延迟退休年龄立法研究

刘 诚

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234）

学界关于延迟退休年龄的探讨已经进行了近30年，政界提出研究制定延迟退休年龄的政策已经近10年，①2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。“按照‘小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾’等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用”②2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“按照‘小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾’等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用。”政策也已经出台了一年多，但延迟退休年龄的具体政策方案或立法却迟迟没有出台。原因主要是理论依据不足，特别是退休权与养老保险权理论缺位，强制性退休观念根深蒂固，使人们产生了削弱权利、增强义务的感觉，结果造成反对者众。因此，迫切需要澄清理论问题，明确退休权与养老保险权的社会权性质，为立法扫清道路，并在借鉴发达国家经验的基础上尽快立法。

一、延迟退休年龄立法的理论依据与事实依据

关于延迟退休的讨论很多，在中国知网以延迟退休为主题检索出的文章已经多达3048篇，仅仅硕士论文就有557篇（截至2022年6月21日）：最早的期刊论文是梁子灵发表于《南方人口》1995年第3期的《论逐步延长退休年龄的必要性》，该论文从人口平均预期寿命提高、脑力劳动能力衰退慢于体力劳动、人口老龄化、人才年龄断层、退休负担及重体力劳动减少等角度，论证了延迟退休的必要性；①梁子灵：《论逐步延长退休年龄的必要性》，载《南方人口》，1995年第3期，第61-50页。最早的博士论文是2008年西北大学张盈华的《社会保障促进经济增长的机理研究》，该论文从提高人力资本使用率角度，提出了激励延迟退休的建议；最早全面研究推迟退休年龄的博士论文是2011年辽宁大学苗红军的《中国城镇职工推迟退休年龄研究》。从时间分布来看，20世纪90年代至21世纪初的文章比较少，从2013年起才急剧增多（这与中央提出延迟退休年龄有关）。从延迟退休年龄的理由来看，主要是养老保险资金缺口问题、②郭永斌：《我国养老保险资金缺口的评估和可持续性分析》，载《南方金融》，2013年第4期，第62-69页；袁磊：《延迟退休能解决养老保险资金缺口问题吗？——72种假设下三种延迟方案的模拟》，载《人口与经济》，2014年第4期，第82-93页。老年抚养比或养老保险抚养比问题③练洪洋：《要把延迟退休利弊向公众解释好》，载《广州日报》，2021年3月2日。和老龄化问题；④余娟：《老龄化危机与对策》，载《中国保险》，2005年第6期，第36-38页。只有少数论文涉及权利义务的讨论和人力资源的充分利用问题，但没有深入展开，不足以推翻强制退休。其实，老龄化问题主要是不顾预期寿命⑤考虑到“预期寿命”这一概念存在“人均期望寿命”“人口预期寿命”“平均预期寿命”等多种语词表述，引用时不便改动，本文同时使用了“人均期望寿命”“人口预期寿命”“平均预期寿命”，但表达的是同一概念。的不断延长而坚持原有老年标准不变的结果，真正的老龄化问题（生育率一直下降）本来没有那么严重，只是我国由于30多年严厉的计划生育政策（1980年开始实施一孩政策，一直持续到2015年才全面实施二孩政策，2021年实施三孩政策）才导致未来30—40年的真正老龄化问题。养老保险资金缺口问题也不是主要问题，因为只要经济增长，完全可以增加财政补贴来补足。早期许多论文都提出过，在经济体制改革尤其是国企改革过程中，通过变卖部分国有资产来解决这一问题。⑥余娟：《老龄化危机与对策》，载《中国保险》，2005年第6期，第36-38页。只有退休权的权利义务性质问题及其相关的退休是否自愿问题，期望寿命延长而退休年龄不变造成的老年抚养比或养老保险抚养比问题及其相关的代际公平问题，以及人力资源浪费问题及其并行的劳动力短缺问题，才是真问题。退休权的权利义务性质问题事关自愿退休还是强制退休，是民意焦点；老年抚养比或养老保险抚养比问题事关代际公平，是重要理论课题；人力资源浪费问题和劳动力短缺问题事关经济增长，是重要政策课题。

（一）延迟退休年龄立法的理论依据

延迟退休年龄立法的理论依据，亦即退休年龄立法的理论依据，主要涉及退休权及其相关的养老保险权、工作权。目前，国内关于退休权和养老保险权的理论探讨非常有限，主要是肯定退休权的社会权性质，明确退休权是权利而非义务。例如，夏正林认为，我国宪法中规定的退休权属社会权的范畴。退休权与物质帮助权既有区别又有联系，共同构成我国社会保障权内容。同时，在实践中，应当对退休权、劳动权进行合理平衡，才能正确处理诸如“平等退休权”“强制买断工龄侵犯退休权”等纠纷。①夏正林：《论退休权的宪法保障》，载《法学》，2006年第12期，第32-39页。太月认为，退休是权利还是义务的争议，成为制约退休制度完善的桎梏。退休权之证成应以退休这一生命历程本身为切入点，从应然和实然两个层面论证。太月还分析了退休权与劳动权存在的冲突。②太月：《退休权之权利塑造：从应然权利到实然权利》，载《当代法学》，2018年第3期，第68-77页。林嘉认为，退休年龄的确定关涉劳动者劳动权和社会保障权的实现。退休应当是劳动者的一项权利而非义务。③林嘉：《退休年龄的法理分析及制度安排》，载《中国法学》，2015年第6期，第5-24页。李海明认为，退休自愿是退休权的内核，它不仅是选择的自由，更是一种选择的能力。④李海明：《论退休自愿及其限制》，载《中国法学》，2013年第4期，第108-119页。退休权的权利内容包括退休后的继续劳动权、社会保障权、退休金给付请求权。退休权的法律性质在宪法层面是指退休权具有平等退休权的内涵，同时具有自由权属性和社会经济权属性；在部门法层面是指退休权兼具人身权和财产权双重属性，退休权是退休请求权的基础。⑤杨华、李心格：《退休权的界定》，载《关东学刊》，2018年第5期，第184-190页。

