从《帝国宪法义解》看伊藤博文的宪政思想——以其国体观和政体观为中心

陈 伟

日本明治时期的著名政治家伊藤博文主持制定宪法，于1889年2月11日以天皇钦定形式颁布《大日本帝国宪法》(通称“明治宪法”)，以及议院法、众议院议员选举法、贵族院令等宪法附属法令。明治宪法由7章76条组成，分为天皇、政府各机构(包括帝国议会、国务大臣及枢密顾问、司法、会计等诸章)、臣民权利义务三部分。早在伊藤博文提出宪法草案交枢密院审议时，为解释宪法诸条款的含义，附加了《宪法说明》。在宪法颁布之后的1889年6月，《宪法说明》以《帝国宪法皇室典范义解》(以下简称《义解》)(1)《帝国宪法皇室典范义解》多次再版印刷，有的书名为《帝国宪法义解》。本文参考的是丸善株式会社1935年的版本。的名称由国家学会正式出版发行。顾名思义，《义解》以对明治宪法的“义解”为主，由“帝国宪法义解”和“皇室典范义解”两部分构成，第一部分“帝国宪法义解”分为7章，第二部分“皇室典范义解”是对《皇室典范》的“义解”(2)包括1907年和1918年两次“皇室典范增补”。，《义解》作为解释明治宪法和《皇室典范》条款的官方出版物，具有很高的权威性。由于《义解》由伊藤博文亲自撰写，也在很大程度上体现了伊藤博文的宪政思想。据笔者所知，国内学界多通过伊藤博文在1880年向天皇上呈的《宪法意见书》和1889年明治宪法主要条款来研究伊藤博文的宪政思想。(3)参见杨爱芹：《伊藤博文政体思想剖析》，《河北师范大学学报》(哲学社会科学版)2001年第1期；袁野、李桂红、杜辉：《伊藤博文与大隈重信宪政思想之比较》，《辽宁行政学院学报》2007年第9期，等。本文以《义解》为分析文本，通过对伊藤博文国体观和政体观两方面的考察，对其宪政思想做一探讨和分析。

一、伊藤博文的国体观

(一)明治宪法规定日本国体

中国宪法学学者许崇德指出，“宪法作为国家根本法，在规定国家制度时，首先要确认本国的国家性质，可以说，国家性质是宪法中最基本的内容之一”。(4)许崇德：《宪法》，中国人民大学出版社2014年版，第85页。那么，日本的国家性质即国体是什么呢？伊藤博文在制定宪法之初，就非常重视确定日本国体这一事关明治国家立国之基的重大现实课题。在枢密院审议宪法草案会议上，伊藤首先明确指出，日本“自有其本身固有的特质，绝不能对此视而不见。例如在我国，皇位有比外国更深的一种国史上的根据，在国民脑海中也有一种印象。当我国尚未建立立宪政体，尚未实行封建制度，仍处于神权国家时代时，皇位就是国家的真髓和中枢”。(5)〔日〕 大津淳一郎：『大日本憲政史』第三巻、原書房1969年版、第84頁。

接着，伊藤借用日本古代史书《古事记》中的神话传说和《日本书纪》神代篇的相关记载，就皇权的源流进一步加以阐述，他指出由于自“神祖开国以来，……皇统一系，宝祚兴隆，与天地无穷，……(天皇)居于统治之大位，统领大权，治理国土及臣民”(6)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第10頁。，故有必要首先在宪法第一条表明日本之国体，即“大日本帝国，由万世一系之天皇统治之”。正因为天皇统治权受命于天，自神祖开国以来即作为临凡的神降临人间，治理日本国土臣民，故作为超越于“臣民及万物上之存在，……法律非但无责问君主之权力，对天皇亦不可怀不敬之意，冒犯身体，甚或指斥责难，议论评价之行径皆不允许”(7)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第13頁。，这也就是宪法第三条规定“天皇神圣不可侵犯”的原因所在。

正因为天皇主权是日本的国体，故伊藤指出宪法第四条“天皇为国家元首，总揽统治权，依本宪法条规行使之”为宪法之要义，他强调“无此条，宪法则失其内核，记载事件悉归无效”。(8)〔日〕 清水伸：『明治憲法制定史』下巻、原書房1981年版、第165頁。他指出天皇总揽统治大权的原因，是由于天皇的统治大权“继承自祖宗，传于历代子孙，掌立法行政，统百揆之事，……大政之统一，如人心唯一，无二无三”。(9)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第13—14頁。同时，由于宪法为天皇钦定，故伊藤强调作为君主首先要遵守宪法，为臣民做出表率，天皇大权必须要依照宪法的条款规定执行。

