务。1958年6月1日，中央作出了《关于加强协作区工作的规定》，重新划分协作区，进一步明确协作区的任务和组织领导体系，并设立协作区委员会，“以便根据我国幅员广大、资源丰富、人口众多的特点，进一步地在中央集中领导下，按照全面规划，逐步形成若干个比较完整的工业体系的经济区域”[15]（（P120）。尽管全国仍划分为7个协作区，但是与之前相比有四大区别：第一，改变了过去同一省、自治区可属不同协作区的设置方式——如陕西由原属西北、西南两协作区变为单属西北协作区，东蒙与内蒙古合并、共属华北协作区；第二，在领导机构设置上，变过去指定某一省委、市委书记作协作区会议召集人为在每个协作区都成立协作区委员会，作为协作区的领导机构，协作区委员会的组成人员是相关省、市、自治区党委第一书记和其他必要的人员；第三，在工作机构方面，根据规定，在各协作区委员会下设协作区经济计划办公厅作为办事机构，接受国家计划委员会和国家经济委员会的指导；第四，重新划分后的协作区任务更加明确，主要负责保障地区工业部门合理布局、在区域内以强带弱、避免重复建设、减少资源浪费和产品积压、研究区域年度和长远计划等。

无论召开区域性协作会议，还是设置协作区委员会，各协作区在拟定工业布局和统筹区域经济发展计划方面都取得了一定成绩。

（三）从“协作区委员会”到“中央局”

在“大跃进”中，国民经济受到破坏，人民生活出现了较大的困难。1961年11月，党的八届九中全会正式对国民经济进行调整，提出了“调整、巩固、充实、提高”的具体方针。在回答如何适应调整国民经济需要同时“争取在不太长的时间内基本建成若干个以一定区域为单位的各有特点、不同水平分工协作的经济体系”[17]（P50）的问题上，中央认为作为经济协作机构的区域协作会议和协作区委员会，工作范围和权力受到较多限制，急需要建立新的机构以代表中央加强对各省、直辖市、自治区党委的领导，特别是对建立区域性的比较完整的经济体系工作的领导。

1960年9月，中央政治局召开会议决定成立华北、东北、华东、中南、西南、西北6个党的中央局：华北局，领导北京、河北、内蒙、山西4个省、市、自治区；东北局，领导黑龙江、吉林、辽宁3个省；华东局，领导上海、江苏、浙江、江西、福建、安徽、山东7个省、市；中南局，领导广东、广西、湖南、湖北、河南5个省；西南局，领导四川、云南、贵州、西藏4个省、区；西北局，领导陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏5个省、区。华东局成立后，撤销了中央上海局。各中央局成立后，各大区不设置相应的行政机构。各中央局“以建立本地区的比较完整的经济体系为其主要任务”，同时“对本地区的政治、经济、文化、军事、党组织等各项工作，进行全面领导和统一安排，从各方面加强政治思想工作和党的组织建设”[17]（P51）。出于建立本地区各有特点、不同水平、分工协作经济体系的考虑，各中央局设置了计划委员会，其下设立了统计局或统计处。“文革”开始后，各中央局先后撤销。

四、基本经验和启示

回顾中央局（分局）的建立、撤销、重新建立的过程及其内在的驱动因素，我们既可以看到中国共产党从领导体制角度探索社会主义建设规律的努力，也可以发现为了正确地处理中央与地方关系，实现在维护中央权威的同时充分发挥地方积极性的目标，中国共产党曾进行过反复的探索和尝试。尽管在一些问题上出现过挫折，但是，成功的经验与失败的教训都为之后探索出一条适合中国国情的社会主义现代化建设道路提供了经验借鉴。

（一）健全党的组织体系，形成既维护中央权威又能发挥地方积极性的体制机制

无论撤销还是设立中央局（分局），维护中央权威的同时确保地方的自主性和积极性，是一个重要考量。在推动国家治理体系和治理能力现代化背景下，这一问题也应当有新的时代回答。健全和完善党的组织体系是回答这一时代之问的重要方面。习近平总书记指出：“严密的组织体系，是马克思主义政党的优势所在、力量所在”。只有“党的各级组织都健全、都过硬，形成上下贯通、执行有力的严密组织体系”[18]，中央和地方才能各司其责、有效运转——这也对中央组织、地方组织、基层组织提出了不同的实践要求。首先，中央组织内必须有绝对权威和集中统一的领导，这是健全和完善党的领导体制的必然要求，也是总结百年党史正反两方面经验教训得出的必然结论，同时还是坚持和加强民主集中制的重大问题。其次，为防止出现“中梗阻”问题，地方党委应成为“坚决听从党中央指挥”的坚强组织，认真负责地贯彻执行党中央决策部署。在贯彻执行党中央的决策部署时，各部门、各地方也应当积极发挥自身的主动性和创造性。最后，基层组织是贯彻落实中央决策部署的“最后一公里”，必须树立大抓基层的鲜明导向，以提升组织力为重点，不断提高基层党组织的政治功能。

（二）完善经济协作机制，构建新发展格局

20世纪60年代前后设置经济协作区的重要原因在于建立独立完整的工业体系和国民经济体系，即解决“内部发展”问题。党的十九届五中全会提出了以“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系”[19]（P38）为主要内容的畅通国内大循环战略，亦是要解决“内部发展”问题。经济协作区的探索与经验，是否对当前构建新的发展格局具有启示或借鉴？答案是肯定的。其实，在改革开放和社会主义现代化建设新时期，也曾建立了若干经济协作区，例如黄河经济协作区、闽浙赣皖九方经济协作区等，它们打破了地域限制，实现了优势互补。当前，仅仅划分若干协作区，显然无法满足国内大循环战略需要。那么，能否照搬过去的经验，在划分协作区的同时，设置若干中央局或中央分局？随着维护中央权威和集中统一领导制度的健全，笔者认为，此处不宜简单照搬。实际上，党和国家机构改革后，中央层面的决策议事协调机构和职能体系不断得到优化。在此基础上，如果我们能够完善相关工作机制或扩充若干职能，统领各协作区工作，那么，这样既能避免重新设置机构带来的臃肿和上下传递中可能存在的信息失真问题，也能增强权威性和提高工作效率。

（三）坚持党的全面领导，改革和完善党的领导方式

统观1949—1966年设立的中央局和中央分局，除组织部、宣传部、统战部等组织外，其下还设置了诸如农林政治部、财贸政治部、工交政治部、农村工作部等无论在名称上还是在实际职能中都和政府部门没有多少差别的组织，以期加强党的领导。不可否认，这种制度设置不同程度地受到苏联的影响。斯大林认为，“党检查各管理机关的工作、政权机关的工作，纠正那些不可避免的错误和缺点，帮助这些机关执行政府的决议，竭力保证它们得到群众的支持，而且它们通过任何一项重要的决议……都非有党的有关指示不可”[20]（P93）。这实际涉及党如何实现领导的问题。应当肯定，党的领导不能等同于党可以直接管理一切。1962年3月，周恩来对在广州召开的全国科学工作、戏剧创作工作会议的代表做了关于知识分子问题的报告，指出“我们所说的一切是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉”[21]（P364—365）。在坚持党对一切工作领导的背景下，如何实现领导是我们应当注意的问题。我们必须总结历史经验与教训，制定正确的路线、方针与政策，自觉践行群众路线，有效的政治、组织、思想工作，党员、干部发挥模范带头作用，是实现党的领导的重要方式。