观察退休年龄立法的历史，我们不难发现，退休年龄立法与养老保险立法紧密联系在一起，是工业化的产物。1889年德国颁布的《老年和残障社会保险法》，是最早的退休年龄立法与养老保险立法。在此之前，由于工业对劳动能力的标准化要求，劳动者劳动能力衰退到标准劳动能力⑥劳动能力标准化要求非全日制工作需要具备不低于最低标准劳动能力的劳动能力，全日制工作需要具备正常劳动能力（不低于标准劳动能力的劳动能力）。（正常劳动能力或全日制职业劳动能力最低标准）之下时视为丧失劳动能力，⑦实际上，此时并非真正丧失劳动能力，而是丧失全日制职业劳动能力或正常劳动能力，类似于工伤保险中的部分丧失劳动能力；而劳动能力衰退到最低标准劳动能力之下时（丧失非全日制职业劳动能力），才是真正丧失职业劳动能力，类似于工伤保险的全部丧失劳动能力。就会被雇主解雇。这些人由于脱离了农村，丧失了土地和家族保障，被解雇后生存陷入危机，既是人权灾难，挑战社会道德底线，也是社会稳定的威胁，挑战政府治理秩序。只有解决劳动者劳动能力衰退到标准劳动能力之下的养老问题，才能维护社会稳定和人权保障的道德原则。而社会化养老保险，是基于劳动能力衰退规律预防劳动者劳动能力衰退到标准劳动能力之下的生存风险的代际互助，需要养老保险缴费年限与享受养老保险待遇年限有一个恰当的比例，才符合代际公平原则。这个比例，取决于养老保险缴费总额和领取的养老保险金总额。理论上讲，养老保险缴费总额加其货币时间价值应该等于领取的养老保险金总额。⑧需要说明的是，单纯从代际公平角度，社会保险精算没有必要进行；但从收支平衡角度，需要社会保险精算。这就要求将退休年龄与预期寿命联系起来。由此可见，退休年龄立法的理论依据有二：一是劳动能力衰退到标准劳动能力之下时享有养老保险权这一稳定的物质帮助权（我们不妨称之为“劳动能力衰退补偿权理论”⑨劳动者在职业劳动期间，履行了抚养尚未从事职业劳动的下一代劳动者的义务；在因劳动能力衰退进而丧失劳动能力、退出职业劳动后，有权通过代际互助得到补偿。“退休权理论”）；二是养老保险缴费总额加其货币时间价值等于领取的养老保险金总额（我们不妨称之为“养老保险代际公平理论”“养老保险权理论”）。基于“劳动能力衰退补偿权理论”（退休权理论），劳动者达到退休年龄时，有权（自由）选择退休而拒绝继续劳动；①因为正常退休年龄是基于劳动者劳动能力衰退到标准劳动能力之下的平均年龄，所以部分劳动者仍然具有正常劳动能力——高于标准劳动能力的劳动能力，部分劳动者此前已经丧失正常劳动能力——低于标准劳动能力的劳动能力。相应地，退休年龄也应该分为提前退休年龄（最低退休年龄）、正常退休年龄（标准退休年龄）和延迟退休年龄（最高退休年龄）。需要说明的是，这个年龄并非限制工作权，而是基于公平豁免养老保险缴费义务。在原雇主愿意继续雇佣或有新雇主愿意雇佣的情况下，也有权选择延迟退休而继续劳动，这就是退休权的含义。基于“养老保险代际公平理论”（养老保险权理论），劳动者达到退休年龄时，有权（自由）选择享受养老保险待遇而拒绝继续劳动；在原雇主愿意继续雇佣或有新雇主愿意雇佣的情况下，当然也有权（自由）选择延迟享受养老保险待遇而继续劳动，这就是养老保险权的含义。

需要强调的是，退休权与养老保险权都是权利，不是义务，但这类权利属于社会权，是限制权利。退休权受基于年龄的劳动能力衰退规律限制，表现为法定退休年龄限制；养老保险权受基于代际公平的养老保险缴费义务限制，表现为法定缴费年限限制。法定标准退休年龄或法定正常退休年龄是劳动能力衰退到标准劳动能力之下时的平均年龄，或丧失全日制职业劳动能力的预期年龄。考虑到每个人劳动能力衰退情况不同，寿命也不相同，而丧失全日制职业劳动能力的年龄与寿命存在正相关关系，所以对于丧失全日制职业劳动能力的年龄应该有一个最低标准，这就是最低退休年龄（也是享受养老保险待遇的最低年龄）。②早于此年龄丧失职业劳动能力者不享受养老保险待遇。其丧失职业劳动能力的原因如果是工伤，享受工伤保险待遇；如果是其他伤病（非工伤），则由社会救助制度负担。此外，工作权与退休权存在内在张力，具有相互替代性；选择退休权意味着放弃部分工作权或放弃全日制工作权（选择退休是自己丧失正常劳动能力的意思表示，意味着不能从事正常工作或全日制工作③当然，一般仍然具有最低劳动能力，可以从事非全日制工作。），而选择全日制工作权或正常工作权意味着延迟享受退休权（基于公平工作权，仍然需要缴纳养老保险费，直至免缴养老保险费年龄④这个年龄往往被称为最高退休年龄。其实，这并非退休年龄的上限，而是养老保险缴费年龄的上限。因为此时养老保险缴费时间与享受养老保险待遇的预期时间之比，已经远远高于养老保险缴费时间与享受养老保险待遇时间之比的平均值。从权利义务平衡角度考虑，应该免除继续缴费义务。）。具备劳动能力的时间与预期寿命正相关，工作时间、养老保险缴费时间与享受养老保险待遇时间负相关。体力劳动与脑力劳动的劳动能力衰退规律不同，衰退速度也不同。法定退休年龄的确定还涉及人力资源的利用问题，如果设定过低或成为义务（强制性退休），人们仍然具有正常劳动能力（高于标准劳动能力）时就退休，不仅剥夺劳动者的工作权，无疑也造成人力资源的浪费。