(二)明治宪法规定天皇统治大权

明治宪法规定，天皇为国家元首，总揽统治权，其中包括立法权、行政权、陆海军统帅权等。其中，伊藤博文针对立法权进行了详细阐述。

关于天皇统治大权中的立法权，在明治宪法第五条至第九条中有详细规定。宪法第五条“天皇依帝国议会之协赞，行使立法权”，伊藤博文对此解释为：“立法属于天皇之大权，其行使有赖于议会之协赞。天皇可命内阁起草，或经议会提案，两院审议通过之后，圣裁许可始成法律”。(10)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第15頁。这一方面体现了天皇在名义上掌握着最高的立法权，但同时表明所有法案须经议会审议后才能成立。

对于宪法第八条“天皇为保持公共之安全或避免灾厄，依紧急之需要，于帝国议会闭会期间，可发布代替法律之敕令。此敕令应于下次会期提交帝国议会，若议会不承诺时，政府应公布其将失去效力”，伊藤博文解释为：“国家一旦发生突发事件，或国民遭遇凶荒瘟疫，以及发生其他灾害之时，为确保公共安全，预防和救济灾害，便需实施限制臣民权利之必要措施。此时除议会偶尔开会之外，政府可发挥责任，颁布代替法律之敕令，此乃为实现国家自卫及保护之道的不得已手段”。(11)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第19頁。但是，为防止“政府依托此特权，实行回避议会决议之方便，或破坏既定之法律，则宪法条规遂变为一纸空文，无法成为臣民之保障”(12)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第20頁。，故本条“赋予议会紧急命令之事后检查及批准之必要责任，以为特权监督者”。(13)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第20頁。也就是说，天皇或命内阁可在紧急情况下颁布代替法律之敕令，但必须经议会事后检查或批准，即议会拥有对敕令的监督权。

宪法第九条规定：“天皇为执行法律或保持公共安宁秩序及增进臣民之幸福，可发布或令政府发布必要之命令，但不得以命令改变法律。”对此，伊藤博文认为，由于紧急命令作为行政命令的一部分，属于天皇之大权，故必须由天皇圣裁及相关内阁大臣副署，但行政命令必须要“在法律范围内实施，且命令虽可补充法律欠缺部分，但不可变更法律及改变宪法特指之法律事件”。(14)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第24頁。伊藤博文认为，“法律可以变更命令， 而命令不可变更法律。如二者发生矛盾时，法律通常具有高于命令之效力”。(15)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第23頁。即天皇或命内阁可颁布行政命令，但必须由双方联署，且必须要在法律范围内予以实施。

综上所述，伊藤博文的国体观体现在，基于天皇作为日本自古以来国家中心的皇权神授理念，强调天皇主权为国体是日本历史和现实的产物。所谓天皇主权，也就是说天皇即国家，故国家一切统治大权必须由天皇总揽，但其统治大权要依宪法条规执行，在宪法范围内实施。

二、伊藤博文的政体观

(一)分权原则

根据明治宪法的规定，日本政府主要包括：立法、行政与司法三种职能，承担三个职能的机构在国家政治制度中的地位、权力和相互关系，就是政府的组织形式，简称为政体。“分权原则是法治的要求”(16)张千帆：《宪法学导论—原理与应用》，法律出版社2014年版，第287页。，明治宪法也是如此，故虽然宪法在理论上强调天皇无限权威和承认天皇的统治大权完整不可分割，但宪法条款将这一权力分别交由各机构执行。

关于立法、行政和司法三权的关系，伊藤博文认为，“统治大权大别有二，曰立法权，曰行政权，而司法权只是行政权的一个分支。三权各自依其机关之辅翼施行之，皆渊源于元首，而元首的心思及作用若不依各个机关之辅翼，则无法用以表明国权。因为国家乃一公体而非私体，宪法赋予国家各个机关以适当的职守，使整个机体循环有序”。(17)〔日〕 清水伸：『明治憲法制定史』下巻、原書房1981年版、第518頁。伊藤博文在这里提出了“机体”一词。

