“三个坚持”打造地方立法全过程人民民主的“铜陵路径”

文／章海文

人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念，丰富和发展了社会主义民主政治理论，为社会主义政治文明发展提供指引和遵循。2019年11月，习近平总书记在上海考察时首次深刻指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。2021 年7 月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上强调，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。2021 年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上深刻阐释了全过程人民民主的重大理念，强调不断发展全过程人民民主，对继续推进全过程人民民主建设作出重大部署、提出明确要求。

近年来，铜陵市人大常委会全面学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深入理解把握全过程人民民主这一重大论断的深刻内涵、精神实质和原则要求，坚持问需于民、问计于民、问效于民，把全过程人民民主贯穿于立法工作各环节，使立法活动和立法工作成为践行和体现全过程人民民主的生动实践。

一、坚持问需于民，让立法项目更顺民意

立法项目的编制是立法工作的第一步，对“立什么法”发挥着龙头作用。铜陵市人大常委会牢牢抓住这一源头，坚持问需于民，充分发扬民主，将立法选题的着力点放在更好地适应人民日益增长的美好生活需要上，推动立法项目与民意诉求相互耦合、相互交融。

一是广泛征。在编制立法规划和年度工作计划时，围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三大领域，利用“线上+线下”的方式，向全市各部门、县区人大常委会、社会各界广泛征集立法项目的建议，做到意见建议征求全覆盖。去年，市人大常委会研究制定立法听证办法，规范立法听证活动，广泛听取、收集公众对立法的意见，夯实立法的民意基础。

二是精心选。人大代表提出的意见建议是立法项目的重要来源之一。市人大常委会高度重视发挥人大代表在拟定立法项目中的作用，运用系统思维，综合分析研究人大代表提出的议案和建议，从反映比较集中、反响较大、带有倾向性的问题中，精选符合人民群众诉求的立法项目。

三是科学评。在集思广益的基础上，通过召开座谈会等多种方式，进行科学评估，认真研究论证立法项目的必要性、可行性和成熟度，确保立法项目更好地适应经济社会发展的新形势、人民群众的新期待。如针对人民群众反映强烈的犬类无序管理引发的扰民、伤人纠纷、环境污染等问题，市人大常委会在充分调研、科学论证的基础上，将制定《铜陵市养犬管理条例》提上立法日程，于2021年正式启动该项立法工作，为规范养犬行为提供法治保障。

二、坚持问计于民，让法规草案更聚民智

法规草案的内容关乎着立法质量，考量着人大“怎么立法”的智慧和水平，至关重要。铜陵市人大常委会坚持问计于民，积极拓展人民群众表达意见、参与立法的途径，推动开门立法、民主立法。

一是多渠道“闻”。在起草、审议法规草案时，除运用立法调研、座谈、征求意见等“常规渠道”外，还善于打造多元化“倾听人民群众声音”的模式。如在制定《铜陵市文明行为促进条例》时，考虑文明行为与市民日常生活息息相关，涉及人数多、涵盖内容广，该市人大常委会面向全市开展“不文明行为”新闻调查和“最不受欢迎的不文明行为”问卷调查，发出问卷5000份，共收集“群众身边不文明行为”500条，基本掌握了亟待规范的不文明行为，确定了法规草案拟规制的内容，最大程度凝聚了民智。

二是多维度“问”。积极探索和改进完善立法公开制度，制定了基层立法联系点工作规则、立法咨询专家工作规定等制度，构建起多维度的开门立法工作机制。目前，市人大常委会共设立6家基层立法联系点、聘请8 位立法咨询专家，与铜陵学院法学院组建铜陵市地方立法研究基地，丰富社会各界参与立法工作的民主形式。

三是多层次“议”。一方面，紧扣法规审议环节，制定人大常委会审议法规案若干规定，健全落实常委会组成人员意见建议收集、研究、吸纳和反馈工作机制，在常委会会议审议中，找到立法的“最大公约数”。另一方面，注重发挥人大代表作用。扩大代表深度参与常委会立法工作，本届以来积极邀请人大代表列席常委会会议、参加立法调研、评估等活动。在审议各项法规草案时，对列席代表提出的意见建议，认真研究吸纳，并在相关立法文件中予以说明。通过以上措施，人大代表提出意见建议的途径更加多元畅通，参与立法工作更加富有实效，使法规草案内容在民主决策中得到进一步完善，让立法工作更贴近民情、更“接地气”。

三、坚持问效于民，让法规实施更惠民生

“法立而不行，与无法等。”践行全过程人民民主不仅要体现在立法过程中，更要体现在立法成效上。市人大常委会坚持问效于民，紧紧盯住法规获批生效后的宣传、执行、评估三个重要方面，落细落实全过程人民民主的各个环节，推动法规转化为可观、可触、可感的民生成果。

一是突出宣传引领。在每部法规实施前后，通过召开新闻发布会、在《铜陵日报》开设“人大法治汇”专栏等形式，广泛开展宣传，阐述立法目的、释义立法原意、概括执法守法要点，让人民群众不仅能看到，而且能看得懂，继而养成运用法规、遵守法规的法治思维习惯，为法规实施奠定良好的基础。

二是发挥监督作用。先后对《铜陵市居家养老服务促进条例》《铜陵市文明行为促进条例》《铜陵市扬尘污染防治管理办法》等实施满一年的地方性法规，进行执法检查或调研，找出法规实施中的薄弱环节和突出问题，督促相关部门改进。在全省率先出台关于法规配套制度制定的规定，要求市政府及其工作部门在法规实施六个月内制定配套制度，推动法规有效实施。

三是注重探索创新。围绕如何科学地衡量法规制度执行的效果，创制了立法后评估办法，探索开展立法后评估工作。2020 年，首次对《铜陵市住宅电梯安全管理条例》开展立法后评估。评估过程中，在铜陵市人大网、市人民政府网等相关平台上发布评估公告，开展问卷调查；在基层立法联系点收集民众的意见建议，并委托市政协经济委向有关界别的政协委员征求意见和建议，群策群力地对立法质量、实施效果进行“体检”。2021 年，针对评估发现的部分条文内容滞后、个别条款操作性不强等问题，提请审议修改该条例，更好地保障人民群众安全乘梯、放心用梯，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。