论中央与香港特别行政区在维护国家安全中的责任划分——基于《香港国安法》第3 条的分析

祝捷 秦 玲

引言

习近平总书记指出：“在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来。”①习近平：《在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2017年7月2日，第2版。2020 年6 月，全国人大常委会颁布《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》），在第3 条中明确了中央人民政府对香港特别行政区有关国家安全事务的根本责任和香港特别行政区维护国家安全的宪制责任。这是中央依法行使权力和香港特别行政区履行主体责任有机结合在维护国家安全领域中的具体体现，也是首次以法律形式从中央和特区两个层面对维护国家安全事务进行具体责任分配，具有重大而深远的意义。基于此，本文尝试以中央与香港特别行政区维护国家安全责任划分的规范流变为出发点，分析《香港国安法》第3 条对中央与香港特别行政区维护国家安全责任划分的规范含义，并结合宪法、基本法和《香港国安法》中的相关条文厘清中央与香港特别行政区维护国家安全的责任边界，以期推动对中央与香港特别行政区维护国家安全责任划分这一问题的认识和思考。

一、中央与香港特别行政区维护国家安全责任划分的规范流变

国家安全关系到一个国家的生存和发展，是国家在法治建设中重点保障的事项。香港特别行政区成立时，有关维护国家安全的事项被规定在基本法中。然而，基本法虽然按照“一国两制”方针的原则为维护国家安全提供了一个框架和解决问题的思路，但是没有解决日常维护国家安全的问题。①王振民：《关于香港国安立法的几个基本事实和基本共识》，陈弘毅等著：《香港国家安全法解读：立法与管治》，香港：中华书局（香港）有限公司，2020年，第51页。基本法对于维护国家安全事务规定的最大特点，就是以第23 条的形式授予了香港特别行政区在维护国家安全方面的部分立法权。如果说基本法第23 条中的“香港特别行政区应自行立法”是出于“一国两制”框架下中央对香港的高度信任，那么《香港国安法》第3 条对于中央人民政府和香港特别行政区维护国家安全责任划分的明晰化，则是近几年来香港特别行政区国家安全风险凸显的态势下全面准确贯彻“一国两制”方针的现实需要，其中蕴含着中央对国家安全兜底保护的责任逻辑。

（一）基本法第23 条与香港特别行政区的维护国家安全责任

从性质上说，国家安全事务属于中央事权，包括国家安全立法、行政、执法、司法等在内的一整套权力都属于中央权力范围。②王振民、黄风、毕雁英等：《香港特别行政区维护国家安全法读本》，香港：三联书店（香港）有限公司，2021年，第84页。然而，中央在基本法规定了国家安全的内容和大的原则方向，具体事权划分却没有明确。③参见王振民：《“一国两制”与香港国安立法》，陈弘毅等著：《香港国家安全法解读：立法与管治》，香港：中华书局（香港）有限公司，2020年，第42页。基本法只是较为笼统地在第13、14 和18 条中规定了中央在国防、外交、战争状态和紧急状态等方面维护国家安全的责任，④参见王振民、黄风、毕雁英等：《香港特别行政区维护国家安全法读本》，香港：三联书店（香港）有限公司，2021年，第46页。同时授权香港特别行政区对基本法第23 条规定的国家安全事项“应自行立法”。在全国人大的授权下，香港特别行政区就此承担起了维护国家安全事务的立法责任。