进而，伊藤在“机体”的基础上，提出人体机能理论，对分权原则详加阐释。他指出天皇“行使治御国家，安抚臣民之事，纲领大权皆需集于至尊一身，正如人之四肢百骸，神经脉络均需首脑之源掌控一般”(18)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第13頁。，但“国家之大权，体现国家，如集于元首一身，则易导致生机之丧失。宪法即为面向国家各部机关，适当分权，保持其经络机能者也”(19)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第14頁。，且“高尚之有机组织者，集合各种元素以形成一整体，且必须通过各种机构器官发挥作用以辅翼中心”。(20)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第61頁。因此，伊藤博文认为分权的必要性不言而喻。

(二)立法权：天皇与帝国议会

宪法体制下的帝国议会与内阁分别负责天皇立法权与行政权的具体实施，伊藤博文明确指出：“天皇在行政部设责任宰相，对君主的行政权进行某些限制；在立法部非经议会承认不能制定法律。设此两种限制乃立宪政体之本意，少此两点则非立宪政体，对此两点进行任何宪法上的巧饰亦均非立宪政体之本义。”(21)〔日〕 稲田正次：『明治憲法成立史』下巻、有斐閣1962年版、第594頁。同时，他认为帝国议会与内阁虽然分别负责天皇的立法权与行政权的具体实施，然而各自本身并不具备独立存在的法律依据，前者为“协赞”，后者为“辅弼”，其权力来源于天皇，自身只具有相对的权威性。

在天皇与帝国议会的关系上，首先伊藤博文对帝国议会的地位加以规定，指出议会作为“立宪大政之相关机构参与立法”(22)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第59頁。，将其定位为“立法之参与者，非立法之分割者，有议论法律之权，无确定法律之权”。(23)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第59頁。而且，议会的参与审议法律职能“只限于宪法原文赋予之范围，不存在无限之权”。(24)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第59頁。帝国议会虽非最高立法机关，只是“协赞”天皇行使立法权，但“所有法律均需经帝国议会之协赞”(明治宪法第三十七条)，不经议会审议通过，不能成为法律，而且必须经过两院通过，只是众议院拥有预算案的先期审议权(明治宪法第六十五条)。

其次，帝国议会由贵族院和众议院构成，伊藤博文早在1880年提出的《宪法意见书》中就提出要建立上下两院，在《义解》中，又进一步指出设立两院的必要性：若“势力集中于一院，则易导致一时之感情反射偏向一方，如无相互牵制以维持平衡，岂可防范奔流不息之水势逾越大堤，保障一旦变动发生后有多数压制，不使横议乱政之变局再度发生者乎？故此弊害，较无代议制度之时尤甚也。故如设立代议制度，不设二院者，必不免招致有所偏重”。(25)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第61—62頁。

再次，明治宪法规定：“贵族院依贵族院令之规定，由皇族、华族及敕任之议员组织之”(明治宪法第三十四条)。伊藤博文强调设立贵族院的目的有两点：一是“确保政权之平衡，限制政党之偏张，控制横议之倾势，支持宪法之巩固”(26)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第62頁。；二是“调和上下之机构，维护国富民庆之永久”。(27)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第62頁。实际上，设立贵族院的主要目的是作为天皇权力的藩屏，针对民选的众议院进行制约。

最后，明治宪法规定：“众议院依选举法之规定，由公选之议员组织之”(明治宪法第三十五条)，选民有财产资格限制(当时全国有选举资格者仅有百分之一)。在赋予议会以两大基本权力——立法权、预算审议和决定权方面，伊藤博文强调：“无论是制定法律还是预算，都要经议会的认可，这一点归根结底是宪法中不可缺少的，不经过议会的承认而施行国政，就不是立宪政体，既然给予议会承认权，其不承认则政府亦不得施行。”(28)〔日〕 清水伸：『明治憲法制定史』下巻、原書房1981年版、第171頁。

另外，明治宪法还对议会预算议定权进行制约，即“基于宪法大权既定之岁出及根据法律规定或法律上属于政府义务之岁出，无政府之同意，帝国议会不得废除或削减之”(明治宪法第六十七条)和“在帝国议会未议定预算或未能通过预算时，政府应施行前一年度之预算”(明治宪法第七十一条)。虽然，议会通过的法律要经过天皇“裁可”，不过由于天皇作为国家精神上的权威，被称为“现人神”，并不亲自处理政务，所以这种“裁可”只是一种形式而已。