需要指出的是，除了公务员等涉及其雇主雇佣权的法定性之外，强制退休是没有理论依据的，是剥夺劳动者的工作权（自由）和雇主的雇佣权（自由），不符合退休权理论；强制退休减少养老保险缴费时间，增加享受养老保险待遇时间，强迫劳动者享受养老保险待遇，也不符合养老保险权理论。强制退休还减少养老保险基金经办机构养老保险费征缴权（基于工作权和雇佣权衍生的养老保险缴费义务），增加其养老保险金发放义务（基于养老保险权），违背社会权的基本原理。

（二）延迟退休年龄立法的事实依据

延迟退休年龄立法的事实依据是平均预期寿命延长，若退休年龄不变、养老保险缴费时间不变，会导致养老保险缴费时间与享受养老保险待遇时间之比下降，养老保险抚养比降低。①根据国家统计局的数据，我国人均预期寿命已经由1950年的40岁提高到2020年的77.93岁；老年抚养比已经由2002年的10.4%上升到2020年的19.7%。关于这方面的讨论已经非常充分，主要视角是退休年龄低而享受养老保险待遇时间长，老龄化和养老保险基金存在缺口。例如，林嘉提出，我国退休年龄低于世界平均水平。目前世界男女性的平均退休年龄分别为61.08岁和59.48岁，而我国目前退休年龄的规定低于世界平均水平，尤其是女性职工的退休年龄远低于世界平均水平。养老金受领时长高于世界平均水平。据世界卫生组织2013年提供的资料，我国人均寿命女性为77岁，男性为74岁。结合平均寿命和退休年龄等因素推算，我国男性养老金平均受领时长为14年，而女干部养老金的平均受领时长为22年，女职工养老金的平均受领时长为27年，远远高于世界养老金受领时长的平均水平。②林嘉：《退休年龄的法理分析及制度安排》，载《中国法学》，2015年第6期，第5-24页。王德志通过对城市人均受教育年限和人均预期寿命的提高而导致工作年限减少、退休生涯延长、工作生命周期比下降、退休生命周期比上升等问题的考察，得出个人自我养老压力加大、负担加重，为延迟退休年龄提供了一种新的合理性解释。③邵国栋、朱小玉、刘伟：《基于生命周期理论的延迟退休年龄合理性研究》，载《云南社会科学》，2007年第5期，第53-56页。为应对中国人口老龄化高峰的来临，确保社会养老保险在财务上的可持续性，应该及时采取措施，改进养老保险管理。④左学金：《面临人口老龄化的中国养老保障：挑战与政策选择》，载《中国人口科学》，2001年第3期，第1-8页。退休年龄由各国各地人口的平均寿命以及劳动力供求状况所决定，对养老金的支付有重要影响。在人口老龄化日益加剧、劳动力供应日益困难的当今社会，不少国家和地区都做出了推迟退休年龄以维持养老基金平衡的政策选择。中国城镇职工退休年龄是几十年前规定的，在人口平均寿命不断增长、养老保险制度日益成熟的今天，也存在着推迟退休年龄的社会需求和可能条件。⑤史柏年：《退休年龄与养老金支付》，载《人口与经济》，2001年第2期，第71-76页。延迟退休的好处主要有三点：一是有利于现行养老金制度的延续；二是有利于保持劳动力供给；三是有利于个人继续参与社会劳动和积累更多的财富。⑥《延迟退休要避免“汉尼拔困局”》，载《中国经营报》，2021年3月8日。

由于目前我国的退休年龄为50至60岁，该年龄段人群仍处于体力、精力较充沛阶段，许多退休人员选择再就业。据统计，目前全国50岁以上就业人口占全国就业总人口的19.4%，其中男性退休人员（以60周岁计）占18.8%，女性退休人员（以50周岁计）占24.1%。这类人群中有相当一部分属于办理了退休手续领取退休待遇后重新就业的人员。⑦林嘉：《退休年龄的法理分析及制度安排》，载《中国法学》，2015年第6期，第5-24页。现行立法造成过量退休再就业的问题，导致退休再业劳动者（已经享受养老保险待遇）与在职劳动者的不公平竞争，而其自身成为非正规就业者，缺乏劳动法的保护。

实际上，老龄化问题主要是不顾人均预期寿命的延长而坚持原有老年标准不变的结果，总体上是个伪问题（当然，生育愿望下降确实带来一定程度的年龄结构问题，但问题本身没有多么严重，并且是阶段性的——造成真正老龄化的生育率下降不可能一直持续；中国的问题例外，主要是计划生育导致的）。养老保险资金缺口问题，也不是主要问题，因为只要经济增长，完全可以增加财政补贴。主要问题是养老保险缴费时间不变而享受养老保险待遇时间延长，导致代际不公及人力资源浪费。

二、发达国家延迟退休年龄立法的经验

目前，大多数发达国家退休年龄为65岁，少数为67岁。①郑秉文：《发达国家延迟退休的经验教训及其对我国的启示》，载《清华金融评论》，2021年第7期，第63-66页。发达国家养老制度改革的经验是，调整养老金结构与促进大龄人员就业并行，循序渐进地提高法定养老金领取年龄，男女领取养老金年龄逐步趋于一致，推行弹性退休制度，完善退休年龄改革配套措施。②中国国际经济交流中心课题组、姜春力：《发达国家养老制度的主要模式和借鉴——渐进式延迟退休年龄政策研究之二》，载《经济研究参考》，2015年第4期，第36-39页。

（一）根据预期寿命及收支状况决定基准性的退休年龄并设立弹性区间

美国1983年修改《社会保障法》③美国很多法律仅仅适用于私人领域，包括《社会保障法》，也包括《国家劳动关系法》。但《社会保障法》于1983年之后向联邦政府雇员开放（联邦政府雇员有选择权）。，将完全退休年龄（正常退休年龄）从65岁推迟到67岁。④郑秉文：《发达国家延迟退休的经验教训及其对我国的启示》，载《清华金融评论》，2021年第7期，第63-66页。美国实行弹性退休制度，“退休年龄”的含义被分为四种：（1）停止工作但不领取养老金的年龄；⑤美国的退休概念使用比较混乱。第一种退休年龄不同于一般意义上的退休年龄，与劳动能力衰退及养老保险无涉，此时的退休是退而不休，如总统退休、总经理退休。我国退休立法不能学。（2）停止工作并开始领取养老金的年龄；（3）继续工作但不领取养老金的年龄；（4）继续工作并开始领取养老金的年龄。开始领取养老金的最低年龄为62岁，最晚年龄为70岁，只要相应地满足领取养老金的其他条件，老年人可以选择在这个年龄区间之内的任何年龄点开始领取养老金。⑥钟仁耀、马昂：《弹性退休年龄的国际经验及其启示》，载《社会科学》，2016年第7期，第64-74页。