基本法第23 条授权香港特别行政区自行立法维护国家安全，体现了“一国两制”框架下中央对于香港特别行政区维护国家主权、安全、发展利益的积极期待。基本法起草时，我国尚没有国家安全法，无法适用于香港；同时香港特别行政区将继续实行不同于内地的法律制度。⑤饶戈平：《香港特别行政区维护国家安全法：学习与解读》，《港澳研究》2020年第3期。因此，在面对香港《刑事罪行条例》中关于禁止危害英国皇室和背叛英国一类的规定无法在回归后继续适用的问题时，①参见李浩然主编：《香港基本法起草过程概览》（上册），香港：三联书店（香港）有限公司，2012年，第192页。香港特别行政区基本法起草委员会决定以授权条款的方式，明确香港特别行政区维护国家统一和安全的责任和义务，并形成了基本法文本中的第23 条。从规范内容上看，基本法第23 条所规范的是禁止叛国、分裂国家等涉及国家安全的核心事项。国家安全是维系一个国家生存和发展的最为基本的要素，因而对于国家安全的法律保障一般属于中央事权，由中央直接行使相关权力。然而，为了最大程度地保持特区履行维护国家安全责任与尊重香港本地法治传统、确保国家主权安全与维护香港繁荣稳定之间的平衡，中央没有直接立法，也没有把内地刑法中的相关条文直接适用于香港，而是选择把维护国家安全的部分立法权授予香港特别行政区，让香港特别行政区根据自身情况自行立法。根据基本法第23 条的授权，香港从此具有了在维护国家安全领域的立法权力。

权力与责任是一对相伴而生的概念，自行立法维护国家安全不仅是香港特别行政区享有的权力，同时也意味着相应的责任。基本法第23 条为香港特别行政区指定了维护国家安全的方式——应自行立法，并明确了立法的内容应包括叛国、分裂国家等七种罪行，从而在香港特别行政区与维护国家安全责任之间建立起了实质性的关联。不同于基本法中一般性的授权性规范，基本法第23 条在法理构造上属于授权性规范与命令/义务性规范的集合，它同时表达了“特区自行立法禁止”和“特区应立法禁止”两层含义。②参见叶海波：《香港特区基本法第23条的法理分析》，《时代法学》2012年第4期。其中，“特区应立法禁止”表明香港特别行政区对于立法与否没有选择权，香港特别行政区所面临的不是立不立法的问题，而是以何种方式立法、立何种法的问题。在基本法第23 条的起草过程中，曾有意见提出可以参考宪法第54 条的写法，以“香港人有义务维持国家统一”或“香港特别行政区居民有维护祖国安全、荣誉和利益的义务”的表述来代替这一条款，但这一意见并未得到采纳。③李浩然主编：《香港基本法起草过程概览》（上册），香港：三联书店（香港）有限公司，2012年，第192—193页。“香港人有义务维持国家统一”不仅偏离了这一条款制定的初衷，而且与现在的基本法第23 条在功能和效力上存在很大不同。现在的基本法第23 条是对香港特别行政区的授权，同时也构成了法律约束。中央设置这一条款的意图不仅仅是强化香港社会维护国家安全的意识，更为深刻的含义，是希望透过基本法第23 条为香港特别行政区承担维护国家安全责任设置具体条件，使香港特别行政区真正把这种维护国家安全的责任意识转化为实际行动和具体作为。

（二）《香港国安法》第3 条对中央维护国家安全责任的明确

出于保持香港繁荣稳定的考量，在很长一段时间内，中央对其在香港维护国家安全事务中的角色和功能一直保持克制，以至于中央的权力和责任时常被有意无意地忽视。《香港国安法》第3 条对于中央根本责任的明确，不仅有助于人们走出对香港特别行政区有关的国家安全事务问题性质的认识误区，而且对于保障“一国两制”行稳致远有着重要意义。