(三)行政权：天皇与内阁、萨长藩阀官僚集团

在天皇与内阁的关系上，首先，明治宪法规定，作为行政权负责机构——内阁(29)宪法中没有关于内阁的条款，但规定国务大臣为天皇最高辅佐之臣。的职责是“辅弼天皇而负其责任。所有法律、敕令及有关国务之敕诏，须经国务大臣之副署”(明治宪法第五十五条)。这一规定使得内阁在拥有行政权的同时，也掌握了部分立法权。伊藤博文1882年赴欧洲考察各国宪法的收获之一就是认识到国家行政组织在建立立宪政治中具有特殊的重要意义，行政机构在国家机构中应处于优位。因此，明治宪法的这一规定也体现了伊藤博文对行政权的判定。

其次，明治宪法规定内阁总理大臣只是国务大臣的首班，无统属各国务大臣之权，无特别之权限，包括内阁总理大臣在内的各大臣各自辅弼天皇，承担各自责任，无连带之责任。伊藤博文指出，不规定连带责任的原因在于，在制度上连带责任“容易结党营私，相互连结，以至于左右天皇大权之行使，此为我国宪法所不取也”。(30)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第84頁。同时，他又表示在事关“国家内外之大事，有关政府之全局者，各部不能任意而为之，需各位大臣共同献计、策划，不可相互推诿，此时举各大臣之合力，全体共同承担责任，固为其本分也”。(31)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第84—85頁。

最后，关于内阁对议会是否负有责任的问题，伊藤博文明确指出，“至于责任的议论是最为我所不能服从的事情。在所谓日本的宪法中，明确载明对于天皇负有责任，……故不得说对于议会负有责任”。(32)〔日〕 小松緑編輯：『伊藤公全集』第二巻、伊藤公全集刊行会1927年版、第137—138頁。但同时，他又指出，虽然“裁制大臣责任之权不在议院，……但议员可以质问大臣，要求其在公众面前进行答辩，议院亦可上奏君主，陈述意见。……此亦间接追问大臣责任之法也”(33)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第83頁。，即内阁大臣对议会负有道德上的责任。

在天皇与萨长藩阀官僚集团(34)萨长藩阀官僚集团，是指在倒幕维新过程中立下功勋，并在明治政府建立之后居于中枢地位的极少数旧萨摩藩和长州藩的中下级武士出身的军阀与官僚集团，通称“萨长藩阀”。的关系上，首先，由于天皇具有任命大臣的绝对权威性，故大臣的任命权在于天皇，不在于议会。但由于天皇并不亲自处理政务，所以天皇的任命权实际上是由现实政治的统合者——萨长藩阀官僚组成的集团(甲午战后逐渐被元老替代)来代行的。当时被称为藩阀的除伊藤博文之外，还包括与其同样出身于长州藩的山县有朋、井上馨、山田显义以及出身于萨摩藩的黑田清隆、松方正义、西乡从道、大山岩。萨长藩阀推荐继任首相，再呈报天皇批准。因此，他们实际上掌握了内阁总理大臣的任免权。

其次，藩阀还掌握着国家最高顾问和咨询机构——枢密院。从明治到大正期，枢密院议长一直由萨长藩阀官僚集团成员担任。明治宪法规定，枢密顾问“依枢密院官制规定，应天皇之咨询，审议重要国务”(明治宪法第五十六条)。枢密院是1888年由伊藤博文提议设立的，最初是作为审议宪法草案的最高顾问机构。实际上，伊藤博文在设置枢密院时就希望“将此作为永久机构，除就重要案件应天皇咨询奉答之外，当政府与议会发生冲突，裁断内阁辞职或解散议会之时，由该院参照实际局势尽到献替之责”。(35)〔日〕 春畝公追頌会編：『伊藤博文伝』中巻、原書房1970年版、第584—585頁。

最后，枢密院的主要职责是，一方面负责行政事务，与内阁同为“宪法上之最高辅翼也。如枢密顾问可以启沃圣聪，不偏不党，又能解剖疑问，增加补益”。(36)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第87頁。另一方面也负责部分立法事务，“就大事而言，包括紧急命令或戒严令之发布，就小事而言，涉及会计上法规外需要临时处理之琐事，天皇经其咨询后决断者，遂使为政更加谨慎，以此论之，枢密顾问实为宪法或法律之一屏障。故大凡敕令皆经顾问之咨询后，始发上谕对外宣布，此乃例式”。(37)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第87—88頁。另外，关于皇室的重要事务，比如皇位继承顺序之变更、设立摄政以及摄政者顺序之变更、太傅之任免、皇室世袭财产、将来需要修改增补《皇室典范》条款等，皆须经枢密顾问咨询或议决，且枢密院议长作为皇族会议成员列席皇族会议。