日本于2021年4月1日开始实施新修订的《高龄者雇佣安定法》，该法律规定：“企业有义务努力达成雇佣员工到70岁的目标，而且也应该采取相应的措施安排员工转到合适的岗位上，如果企业能够雇佣有意愿工作到70岁的员工，政府将会给予鼓励和补贴支援。”这是继1994年60岁退休义务化、2012年65岁退休义务化之后，该法律又一次提出新的退休年龄。日本在人口老龄化不断加剧的背景之下，延迟退休制度先后进行了60岁、65岁和70岁三个阶段的改革，主要采取以制定和修改《高龄者雇佣安定法》为主要内容，以养老金制度调整为有效衔接的改革措施，本着渐进原则稳步地推行延迟退休制度。日本延迟退休制度的改革呈现出体系化、弹性化、脉络化和制度化等特点，在缓解劳动力不足、养老金财政压力方面起到了积极作用。日本的弹性退休年龄从60—70岁改为60—75岁。①丁英顺、赵明：《人口老龄化背景下日本延迟退休政策探析》，载《日本研究》，2021年第4期，第60-70页。

德国于1957年规定，65岁为法定退休年龄。1972年德国退休金改革方案引入了弹性退休制度；1992年立法修订，规定提前退休将减少退休金。2007年，德国议会通过了新法案，决定从2012年至2029年，逐步将退休年龄提高到67岁。延迟的2年分为24个月，前12个月用12年过渡，即从2012年1月1日起每年在上一年的基础上增加1个月的工作时间，这样到2024年过渡到66周岁退休。后12个月用6年过渡，即从2024年1月1日起每年在上一年基础上增加2个月的工作时间，这样到2029年逐步将退休年龄提高到67岁。从2030年1月1日起完全执行67岁退休的制度。②林嘉：《退休年龄的法理分析及制度安排》，载《中国法学》，2015年第6期，第5-24页。

法国于2010年通过了《退休金法案》，将全体国民的退休年龄从60岁延长到62岁，2020年基本养老保险金缴纳年限达41.5年，受领全额退休金的法定正常退休年龄从65岁延长至67岁。2013年，又推出新的改革方案，规定从2020年起至2035年，逐步将领取全额养老金的缴费年限延长至43年，同时逐步提高基本养老金的缴费率。③林嘉：《退休年龄的法理分析及制度安排》，载《中国法学》，2015年第6期，第5-24页。

英国于1995年通过《养老保险法》，规定英国政府将在2010年5月6日至2020年4月6日间逐步将女性退休年龄提高到65岁，以实现男女同龄退休。2006年10月颁布《就业平等（年龄）条例》，规定65岁为默认退休年龄。④林嘉：《退休年龄的法理分析及制度安排》，载《中国法学》，2015年第6期，第5-24页。

（二）区分公共领域与私人领域

发达国家普遍区分公共领域与私人领域，政府雇员与私人领域雇员分别立法，实行不同的退休制度。政府雇员除任期制政务公务员（包括选举和委任的官员）外，常任制业务公务员及其他公共雇员一般都在确定的年龄退休，或转为私人领域雇员。这是由公共权力的确定性决定的，因为雇主是政府，而公共权力具有法定性（权利义务统一性）。

美国政府雇员分为联邦政府雇员、州政府雇员及地方政府雇员，联邦政府雇员由联邦立法决定退休年龄，州及地方政府雇员由州立法决定退休年龄。美国早在1920年就建立了联邦公务员退休制度，后来经过不断调整和完善，最终在20世纪80年代建立新的联邦雇员退休制度，对于公务员的退休行为，包括公务员的退休年龄与条件、提前退休的条件和延迟退休的情况等都进行了严格的规定。⑤方志：《公务员退休制度改革的思考：基于国际比较的视角》，载《中国人事科学》，2019年第4期，第12-23页。联邦政府雇员退休的依据是《联邦雇员退休制度》，政府雇员一般不参加社保，他们有自己的退休金计划。自1983年起，联邦政府雇员可以选择《社会保障法》规定的社会保险。联邦政府雇员符合以下条件之一可以申请自愿退休：55岁并且工龄满30年，60岁并且工龄满20年，62岁并且工龄满5年。2008年其推迟领取全额养老金的年龄提高到67岁。⑥方志：《公务员退休制度改革的思考：基于国际比较的视角》，载《中国人事科学》，2019年第4期，第12-23页；刘碧强：《比较与超越：西方国家公务员退休养老模式与经验借鉴》，载《行政论坛》，2013年第6期，第97-102页。

德国公务员退休分为正常退休、提前退休、暂缓退休或推迟退休。依据《公务员法》，正常退休必须符合法定条件，一是达到法定退休年龄，二是丧失劳动能力。2006年，法定退休年龄从65岁提高到67岁。提前退休包括60岁并患规定疾病的退休和63岁退休。暂缓退休或推迟退休必须符合法定条件，并且不得超过70岁。德国公务员养老保险待遇的依据是《联邦公务员社会保险法》，条件是工作满5年，并且达到65岁或因公受伤。①刘碧强：《比较与超越：西方国家公务员退休养老模式与经验借鉴》，载《行政论坛》，2013年第6期，第97-102页。

日本公务员退休分为正常退休、推迟退休、退休者再任用。依据《人事院规则》，正常退休年龄一般为60岁，医生等65岁退休，官厅监事、公立大学教师等63岁退休，特殊情况60—65岁退休。推迟退休的依据是《日本国家公务员法》，符合法定条件者65岁退休。退休者再任用一般不超过1年，最长不超过2年。②刘碧强：《比较与超越：西方国家公务员退休养老模式与经验借鉴》，载《行政论坛》，2013年第6期，第97-102页。