基本法第23 条并不排除中央在特区维护国家安全问题上的权力和责任。在香港特别行政区维护国家安全虽然看起来像一个地方性的问题，但维护国家安全的国家性、整体性和系统性使这一问题的逻辑起点和目标实现均离不开对国家和国家其他地区的关注，国家在香港特别行政区维护国家安全的治理中不能缺位。在回归初期，由于香港社会对中央在特区的角色比较敏感，为了有利于香港的社会稳定和经济发展，在这一时期的一系列政策，突出强调“一国两制”框架下“两制”的成分，但却或多或少、有意无意地回避了这个框架中同等重要的“一国”成分，①阎小骏：《香港治与乱：2047的政治想象》，北京：人民出版社，2016年，第16页。在维护国家安全事务方面也是如此。中央在履行国防、外交等维护国家安全的职责之外，对维护国家安全的其他权力的行使显得谨慎而克制，更多的是督促香港特别行政区尽快自行立法，履行落实基本法第23 条的义务。然而，这不意味着香港特别行政区享有对于国家安全立法的独有或专属权，中央并没有放弃或移转其关于国家安全立法的权力。②陈弘毅：《国安法争议：以香港为家的我们的心声》，香港：《香港01》周报，第215期。国家安全立法本身就具有强烈的主权属性，③焦洪昌：《国安立法属一国两制下的中央事权》，信报财经新闻网，https://www1.hkej.com/features/article?q=%23%E6%B8%AF%E7%89%88%E5%9C%8B%E5%AE%89%E6%B3%95%E6%94%BF%E7%B6%93%E5%B0%88%E6%AC%84%23&suid=2066680494，最后访问时间：2022年1月8日。它所保障的是一个国家的整体安全利益，是一个国家本源性的权力，不存在放弃或转移之说。邓小平同志在基本法起草时曾表达过香港可能构成国家整体安全威胁的忧虑，并明确提出，如果1997 年后香港有人“要把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那（中央）就非干预不可”。④《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第221页。从维护国家安全治理的角度来讲，邓小平同志的讲话实际上还包含着另一层意思，那就是在香港特别行政区维护国家安全不仅仅是一个地区治理问题，它还包含着国家治理的面向。在维护国家安全上，只有“一国”之责，没有“两制”之分。⑤王志民：《把握“一国两制”新的定位正确处理六对重要关系——深刻学习领会党的十九大报告关于香港工作的重要论述》，《求是》2018年第2期。其中，地区治理和国家治理相互关联、彼此支持，前者应服从、服务于后者。

《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》是因应香港特别行政区履行维护国家安全责任不利的实际情况和香港近些年来的社会政治局势所做出的政治决断，也是国家意志的体现。《香港国安法》则是对这一政治决断和国家意志的法律化和制度化。换句话说，《香港国安法》是为了弥补基本法框架下国家安全法律制度的缺位或不足，并没有完全否定“自行立法”的原初安排，更没有否定这种原初安排所体现的“港人治港”、高度自治政策。⑥黄明涛：《论〈香港国安法〉之中行政长官的主要权力》，《法学论坛》2021年第4期。中央选择在基本法实施20 年多之后制定《香港国安法》，其原因主要有：第一，基本法第23 条立法多年来一直处于悬置状态，香港国家安全风险日益凸显。2003 年基本法第23 条立法失败之后，香港国家安全立法问题变得愈加敏感和复杂。本是法律问题的国家安全立法，长期游离于严肃的法律思考之外，“表面上是法律的讨论，实际上是政治角力”，⑦梁美芬：《香港基本法：从理论到实践》，北京：法律出版社，2015年，第204页。香港特别行政区自行立法维护国家安全在实际上变得十分困难。第二，香港特别行政区管治机构在惩治香港社会乱象时履职不力。近些年来，激进本土主义在香港逐渐演化为“港独”思潮，香港特别行政区管治机构在非法“占中”、“旺角暴乱”、议员宣誓风波、“修例风波”等事件中表现软弱，甚至出现香港司法机构对“港独”势力姑息、纵容的现象，使得中央认为有必要以合适方式参与遏制“港独”来弥补香港本地管治的不足。第三，弥补基本法对维护国家安全事务规定的不足。总体来看，基本法关于国家安全事务的规定过于原则、不全面，相关工作长期没有落地落实。①参见王振民、黄风、毕雁英等：《香港特别行政区维护国家安全法读本》，香港：三联书店（香港）有限公司，2021年，第55页。《香港国安法》通过对基本法的补充和完善，有效地补足了维护国家安全的制度短板。而且，随着国家安全形势的日益复杂化，基本法第23 条仅规制七种行为，不能满足在香港特别行政区维护国家安全的现实需要。在保留基本法第23 条授权的基础上，《香港国安法》以维护国家安全的大格局、大体系为出发点，把在香港特别行政区维护国家安全的体制机制建设融入以总体国家安全观为基础构建的国家安全制度体系之中，使得维护香港特别行政区国家安全的制度安排得以在中央、特区两个层面保持有机融通。

