会议纪要是“护身符”吗

现实中，有人想方设法拿集体会议为“违规决策”披上“合法外衣”，或是打着“集体研究”的旗号，花样翻新地搞“上有政策、下有对策”的变通执行。而一旦出现问题，就以集体讨论通过为借口逃避责任，视“会议纪要”为“护身符”。

2021年11月22日，司法部官方微信公众号公布了一起案件，案中两名公务员因按会议纪要执行领导指令被判刑。

什么是“会议纪要”？根据国务院《国家行政机关公文处理办法》规定，会议纪要适用于“记载、传达会议情况和议定事项”。但在现实中，偏偏有人以此为依托，想方设法拿集体会议为“违规决策”披上“合法外衣”，或是打着“集体研究”的旗号，花样翻新地搞“上有政策、下有对策”的变通执行。而一旦出现问题，就以集体讨论通过、不是个人作出决定为借口逃避责任，视“会议纪要”为“护身符”。

此类案件给公务员敲响了警钟，作为执行者的下级工作人员在面对有错误的会议纪要或指令时，该何去何从？

不是会议纪要说了算

据某地纪委监委干部金晴（化名）透露，一些领导干部投机取巧，借着会议纪要“先上车、再买票”。“之前，某单位要找公司做工程，领导定了招标标准后，直接把下面几个人叫去办公室，一下子便将事情敲定了。后来工程出了问题，该领导紧急开会补了一个会议纪要试图为自己开脱。”金晴说，其实，现在已经很少有人不按流程办事，即使是打“擦边球”的事，这些领导干部都会想方设法地把程序走完。这种情况下，会议纪要往往成为他们的“工具”。

不少人认为，领导既然下了指令，想必一定是经过了深思熟虑。如果是正确的指令，下属照办是按规矩办事;但如果是别有用心的指令，下属的命运就被迫在错误的道路上越走越远。

司法部通报案件中的两名被判刑的公务员，分别是河南省永城市城乡规划服务中心原主任夏明旭和该中心原用地规划股股长刘予永。当地某房地产开发商和业主因车库建设影响美观的问题起了冲突，为让开发商同意停建车库，河南省永城市政法委书记张某便委托永城市副市长和永城市住建局局长召开会议并形成会议纪要，允许开发商给两个小区增高楼层。

开发商拿着这份会议纪要来到永城市城乡规划服务中心，要求给新增楼层办建设工程规划许可证，夏明旭和刘予永在明知会议纪要违法的情况下，仍然按照上级领导要求给开发商办了建筑工程规划许可证。

根据测算，涉案小区增加的7915.77平方米建筑，形成违法收入1806万余元。周口市中级人民法院认定夏明旭、刘予永构成滥用职权罪。

一审判决结果出来后，夏明旭不服，称自己是执行会议纪要并没有故意滥用职权。但法院认为，其作为规划单位主要领导明知会议纪要违法但仍去执行，应属滥用职权，周口市中院终审维持原判。

“明显违法”难认定

金晴办过一个国有参股企业伪造会议纪要造成国有资产流失的案子。一般这种发放贷款的公司需要对贷款人进行审核，看是否符合贷款条件。资料齐全后开贷审会，召集业务、财务、风控等部门进行审核，通过后才放贷。然而，这家公司的贷审会形同虚设，即使有人提出反对意见也不予采纳，一切都由领导说了算。由于公务员法对这类国有参股企业员工不具备约束力，该案也无法从渎职这方面来追究企业职工的刑事责任。于是，这个案子的涉案人员最后被定了另外的罪名。

“领导有的时候仅口头或在电话中吩咐办事，事后没有补上‘条子’，作为下级很难办，说多了担心领导会不高兴。但如果不按程序走，出了事下级又要背锅。”某国土资源局干部说，“公务员在现实中也左右为难。一方面是自身的安全与责任;另一方面是上级的指令和要求。拒绝执行上级的命令所带来的风险与代价，不仅会引发上级厌恶、影响职务升迁，还关系到能否在职场中继续生存下去。若要避免类似案件再次发生，就要进一步完善相关法律，将如何认定‘明显违法’说清楚。同时，应当建立保护制度，避免公务员因不执行上级违法命令而遭受打击报复。”

领导难辞其咎

“现实中，往往只会追究具体执行人员渎职罪的刑事责任，而下达指令的领导鲜有被追责。”某基层干部说，“一些干部也可能因此产生‘多做多错，少做少错，不做不错’的懒政思想。”为什么明知违法，这些领导还要强迫下属执行？“以‘集体研究’的方式违纪违法，其目的就是想通过‘集体决策’的方式躲避监管。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水分析。

事实上，根据相关规定，国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成渎职犯罪的，应当依法追究刑事责任;以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依法追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任。

可見，对于国家机关工作人员的错误决策，不仅要追究具体决策执行者的刑事责任，作出决策的有关负责人同样也不能游离于法律责任之外。

（《廉政瞭望》）