法国则采用区分公务员类别来确立退休年龄的做法。法国公务员管理的法律规定，常驻服务（即在办公室工作）的公务员年龄达到60—65岁时可以退休，达到65岁时不论是否愿意继续工作都必须退休；而流动服务（即经常外出服务）的公务员在年龄达到55—60岁时可以退休，小学教师、护士等则在年满55岁时可以退休，特殊职员可以在68岁退休。2010年法国政府例会审议通过了新的退休法草案，按照新的退休法草案，法国采取延长法定退休年龄的措施，从2011年起将法定退休年龄从60岁逐步上调，至2018年上调至62岁。③方志：《公务员退休制度改革的思考：基于国际比较的视角》，载《中国人事科学》，2019年第4期，第12-23页。

（三）限制提前退休、鼓励延迟退休

美国国会于1983年修改《社会保障法》，确定了美国现行的以自愿为原则、渐进式的弹性退休制度。现在美国人的正常退休年龄是66岁，但1960年后出生的是67岁。开始领取养老金的最低年龄为62岁、正常年龄为66岁④此年龄是针对1959年以前的出生者（笔者注）。、最晚年龄为70岁，只要相应地满足领取养老金的其他条件，老年人可以选择在这个年龄区间之内的任何年龄点开始领取养老金，但是领取的额度会根据不同领取年龄有所差异。在正常退休年龄退休的人，可以领取全额退休金。早于正常退休年龄领取养老金的劳动者将在全额养老金基础之上有所减少，而晚于这个年龄领取养老金的将获得一定的补偿。根据美国目前对于弹性退休年龄制度的法律规定，法定退休年龄或完全退休年龄或正常退休年龄，是指可以全额领取养老金的最低年龄，它是按人口出生时间而动态设定的。第一，如果劳动者在66岁⑤此年龄是针对1959年以前的出生者（笔者注）。法定退休年龄之前选择退休领取养老金，若提前退休时间不超过36个月，则每提前一个月退休，养老金在全额基础上减少0.555%；若提前退休时间超过36个月，那么未超出36个月的部分仍按照每个月削减0.555%的比例计算，超出部分每提前一个月退休，养老金减少0.416%。第二，如果劳动者在正常退休年龄之后领取养老金，则会根据晚于法定年龄的时间给予相应的奖励，选择退休的时间越晚，给予的奖励力度越大。在超过正常退休年龄之后，劳动者每晚一个月退休，就会在全额养老金的基础之上增加0.67%，以此累加直到最晚退休年限。⑥钟仁耀、马昂：《弹性退休年龄的国际经验及其启示》，载《社会科学》，2016年第7期，第64-74页。

日本政府在2020年5月29日通过了新的《养老金制度改正法》。首先，在扩展方面，继续扩大被保险人的适用范围，逐步降低参与养老保险的企业规模等要求，以吸引更多劳动者加入，以此来增加养老金的财源。其次，在弹性退休方面，不仅调整了延退或早退时养老金的给付比例，将提前退休时，每月少领取法定养老金的0.5%改为0.4%；还将原有的70岁界线延长到75岁，提升了5岁。这样一来，提前退休时领取的养老金会有所增加，而且弹性退休制度的空间也被进一步扩大。①丁英顺、赵明：《人口老龄化背景下日本延迟退休政策探析》，载《日本研究》，2021年第4期，第60-70页。

英国在延迟退休年龄计划的基础上也设定了相关的激励性政策规定。例如英国政府规定，从2005年4月开始，退休者在领取国家基本养老金时，只要达到相关领取条件，可以根据个人情况自由选择领取年龄，并且可一直延迟至70岁领取。领取养老金的开始时间每向后延迟一周，养老金增加0.2%；每延迟五周，养老金就会增长1%；若持续延迟领取养老金，则养老金将每年增加10.4%。此外，英国政府还对延迟领取养老金的劳动者收入采取一定的税收减免措施，以鼓励晚退休和晚领取养老金。②钟仁耀、马昂：《弹性退休年龄的国际经验及其启示》，载《社会科学》，2016年第7期，第64-74页。

三、我国现行退休年龄立法的问题

我国现行法定退休年龄是1951年《劳动保险条例》规定的，③1951年《劳动保险条例》第十五条规定：“男工人与男职员年满六十岁，一般工龄已满二十五年，本企业工龄已满十年者，由劳动保险基金项下按其本企业工龄的长短，付给养老补助费，其数额为本人工资百分之三十五至百分之六十，至死亡时止。如因该企业工作的需要，商得本人同意，留其继续工作时，除应得工资外，每月付给在职养老补助费，其数额为本人工资百分之十至百分之二十。”“女工人与女职员年满五十岁，一般工龄满二十年，本企业工龄已满十年者，得享受甲款规定的养老补助费待遇。”“井下矿工或固定在华氏三十二度以下的低温或华氏一百度以上的高温工作场所工作者，男工人与男职员年满五十五岁，女工人与女职员年满四十五岁，均得享受甲款规定的养老补助费待遇。”“在提炼或制造铅、汞、砒、磷、酸及其他化学、兵工工业中直接从事有害身体健康工作者，男工人与男职员年满五十五岁，女工人与女职员年满四十五岁，均得享受甲款规定的养老补助费待遇。”1953年修正后的《劳动保险条例》，只是提高了养老待遇，退休年龄未变。④1953年《劳动保险条例》第十五条规定：“男工人与男职员年满六十岁，一般工龄满二十五年，本企业工龄满五年者，可退职养老。退职后，由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，按月付给退职养老补助费，其数额为本人工资的百分之五十至七十，付至死亡时止。合于养老条件，但因该企业工作的需要，留其继续工作者，除发给原有工资外，应由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，每月付给在职养老补助费，其数额为本人工资百分之十至二十。”“女工人与女职员年满五十岁，一般工龄满二十年，本企业工龄满五年者，得享受本条甲款规定的养老补助费待遇。”1978年，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号），原则上维持了《劳动保险条例》的年龄规定，即一般男年满六十周岁、女年满五十周岁退休，只是在工龄等方面进行了修改。⑤《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。（三）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。（四）因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。”《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发〔1978〕104号）对女干部延迟了退休年龄，规定女干部五十五周岁退休。⑥《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发〔1978〕104号）第四条规定：“党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可以退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十五周岁，参加革命工作年限满十年的；（二）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，参加革命工作年限满十年，经过医院证明完全丧失工作能力的；（三）因工致残，经过医院证明完全丧失工作能力的。”退休年龄已经71年基本未变，而其间人均期望寿命从1950年的40岁、1953年的53.14岁、1981年的67.77岁、2010年的74.83岁①国务院第六次全国人口普查领导小组办公室：《我国人口平均预期寿命达到74.83岁》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201209/t20120921_30330.html，访问时间：2022年4月12日。增长到2020年的77.93岁。②《国务院办公厅关于印发“十四五”国民健康规划的通知》（国办发〔2022〕11号），2022年4月27日。结果是，法定退休年龄远远低于劳动能力衰退到标准劳动能力之下的年龄，导致老年抚养比急剧升高，造成代际不公平。并且，强制性退休导致退休权从社会权这种限制性权利（有权在法定退休年龄退休，也有权继续工作）变成了行政权这种权利和义务统一的职责（能且只能在法定退休年龄退休），把劳动者视为行政主体，不仅导致劳动者的正规就业权被剥夺，也造成了养老保险缴费时间与享受养老保险待遇时间比例的严重失调。