二、中央与香港特别行政区维护国家安全责任划分的规范含义

在香港特别行政区维护国家安全是一个中央和特区要共同在场、共同应对的问题。《香港国安法》第3 条由3 款组成，从中央和特区两个层面对维护国家安全责任进行了整体描述和集中规定，在内容上属于对在香港特别行政区维护国家安全责任的纵向划分。然而，“根本责任”和“宪制责任”的具体内涵在《香港国安法》文本中并没有明确的界定，尚且需要借助对在香港特别行政区维护国家安全问题性质的探讨以及结合我国维护国家安全的法律制度框架，阐明其规范含义。

（一）第3 条第1 款的规范含义

《香港国安法》第3 条第1 款规定，“中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任”。这里的“中央人民政府”属于在政治统一体意义上和与地方相对应的意义上的“国家”的一种法律表达，②韩大元教授通过对基本法的文本进行分析，发现基本法文本中表达“国家”和“国家意识”的词汇大致在政治统一体、与社会相对应和与地方相对应三种意义上使用。参见韩大元：《论香港基本法上“国家”的规范内涵》，《中外法学》2020年第1期。因而第1 款可以解读为在与香港特别行政区有关的国家安全事务上，国家负有根本责任；承担这一责任的具体国家机关是中央人民政府，即国务院。

“根本责任”是作为共同体的国家在宪制秩序和政治权力运作过程中的优先性和全局性的体现。“根本”意指事物的本源、根基，理解国家在维护国家安全领域“根本责任”的产生逻辑和意义脉络，离不开对国家本源的考察。从逻辑上说，国家起源于人类对于安全和秩序的需要，“根据国家中每一个人授权，他（国家）就能运用托付给他的权力与力量，通过其威慑组织大家的意志，对内谋求和平，对外互相帮助抵御外敌”。③[英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，北京：商务印书馆，2009年，第132页。捍卫国家主权和领土完整、保护生活在共同体的人免遭侵害和压迫、为共同体成员提供一个稳定而明确的秩序保障，是国家应当承担的首要职能。为了使国家能够切实履行这一职能，世界上许多国家都在宪法法律中赋予国家大量权力，以保证国家能够充分调动资源把维护国家安全的意志、目标转化为维护国家安全的现实能力。与此相适应，国家对国家安全承担着根本责任，在与香港特别行政区有关的维护国家安全事务中也不例外。基于国家权力和国家职能的本源性、全面性和公共性，对在香港特别行政区维护国家安全这一问题而言，国家承担的根本责任具有最高、最终和全面的特点。④《国务院新闻办就香港特别行政区维护国家安全法有关情况举行发布会》，中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/01/content_5523217.htm，最后访问时间：2021年7月10日。这些特点意味着根本责任具有三个层面的含义：第一，它是原始的、初始的、固有的责任；第二，它是全面的责任；第三，它是最高的责任，有关国家安全的事务到了中央层面就是要做最终决策的责任。①《焦点访谈：香港国安法，深度解读来了》，央视网，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1671273028854305015&wfr=spider&for=pc，最后访问时间：2021年12月20日。可以说，根本责任本质上对应的是国家维系其存续的根本任务。