(四)军事权：天皇与军部

天皇的军事权体现在明治宪法第十一条至第十四条。“天皇统帅陆海军”(第十一条)，所谓统帅大权，指的是以天皇名义设立“帷幕之本部”(38)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第28頁。，属于天皇之帷幄大权。“天皇决定陆海军之编制及常备兵额”(第十二条)，此大权与帷幄大权一样，也需相关责任大臣辅助行使，议会不得干涉。宪法中虽无有关军部(宪法颁布前成立的陆军省、海军省、参谋本部及宪法颁布后相继成立的海军军令部、教育总监部的总称)的条款，但天皇的军队统帅权实际上是由独立于政府和议会之外的军部辅佐并代行的。

(五)司法权：天皇与法院

关于司法权，明治宪法规定：“法院以天皇之名义，依法律行使之”(明治宪法第五十七条)。伊藤博文反对当时西方盛行的三权分立说，认为“司法权作为行政权之一支派，均属于君主统揽，针对立法权而言，行政权有概括之含义，司法不过为行政之一部分”。(39)〔日〕 伊藤博文：『帝国憲法皇室典範義解』、丸善株式会社1935年版、第91頁。可见，司法权是附属于行政权而存在的一种权力。

综上所述，伊藤博文的政体观主要体现在分权上，由于天皇统治大权要依宪法条规执行，天皇“神圣不可侵犯”，故天皇并非亲自实施其统治大权，而是立法权由帝国议会“协赞”，行政权由元老、内阁与枢密院“辅弼”，军事权由军部代行，附属于行政权的司法权由法院行使，其中行政权优于立法权。在明治宪法下，日本政体呈现一元多头的状态，各机构环绕于天皇周围，行使天皇委托的权力，各自独立且相互制约。

三、结语

综上所述，通过对伊藤博文国体观和政体观的考察，可以看出他在明治宪法的解释过程中一直秉承语言表述和实际操作的双重性原则。一方面，伊藤博文在语言表述上提出天皇无限权威和承认天皇统治大权完整不可分割，但强调这种大权并非属于个人之私有，而是基于皇统延续和国家元首之地位；另一方面，伊藤在实际操作中重视天皇统治大权立宪主义的运用，指出天皇统治大权并非绝对无限，不受任何限制，而终究要受宪法制约，其统治大权由立法、行政、司法各机构代行，从而实现天皇自我约束。由此，笔者认为可以将伊藤博文的宪政思想归纳为两方面，一为“体”，所谓“体”是指基于皇权神授理念，体现天皇主权思想的日本君权主义的国体；二为“用”，是指基于人体机能理论，以天皇主权为核心，体现多元机构分立思想的立宪主义的政体。国体决定政体，以天皇大权为基础构建分立的、相互制约的多元机构。政体体现和反映国体，分立的多元机构的权力源于天皇，并直接对天皇负责。

伊藤博文的宪政思想作为其制定明治宪法的思想基础，对明治宪法及此后宪法的实际运作产生了重要影响。明治宪法的主要特点为国体和政体相结合、集权与分权相统一，这在很大程度上体现了伊藤博文的宪政思想。宪法在坚持天皇主权的国体的同时，明确规定实际权力由政府各机构具体实施。宣称天皇总揽一切统治大权，但由于天皇作为“现人神”，不亲自处理政务，其大权自然由各机构代行，加之依据宪法规定，也必然由各机构行使。有的机构依据自己意向，在实际运作中基于与天皇的深厚关系，扩大权力行使的范围，巩固自己机构的地位。藩阀及元老即是如此，他们在明治政府成立后一直深受天皇信任，并在宪法颁布之后继续掌控行政权、军事权及部分立法权，这既是伊藤博文以宪法确立藩阀及元老统合者地位的本意，也是伊藤博文宪政思想中行政权优位的具体体现。随着历史潮流的发展变化，政党凭借宪法赋予众议院的立法权和预算审议、决定权，不断发展壮大，从明治后期至大正期逐渐跃居政治舞台的中心，至昭和初年出现了延续8年的立宪政治时期——政党内阁期，这可说是伊藤博文提出建立立宪政体的产物。由于伊藤博文坚持军事权独立于议会和政府之外，在藩阀和元老相继去世后军部代行天皇军队统帅权，军部凭借其地位与权力在终结政党内阁期之后，在有利的国内外环境下建立了法西斯军部统治。