当前，我国人口结构和人口预期寿命都发生了巨大的变化。随着人口预期寿命的快速延长，新中国成立初期规定的退休年龄，加之后来悄然形成的强制性退休，既造成了养老保险资金不足、老年抚养比升高和劳动力减少等普遍关注的显性问题，也导致了人力资源浪费、退休劳动者心理伤害等隐性问题，还将劳动法引入理论误区。

（一）我国现行退休年龄立法运行的显性问题

我国现行退休年龄立法运行的显性问题主要是养老保险资金不足问题、养老保险抚养比降低或老年抚养比快速升高问题，以及日益严重的劳动力不足问题。这些都是人均期望寿命延长而退休年龄不变带来的问题。

首先，养老保险资金不足问题。虽然有商业养老保险，但养老主要还是要依靠社会保险。其次，劳动力不足的问题。我国劳动力总量自2012年开始逐年减少，未来还会加速减少。第三，养老保险抚养比降低或老年抚养比快速升高问题。2019年，我国养老保险抚养比（在职人数/退休人数）为2.65：1，将近3个人养1个人；如果不实施延迟退休政策，到2050年养老保险抚养比将下降到1.03：1，几乎是1个人养1个人，年轻人尤其是在岗职工的负担和压力可想而知。可见，延迟退休是不得已的选择，更是到了等不得、拖不起的时候。③练洪洋：《要把延迟退休利弊向公众解释好》，载《广州日报》，2021年3月2日。而老年抚养比从1953年的7.4%、④国家统计局：《新中国六十五年数据表》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/201502/t20150212_682681.html，访问时间：2022年4月12日。1982年的8.0%增加到2020年的19.7%。⑤国家统计局：《中国统计年鉴2021》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，访问时间：2022年5月9日。从代际互助角度来看，既对在职的下一代不公平，也对在职一代造成极大的压力，甚至超出其能力。显然，从代际公平和减轻在职一代压力的角度，迫切需要延迟退休年龄。

与此同时，人均期望寿命从1949年的35岁、1957年的57岁、⑥孙亚慧：《70年，一切为了人民健康》，载《人民日报（海外版）》，2019年9月18日。1981年的67.77岁，提高到2015年的76.34岁、⑦国家统计局：《中国统计年鉴2021》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，访问时间：2022年5月9日。2020年的77.93岁。其中，女性平均期望寿命一直高于男性，并且差距一直在扩大，已经从1981年的2.99岁（男66.28岁、女69.27岁）扩大到2015年的5.79岁（男73.64岁、女79.43岁）。①国家统计局：《中国统计年鉴2021》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，访问时间：2022年5月9日。从人均期望寿命快速提高角度来看目前退休年龄时，绝大部分达到退休年龄的劳动者正处于壮年，依然具备正常劳动能力；并且养老保险缴费时间不变，而享受养老待遇的时间却快速增加，权利义务严重失衡。女性劳动者寿命长却退休早，比男性劳动者缴费时间短却享受养老保险待遇时间长，有失公平。显然，从人均期望寿命快速提高角度和男女公平角度，也应该延迟退休年龄，并且统一男女退休年龄。

（二）我国现行退休年龄立法运行的隐性问题

我国现行退休年龄立法运行的隐性问题主要是人力资源浪费问题、退休人员心理伤害问题，以及过量退休人员再就业问题。

由于我国现行法定退休年龄偏低，大量具备劳动能力和工作意愿的高龄劳动力资源处于闲置浪费状态。②余嘉勉、陈玲：《高龄劳动者就业保障的国际经验与借鉴》，载《宁夏社会科学》，2021年第3期，第50-57页。社会科学文献出版社和中国人事科学研究院发布的《中国人力资源发展报告（2011—2012）》显示，中国当前城市人口总体的平均退休年龄为56.1岁，其中男性平均退休年龄为58.3岁，女性为52.4岁。中国60岁及以上人口中，健康状况较差的仅占26.9%，且这些人中有不少具备较高技术水平，积累了丰富的专业技术和领导管理经验。报告认为，中国退休年龄偏低，因为在这个年龄段中，大多数劳动者依然身体比较健康，精力比较充沛，这种退休年龄造成了中国人力资源的浪费。③郭少峰：《城市人口平均退休年龄56.1岁》，载《新京报》，2012年7月20日。显然，目前的退休年龄，隐藏着人力资源的巨大浪费，绝大多数达到退休年龄的劳动者并没有衰老，仍然具有正常的劳动能力。并且，随着现代化的进程，体力劳动特别是重体力劳动逐渐减少，脑力劳动逐渐增加，而脑力劳动者的衰老明显慢于体力劳动者，许多达到退休年龄的脑力劳动者的劳动能力甚至强于年轻时期。因此，延迟退休年龄，是充分利用人力资源的需要。