组成中央的各个国家机关，是国家权力的实际行使者和国家职能的实际承担者。中央层级的国家机关通过依法履行职权，使国家维护国家安全的各项安排逐步得到实现。把中央在香港特别行政区维护国家安全事务中的责任主体明确为中央人民政府这个具体的国家机关，显然不是随意的。一方面，安全治理活动不是一个理论抽象的逻辑行为，它们是人力、物力及财力、时间、信息等资源要素有效组合的行为体。②李文良：《新时代中国国家安全治理模式转型研究》，《国际安全研究》2019年第3期。根据宪法第85 条对于中央人民政府性质的界定，中央人民政府在我国的政治制度中具有双重定位，它既在我国行政系统中处于最高地位，又是最高国家权力机关的执行机关，对全国人大及其常委会负责并报告工作。这种双重角色尤其是拥有最高行政管理权的最高国家行政机关的定位，使中央人民政府相比其他国家机关，可以更为有效地运用和发挥它掌握丰富公共资源和社会资源的优势，主动且快速地回应维护国家安全的各种需求。另一方面，把中央人民政府确定为中央层面对香港特别行政区有关的维护国家安全事务的责任主体，在“一国两制”框架下具有深刻的政治法律基础。根据基本法的制度设计，经常性地代表中央对香港特别行政区行使管治权的主体是最高国家权力机关与中央人民政府。③韩大元：《论香港基本法上“国家”的规范内涵》，《中外法学》2020年第1期。其中，中央人民政府与香港特别行政区之间存在的行政上的管辖与被管辖、监督与被监督关系，是中央管治香港的主要渠道。在香港特别行政区政治体制中扮演核心角色的行政长官，应当依照基本法的规定对中央人民政府负责。在这种情况下，把中央人民政府作为维护国家安全事务的责任主体，有利于把中央人民政府依据宪法和基本法建构的对香港特别行政区的管治渠道，转化为中央对香港特别行政区有关的国家安全事务进行有效管治的基础。

（二）第3 条第2 款、第3 款的规范含义

《香港国安法》第3 条第2 款明确了香港特别行政区维护国家安全的宪制责任。在履行宪制责任的过程中，香港特别行政区的公权力机构（行政机关、立法机关、司法机关）在香港特别行政区履行维护国家安全的宪制责任中扮演着重要角色。第3 款就是对香港特别行政区公权力机构相关职责的规范描述，也是对第2 款香港特别行政区宪制责任的一个突出强调和具体补充。

“宪制责任”是一个在与“根本责任”的比较中产生的法律概念，也是建基于香港特别行政区的法律地位而形成的责任类型。在内容上，《香港国安法》第3 条第2 款表达了两层具有因果关联的含义：香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任和（因而）香港特别行政区应当履行维护国家安全的职责。其中，“宪制”一词，指明了香港特别行政区的责任属性和责任来源。所谓宪制，就是有关国家构成的基本制度安排以及国家权力运作的基本规则，其首要功能在于建构、维系一种政治秩序。④谢红星：《宪制秩序之维》，《河南财经政法大学学报》2016年第2期。在维护国家安全的维度，香港特别行政区的宪制责任就在于维护宪法和基本法所构建的宪制秩序，保护国家主权、安全、发展利益不受侵害。如果说中央人民政府维护国家安全的根本责任来源于国家作为政治共同体存续的本质要求，那么香港特别行政区的宪制责任，则来自于以宪法和基本法为基础建构的地方行政单位对国家安全所应承担的政治责任和法律义务。香港特别行政区是全国人大依据宪法第31 条和第62 条第14 项，行使决定权在我国设立的一个在自治权限上较为特殊的地方行政区域。与国家的不可分离性以及对中央人民政府的直接从属性，是香港特别行政区法律地位的直接体现，也是香港特别行政区赖以存在的宪制根基。香港特别行政区与内地维护的是同一主体，即中华人民共和国的国家安全。①王振民：《建立健全香港特别行政区维护国家安全的法治体系》，《光明日报》2020年2月26日，第11版。这些内容被明确地规定在基本法第1 条和第12 条。在香港特别行政区维护国家安全的根本目的，就是保障国家主权安全，确保香港特别行政区的法律地位不被改变。这点在《香港国安法》中也得到了鲜明体现。《香港国安法》第2 条从维护国家安全的角度确认了基本法第1 条和第12 条的根本性条款地位，并在此基础上构建起了《香港国安法》集防范、制止与惩治于一体的在香港特别行政区维护国家安全的功能体系。②韩大元：《论〈香港国安法〉第2条“根本性条款”的规范内涵》，《法学论坛》2021年第4期。这不仅为香港特别行政区承担宪制责任提供了规范基础，还为香港特别行政区防范、制止与惩治危害国家安全犯罪的活动划定了范围和底线。