目前的退休年龄，对许多退休劳动者造成心理伤害。许多劳动者享受工作，有社交需求和归属需求；但是过早的退休生活剥夺了他们享受工作的权利，也压制了他们的社交需求和归属需求。《2015中国居民退休准备指数调研报告》显示，不同年龄段的受访者对于延迟退休年龄给出了截然相反的意见。多数受访者退休前反对延迟退休，退休以后却转而支持，51%的中年（33—44岁）受访者反对延迟退休，但是77%的退休后受访者转而支持延迟退休。而对70岁以下的退休医生、护理人员和医技人员的调查表明，调查对象再就业的首要目标是充实退休生活，其次是体现价值，最后是获得经济收入。④程伟：《北京市属公立医院低龄退休卫生技术人员再就业现状的调查分析》，载《中国人事科学》，2022年第4期，第15-20页。联系起来分析，我们不难得出结论，退休后无所事事会造成心理空虚，而工作使人们心理充实。

此外，退休人员再就业已成为我国日渐普遍的用工现象。相关立法缺失造成该劳动群体处于劳动法调整抑或民法调整的困惑境地。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（三）确立了劳动关系与劳务关系界分上的“社会保险标准说”。虽然该解释排解了相关纠纷法律适用之困惑，避免了退休再就业与退休、社会保险两大制度之间的冲突，但其所秉持的解释态度却导致处于从属地位的退休再就业人员无法享受劳动立法之倾斜保护。对此，殊值反思和检讨。①冯彦君、李娜：《退休再就业：劳动关系抑或劳务关系——兼评“社会保险标准说”》，载《社会科学战线》，2012年第7期，第182-189页。并且，退休人员再就业都是非正规就业，等于被剥夺了正规就业权。同时，退休人员再就业，一方面享受养老保险待遇，一方面领取工资，与在职者形成不公平竞争。

（三）我国现行退休年龄立法的理论误区

我国现行退休年龄立法的理论误区是权利与义务不分、社会法与行政法不分，把社会法上的权利混同于行政法上的职责（行政权），把劳动者混同于行政主体。

退休权作为社会权，虽然是受退休年龄限制的权利，仍然是权利而不是义务（劳动者达到退休年龄时有权退休，但不能强迫劳动者退休），更不是权利与义务统一的行政权或行政职责（劳动者是社会法上受社会基准保护的主体，而不是行政法上的行政主体）。这在1951年的《劳动保险条例》中已经非常明确。遗憾的是，长期的计划经济改变了人们的思维方式，形成了所有主体行政主体化的思维定式，理论界主流也对现行的强制退休熟视无睹、习以为常。实际上，强制退休不仅导致退休与养老保险理论混乱，也对劳动法理论体系和社会保障法理论体系乃至社会法理论体系产生不良影响。

四、延迟退休年龄立法的困境及其原因

早在2008年11月，人社部社会保障研究所负责人称，相关部门正在酝酿条件成熟时延长退休年龄。2012年，人社部、发改委等部门联合制定的《社会保障“十二五”规划纲要》发布，提出“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”。②邓海建：《为延迟退休求解“最大幸福公约数”》，载《健康时报》，2021年3月5日。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。之后，在2016年7月人社部印发的“十三五”规划纲要中，按照当时的时间表，渐进式延迟退休年龄政策具体方案会在2017年向社会正式公布。③龙敏飞：《延迟退休是趋势，“男女同龄”需谨慎》，载《中国经营报》，2020年12月14日。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确：“综合考虑人均预期寿命提高、人口老龄化趋势加快、受教育年限增加、劳动力结构变化等因素，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用。”

然而，延迟退休年龄的具体政策方案或立法却迟迟没有出台。究其原因，主要是理论依据不足，特别是劳动法学理论缺位，加之计划生育政策的急剧变化，导致绝大多数劳动者认为延迟退休年龄就是剥夺自己的权利、增加自己的义务，结果造成支持者寡、反对者众。

（一）延迟退休政策与公众退休意愿低的矛盾及其原因

半数以上城市居民不愿延长退休年龄，①魏征宇：《城镇居民延长退休年龄意愿与影响因素的调查研究——基于浙江省5座城市的调研》，载《现代经济信息》，2009年第22期，第269-271页。是延迟退休年龄政策迟迟不能出台的最重要原因。王军、王广州利用全国调查数据，从微观视角分析中国城镇劳动力的延迟退休意愿及其影响因素，结果发现：（1）劳动力理想退休年龄的均值为54.88岁，低于法定退休年龄，总体意愿呈略微提前退休的倾向；（2）劳动力延迟退休意愿普遍不高，具有延迟退休意愿的比例仅为15%左右，其中以参加城镇职工基本养老保险、“白领”和中等收入群体为典型特征的中产阶层延迟退休意愿最低；（3）男性65岁和女性60岁是当前各自愿意延迟退休年龄的上限，推行男女同龄退休的时机尚不成熟；（4）在影响延迟退休意愿的诸多因素中，现有养老保险制度会抑制劳动力的延迟退休意愿。②王军、王广州：《中国城镇劳动力延迟退休意愿及其影响因素研究》，载《中国人口科学》，2016年第3期，第81-92页。

2015年12月9日，清华大学经济管理学院、同方全球人寿保险联合发布的《2015中国居民退休准备指数调研报告》对2000名人士所做的调查显示，有39%的受访者认为退休年龄应该保持不变；30%的受访者认为退休年龄可以延迟，但必须有一个限度；只有10%的受访者认为退休年龄可以随着预期寿命的延长而延长。③清华大学经济管理学院中国保险与风险管理研究中心、同方全球人寿保险有限公司：《2015中国居民退休准备指数调研报告》，2015年12月，第17页。《2021中国居民退休准备指数调研报告》显示，尽管居民预期退休年龄受国家政策的影响，对于延迟退休政策的认同度逐年提升，但仍然普遍希望在51岁至60岁年龄段正常退休。不同特征的居民对于延迟退休的态度有所不同，单一的退休制度难以符合所有人的意愿，延迟退休的年龄标准需要有一定的弹性。④《视域·声音》，载《各界导报》，2021年11月29日。

对545名中高龄护士的调查结果显示，在中高龄护士中，极不同意和不同意将法定退休年龄推迟5年的占75.2%、推迟10年的占92.1%。⑤张锋等：《中高龄护士延迟退休意愿及其影响因素调查》，载《护理学杂志》，2020年第6期，第57-61页。采用自设问卷对江苏省某市10家三级医院的375名高级职称护理人员的问卷调查结果显示，78.9%的被调查者反对延迟退休年龄，75.7%的被调查者不愿意选择延迟退休，大部分高级职称护理人员反对延迟退休年龄，对延迟退休存在顾虑。⑥倪静玉、谈敏娟、叶赟：《高级职称护理人员延迟退休意愿调查》，载《中国护理管理》，2018年第11期，第1476-1480页。

一方面，存在大量退休后再就业者；另一方面，反对延迟退休年龄者比例居高不下。尽管不同年龄、不同职业的反对者比例不同，但总体比例高得不合理。考虑到小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则已经确立，剩下唯一可能的原因就是，强制性退休剥夺了劳动者的选择权，导致许多不希望高龄继续工作的劳动者反对延迟退休年龄。

（二）延迟退休政策与计划生育政策的矛盾及其原因

延迟退休政策与计划生育政策存在矛盾，这也是延迟退休年龄政策迟迟不能出台的重要原因。众所周知，在隔代抚养现象普遍存在的我国，延迟退休会减少老年人照顾孙代的时间，这或将抑制子女的生育意愿，提高未来代际的人口抚养比。基于全国人口普查数据和中国健康与养老追踪调查（CHARLS）入户调查数据进行实证研究发现，老年人劳动供给的增加将显著降低子女的生育率，针对老年女性的延迟退休计划对生育率的抑制作用更强。①董剑峰、康书隆：《老年人就业、延迟退休与青年人生育抑制》，载《东北财经大学学报》，2020年第1期，第71-79页。

延迟退休与计划生育政策的矛盾不难理解，因为许多劳动者希望早日退休照顾第三代。但反对程度和反对者比例过高，应该与政策叠加有关（政策几乎同时出台）。许多年轻劳动者将延迟退休和生育看作双重义务，因此对延迟退休年龄更加反感。此外，配套政策不到位，也是重要原因。

（三）延迟退休年龄政策与就业难的矛盾及其原因

延迟退休年龄政策与就业难的矛盾，也是延迟退休年龄政策迟迟不能出台的重要原因。虽然政府时不时就会发出“安民告示”，但每一次关于延迟退休的话题都会引起社会的关注和争议，而且反对者远远多于支持者。在延迟退休的众多反对意见中，所提最多的一条是“延退后找不到工作怎么办”，这种担忧并非没有依据。我国当前的就业市场中随处可见“35岁”现象，年龄歧视非常普遍，大部分企业事业单位在招聘时会将最高应聘年龄设置在35岁，一些互联网“大厂”在优化人力资源结构时，35岁也成为一个分界线。50岁以上的人失业后再就业相对困难，长期以来官方都将“女性40岁、男性50岁”人群列为就业困难群体，并纳入政府就业工作的考核目标。②郭晋晖：《延迟退休政策将至，就业市场准备好了吗》，载《第一财经日报》，2020年11月30日。延迟退休的实质是提高领取养老金的最低年龄。对高龄劳动者而言，由于就业竞争力不足，延迟退休很可能使他们在能够领取养老金之前处于失业境地。③喻术红：《老龄化背景下的高龄劳动者就业促进问题》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第5期，第30-41页。高龄劳动者因年龄较大、就业市场竞争力下降、就业市场年龄歧视现象严重、提前退休制度漏洞等问题，整体就业参与率不高。④余嘉勉、陈玲：《高龄劳动者就业保障的国际经验与借鉴》，载《宁夏社会科学》，2021年第3期，第50-57页。

就业困难群体的存在，本来属于正常现象。但目前这一问题如此严重，却是双重原因造成的。一方面，中国和很多发达国家的不同之处在于阶层结构不同，发达国家是以中产阶级为主、以白领为主，相对而言他们比较容易接受延迟退休，而中国70%的劳动者是蓝领工人。另一方面，2008年以来的全球金融危机余波犹在，加之严重的疫情，导致大量企业停业，本来应该是劳动力短缺，现在却变成了劳动力过剩。但是，这其实是暂时的问题。

五、关于延迟退休年龄立法的建议

我国预期寿命仍在快速延长，年龄结构开始快速老龄化，鉴于目前退休年龄立法在理论上和实践上的问题，延迟退休年龄立法具有现实紧迫性。中国应该依据正确理论，借鉴发达国家经验，尽快修改《社会保险法》，明确退休权的社会权性质，并对最低退休年龄、正常退休年龄以及免缴养老保险费年龄分别作出规定。

建议法定最低退休年龄为男性劳动者60岁，女性劳动者55岁；5年后最低退休年龄男女统一为60岁。

所有劳动者法定标准退休年龄（正常退休年龄）为60岁，70岁以上劳动者免缴养老保险费。

标准退休年龄每5年延迟2岁，提高到70岁后，再根据情况决定是否修改。

达到或高于法定最低退休年龄、低于法定标准退休年龄自愿提前退休的劳动者，每提前1年，城镇职工基本养老保险金扣减5%；达到或高于法定标准退休年龄自愿延迟退休的，每延迟1年，城镇职工基本养老保险金增加5%（延迟时间不足半年的，增加2%；延迟时间满半年不足一年的，增加4%）。

非公有制单位劳动者与用人单位均可以在劳动者达到法定标准退休年龄时终止劳动合同，也可以约定继续履行劳动合同的时间，而不受劳动者年龄限制；国有企业和事业单位劳动者与用人单位均可以在劳动者达到法定标准退休年龄时终止劳动合同或聘任合同，也可以约定继续履行劳动合同或聘任合同的时间，但延迟退休年龄一般不得超过70岁，超过70岁需要省级政府或国家劳动行政部门批准，超过80岁需要国务院批准；公务员一般不得延迟退休或提前退休，法律法规另有规定的，从其规定。

劳动者退休后再就业仅限于从事非全日制工作，若从事全日制工作则停止享受养老保险待遇。

此外，应出台配套政策法规以缓解延迟退休对生育率的负面冲击。