“香港特别行政区应当履行维护国家安全的职责”是第2 款后半段的内容，是香港特别行政区承担宪制责任的必然要求和逻辑体现。在我国法律语境中，职责是对国家机构职能的具体化，指的是国家机构承担的具体公共事务，侧重于相关机构“应该做什么事情”。③陈明辉：《国家机构组织法中职权条款的设计》，《政治与法律》2020年第12期。香港国安法之所以使用“职责”这一法律概念，就是要强调香港特别行政区履行宪制责任的义务性，要求香港特别行政区的相关责任主体要根据自己在政治社会中的角色定位，依法履行相应的责任和义务，强化香港特别行政区作为地方单位维护国家主权、安全、发展利益的决心和能力。《香港国安法》第7～19 条（第二章）、第40～47 条（第四章）、第53 条、第54 条、第61 条都是香港特别行政区承担宪制责任的规范体现。从中可以看出，在香港特别行政区承担维护国家安全责任的主体是相当多元的，有的责任直接由香港特别行政区承担，有的责任则被分解到香港特别行政区具体的主体，如行政长官、特区政府、法院等。不同层级、不同性质、不同角色的主体所应承担的责任也有所不同。其中，香港特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关分别掌握着香港特别行政区的行政权、立法权和司法权，这些公权力机构的部分职能均与维护国家安全有关联，是在香港特别行政区维护国家安全最为关键的责任主体。《香港国安法》的有效实施，离不开香港特别行政区的公权力机构主动履行职责，提供配合和支持。因此，第2 款的内容应当与第3 条第3 款联系起来理解，第3 款的内容是对第2 款中香港特别行政区如何履行宪制责任的一个补充说明，属于对香港特别行政区公权力机构在防范、制止和惩治危害国家安全行为和活动中重要功能和作用的进一步强调。

三、中央与香港特别行政区履行维护国家安全责任的边界

《香港国安法》第3 条区分了中央人民政府和香港特别行政区关于维护国家安全事务的责任类型。对中央人民政府和香港特别行政区的责任作出区分的一个潜在含义，就是两者之间的责任是存在边界的，不能混同。要合理建构中央人民政府和香港特别行政区的责任边界，既应当遵循宪法和基本法中有关维护国家安全事务的既有规范，又需要考虑到“一国两制”框架下如何把中央依法行使权力和香港特别行政区履行主体责任有机结合起来，还应当注意中央人民政府和香港特别行政区在履行维护国家安全责任的能力和资源上的客观差异。在综合考量这些因素的情况下，《香港国安法》通过相关条文合理协调中央人民政府与香港特别行政区之间的权责分配，在两者的有机互动中确立了一个有利于促进“中央有效、特区有为”的维护国家安全责任边界。

（一）中央人民政府履行根本责任的边界

中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任，这种责任是全面的、最高的和最终的，但这并不意味着中央人民政府全部直接履行这一责任。在“一国两制”框架下，中央人民政府的根本责任主要表现为监督、指导香港特别行政区履行维护国家安全的职责，中央人民政府支持香港特别行政区按照宪法、基本法以及《香港国安法》的相关规定，行使维护国家安全的权力；只有在特定情形下，中央人民政府才直接行使职权，承担起维护国家安全的兜底责任。

中央人民政府的根本责任是全面的、最高的和最终的责任。在履行根本责任的过程中，中央人民政府实质性地代表了整个国家的根本利益，代表了国家对维系其生存和发展的安全要素的根本关切。中央人民政府的根本责任，不仅需要它在宏观上把握维护国家安全的全局，把分散的力量和资源集聚于维护国家安全的大方向，而且还应承担起兜底性保护和最终决策的责任，为国家安全提供底线性的保障。基本法之所以在制定时就明确规定外交和国防由中央人民政府负责，全国人大常委会有权决定香港特别行政区的战争状态或紧急状态、中央人民政府可宣布将有关全国性法律在香港实施等条款，就是因为中央对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。①参见王振民、黄风、毕雁英等：《香港特别行政区维护国家安全法读本》，香港：三联书店（香港）有限公司，2021年，第84～85页。在国防、外交领域或者香港特别行政区出现对国家安全的严重破坏性力量时，只有从中央层面行动才能迅速有效地筑牢国家的安全屏障。为了更好地应对在香港特别行政区维护国家安全过程中可能出现的复杂情况，《香港国安法》规定，中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署（以下简称驻港国安公署）作为专责机构，专门代表中央人民政府处理与香港特别行政区有关的国家安全事务，从而有利于中央人民政府把握在香港特别行政区维护国家安全工作的全局；在出现《香港国安法》第55 条规定的特定情形时，驻港国安公署直接参与到防范、制止和惩治危害国家安全犯罪的工作。这一规定的目的就在于以驻港国安公署直接行使管辖权为制度抓手，在香港特别行政区形成一种有形且有力的维护国家安全的底线性保护机制，使中央人民政府切实承担起维护国家安全的根本责任。

在“一国两制”框架下，中央人民政府的根本责任还体现为对香港特别行政区履行维护国家安全宪制责任的尊重和保障。《香港国安法》对中央和香港特别行政区在维护国家安全事务中的权力和责任进行了进一步的配置、重整与协调。从中可以看出，中央人民政府在大多数情况下并不直接履行维护国家安全的责任，而是督促、指导香港特别行政区履行其宪制责任，因而可以说，中央人民政府的根本责任主要表现为监督责任。在国家政治权力领域中，监督是指为保证国家权力在所担负职权的正当范围内和轨道上运行，而对其进行监视、检查、调节、控制、纠偏的各种活动。②蔡定剑：《国家监督制度》，北京：中国法制出版社，1991年，第1页。中央人民政府的监督，实质上就是对香港特别行政区施加一种强制力量，督促香港特别行政区更好地履行职责。在《香港国安法》中，中央人民政府的监督可以分为两种类型：一是对事的监督，比如对香港特别行政区设立的维护国家安全的专门机构——维护国家安全委员会履行职责的监督；二是对人的监督，比如香港特别行政区维护国家安全委员会秘书长要报中央人民政府任命。中央人民政府的这种监督，并不是说中央人民政府直接代替香港特别行政区执行责任，而是通过对人和对事的监督，使中央人民政府能够对香港特别行政区履行宪制责任过程中出现偏离维护国家安全方向的情况及时采取应对措施，确保国家安全利益不受损害。

（二）香港特别行政区履行宪制责任的边界

以“一国两制”为指导方针，中央在主权原则的基础上尊重和保障香港特别行政区的自主性和能动性。但是，这并不意味着香港特别行政区履行宪制责任是无限度的。香港特别行政区的宪制责任是相对于中央人民政府的根本责任而言的，要服从于中央的最高责任。①参见王振民、黄风、毕雁英等：《香港特别行政区维护国家安全法读本》，香港：三联书店（香港）有限公司，2021年，第100页。因此，香港特别行政区履行宪制责任的边界，就在于香港特别行政区履行维护国家安全的直接责任和主体责任的同时，要接受中央人民政府的监督和指导，与中央人民政府形成互动和配合，共同致力于维护国家安全总体目标的实现。

一方面，香港特别行政区的宪制责任主要表现为一种直接责任和主体责任。《香港国安法》中着力凸显香港特别行政区维护国家安全宪制责任的一系列安排，本身就包含了凸显香港特别行政区能动作用的立法原意。设立香港特别行政区维护国家安全委员会，赋予行政长官包括人事任免、政策制定、立法、执行及相关附随权力在内的广泛权力，②黄明涛：《论〈香港国安法〉之中行政长官的主要权力》，《法学论坛》2021年第4期。由香港特别行政区管辖除第55 条以外的大部分危害国家安全犯罪案件，犯罪案件的程序适用《香港国安法》和香港本地法律等措施，正是确保香港特别行政区担负起宪制责任的制度设计。从相关条文可以看出，以香港特别行政区的行政主导体制为基本架构，《香港国安法》对行政长官和特区政府进行了进一步“赋能”，比如香港特别行政区设立的专门负责国家安全事务的香港特别行政区维护国家安全委员会，主要成员由行政长官和特区政府中与维护国家安全有关的职能部门的负责人组成。与此同时，《香港国安法》还充分利用香港特别行政区行政机关、立法机关、司法机关在职能上的互补性、过程上的衔接性和目标上的一致性，确保这些机关在防范、制止、惩治危害国家安全犯罪的过程中相互配合，共同服务于维护国家安全这一目标。在这一框架下的香港特别行政区，也就具有了承担维护国家安全宪制责任的能力和空间。

另一方面，香港特别行政区的宪制责任具有从属性和有限性的特征，应当与中央人民政府形成互动和配合，并服从于中央人民政府的根本责任。宪制责任的从属性和有限性是相对于中央人民政府根本责任的最高性和全面性而言的。宪制责任之所以具有从属性和有限性的特点，既是由香港特别行政区的法律地位决定的，又因为香港特别行政区作为地方行政区域在维护国家安全的资源和能力上存在有限性，对于比较重大或复杂的国家安全风险无法及时有效应对。因此，香港特别行政区履行宪制责任时应当与中央人民政府的根本责任形成互动和配合。比较典型的制度设计有：一是香港特别行政区要在履行宪制责任的过程中接受中央人民政府的监督和指导，③参见王振民、黄风、毕雁英等：《香港特别行政区维护国家安全法读本》，香港：三联书店（香港）有限公司，2021年，第100页。确保宪制责任的履行效果符合维护国家安全的目的；二是在驻港国安公署与香港维护国家安全部门之间建立起了强调协调和高效的协同联动执法机制；①黎沛文：《“统分结合”“协同联动”：香港维护国家安全制度的基本原则》，载韩大元、夏泉等：《香港国安法笔谈》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。三是当香港特别行政区出现《香港国安法》第55 条规定的特定情形时，要及时报中央人民政府批准由驻港国安公署行使管辖权，避免国家安全风险的扩大化。

四、结语

对中央和香港特别行政区维护国家安全的责任进行划分，是一个兼具原则性和技术性的问题。其原则性在于，中央和香港特别行政区的责任划分必须符合主权原则，维护好宪法和基本法所确立的香港特别行政区宪制秩序。其技术性在于，两者的责任划分在符合主权原则的基础上尚且有很大的磨合和调适空间，如何进行责任分配才更有利于“一国两制”行稳致远，是一个需要精细化思考和推进的问题。目前而言，在中央和香港特别行政区两个层面的责任逻辑已经通过《香港国安法》在法律上正式确立并开始运行，但仍然具有发展空间。在香港特别行政区建立一个全新而有效的国家安全治理机制，尚且需要中央和香港特别行政区的共同努力。